关于我市户籍制度改革情况的调研报告
市人大内司委课题组
为配合市人大常委会听取和审议我市户籍制度改革情况的专项工作报告，根据2011年市人大常委会监督工作计划安排，4月11日至15日，在市人大常委会副主任余远牧率领下，市人大内司委组织部分市人大常委会组成人员、市人大有关专门委员会和常委会工作部门负责人、市人大代表和市人大内司委咨询专家，对我市户籍制度改革情况进行了调研。
调研组听取了市人民政府户籍制度改革领导小组办公室负责人的全面汇报，市发展改革委、市公安局、市财政局、市教委、市农委、市民政局、市人力社保局、市国土房管局等职能部门的补充汇报，分别召开座谈会听取了部分市人大代表、专家的意见，以及江北、南岸、北碚等11个区县政府的汇报，并分赴涪陵区、南岸区、璧山县等地实地考察部分企业、街道、农村、学校，与部分已转户、未转户的农民工、农民、学生代表座谈。通过多层面、多角度深入细致地调研，调研组对我市户籍制度改革情况有了较为全面地了解和认识，并与市户改办交换了意见。现将有关情况报告如下：
一、我市户籍制度改革工作成效显著 我市正式启动户籍制度改革以来，我市各级政府认真贯彻落实市委关于做好当前民生工作的决定和市政府关于户籍制度改革的部署，开展了卓有成效的工作，取得了阶段性成果。截止2011年4月30日，全市农转城共1914173人，平均每天转户7391人，完成摸底转户目标人数的57%。其工作主要体现以下几个特点：
（一）以科学发展观统揽全局，确立了正确的户改方向和路径。在中央和市委的领导下，市政府以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持民生发展之路，将户籍制度改革作为城乡统筹发展综合改革试验的重要突破口，深入调研，精心设计，确立了改革的正确思路和基本政策。一是将推进城市化进程、推动城乡要素流动与提高农民收入和农村劳动生产率，缩小三大差距相结合，以促进城乡统筹发展、促进经济增长方式的转变作为户改工作的出发点和落脚点，科学设置户改的战略目标，保障改革的正确方向。二是确立以人为本、综合配套、自愿有偿“三个核心理念”作为户改的基本原则，充分尊重农民转户意愿，切实保护农民的承包地、宅基地、林地等“三项权益”，积极稳妥地推进户改。三是科学评估城市的综合承载力，合理确定转户目标人群和主城区、县城、乡镇人口梯次分布，确定不同梯次地域的转户标准，探索了一条符合我市城镇化发展客观规律的户籍改革路径。四是着眼于对城市发展作出突出贡献但各项保障待遇却较低的农民工，将其作为户改的重点目标人群，通过转户进城使他们及其家庭享受到城市居民的福利保障，创造了让广大人民群众共享发展成果的新的实现方式。
（二）建立了较为完备的政策制度体系，不断解决改革中出现的新情况新问题。在户改基本政策原则的指导下，市政府坚持改革与规范同步、创新与法制并举，边实践边总结边规范，不断完善配套政策措施，及时解决改革中出现的新情况新问题，在较短时间内就形成了一套符合中央精神、符合我市实际、较为科学完备的户改政策体系。目前市级层面共计出台27个户籍制度改革政策文件。主要从四个方面着手进行了政策设计和制度规范：一是由制度的顶层设计切入，打造户改制度的宏观框架体系。出台了以市政府及办公厅名义制定的《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》等 “1+3”文件。二是由分类指导切入，建立户改分类实施配套政策体系。政府办公厅及市级相关部门为细化和规范农民转户后的土地处置、落户管理、权益保障等而制定了19个相关配套文件。三是由操作层面切入，建立户改工作一线具体操作的制度体系。市级部门针对户改实施过程中具体操作中存在的问题，针对特殊重点群体转户工作等制定了一系列具体办法和实施细则。四是各区县在市政府政策框架下，结合本地实际，积极研究户改工作中的新问题，及时制定出台有区域特点、操作性很强的实施性政策措施。总体上看，这个整体统
一、层次分明、操作性强的政策体系对我市的户籍制度改革工作规范有序推进，起到了重要的指引和保障作用。
（三）组织领导有力，统筹协调有效，工作推进比较顺利。市政府大力加强对户改工作的组织领导，主要领导亲自挂帅，组建了强有力的全市户籍制度改革领导小组和综合协调机构，很快形成了上下一体、高效联动的户籍制度改革研究、决策、执行工作机制，有力地推动户改工作不断发展。市政府户改综合协调机构积极开展各项政策的调查研究、学习宣传，及时协调解决工作推进中的新问题，组织有关部门形成了工作合力和强大推动力。各有关市级部门根据自身职能职责，积极制定完善相关配套文件，增强户改工作的操作性，并积极组织指导实施。如市公安局建成户改信息数据交汇中心，在全市设立807个转户办理平台，落实2427名工作人员，创设了便民“一袋清”办理方式。各区县作为户籍制度改革实施的主战场，组织了有力的工作队伍，宣传发动群众，创新工作方式，扎实推进户籍改革。如涪陵区将户改与引进优质人力资源相结合，计划每年吸引10000名各类人才落户涪陵；江津区以确权颁证的方式给农民吃转户后土地承包经营权属关系不变的“定心丸”，提升了政府公信力减少了改革阻力；璧山县将城镇规划建设与当前推进户改工作有机结合，加快了户改进度；万州区、合川区结合实例对转户前后政策进行对比宣传，大大调动了群众的转户积极性。
（四）阶段性成果明显，群众拥护支持，社会反映良好。户籍制度改革作为一项惠及民生、设计经济社会发展方向的重大举措，实施8个多月来，已经取得重要的阶段性成果，给广大农民群众带来实实在在的益处，也为全国城乡统筹发展综合改革初步趟出一条可行之路，凸显出巨大的社会影响力。阶段性成果集中体现在以下四个方面：一是转户数量大。短短8个月时间，计划两年转户目标人群338万已完成过半。我市户籍人口城镇化率从1997年直辖时的19.5%上升到2009年户改前的29%，用了十年时间增长了9.5个百分点，户改后仅用了8个月时间就上升了5个百分点。二是转户人口在主城、县城、乡镇的分布比例较为合理，其比例基本为14:18:68。目前这种结构比较符合我市城镇化发展水平，也有利于有梯次、有步骤地逐步推进人口向我市经济发达地区转移。三是及时集中解决了历年积累的失地农民农转非、城中村农村居民转城镇居民、以及农村五保对象转为城镇居民等遗留问题。截止2011年4月30日，历史遗留问题类农转城27.75万人，占调研摸底数44.7万的62%，有利于较快改善他们的生活水平，维护社会和谐和稳定。四是我市户改的实践和成果得到了广大人民群众的拥护，得到了各级领导、思想理论界和中外媒体的肯定。我们调研所接触的群众普遍认为户改是为民办实事，是个好政策。吴邦国委员长来渝考察时指出“重庆的户籍制度改革有效促进了城乡一体化，找到了促进城乡一体化的„两个抓手‟，一是土地进入市场；二是以户籍改革实现人口、土地和资本统筹，促进城乡统筹发展”。
二、目前户籍制度改革工作还存在需要研究和解决的问题
根据调研和群众反映，我们也发现一些需要进一步研究和完善的问题：
（一）重点目标人群转户不够理想。从目前掌握的统计数据看，全市转户人群类别比例与改革预期未完全吻合，突出反映在：1．农民工转户比例较低。摸底计划转户的338.8万目标人群中，农民工及新生代农民294.1万，占86.8%，是户改政策设计之初最大的目标人群。而截止2011年4月30日，已转户88.88万人，占摸底目标数的30%，与摸底计划数差距较大。在已转户的191.42万中仅占47%，与转户总数已完成56.5%的进度相比，也不够同步。2．部分农民，特别是一些经济条件较好的农民、部分城市建设规划区内符合转户条件的农民，目前转户积极性不高。主要原因：一是由于国家的各项惠农、征地补偿等政策优惠幅度较大，规划区内农村居民对征地预期收益较高，一定程度上消减了户改优惠政策的吸引力；二是农村未来的承包地政策国家可能进行调整，群众仍在观望；三是转户政策兑现落地有个过程，还有因政策宣传解释不够造成的误解和疑虑，在一定程度上都影响到部分农民的转户积极性。
（二）各项户改优惠政策急需进一步落实。一是已转户人员参加城镇职工养老保险、医疗保险的比例较低。政策规定劳动年龄段转户居民可以参加城镇职工养老保险，本意在较大幅度提高转户农民的社会保障水平。但是截止2011年4月30日，已转户人员参加各类养老保险合计130万人，但是参加城镇企业职工养老保险仅24万人，参加农民工养老保险3.7万人，分别占参保人数的18.5%和2.8%。数据还显示，同期转户的劳动年龄段人口共99.47万人，占转户总数52%，与上述参保比例相比，说明有大量符合条件的人员仍未从农村养老保险转为城镇职工养老保险，其中有的可能未参加任何养老保险。调研中发现原因很多，部分用人单位不愿为转户农民工买保险、部分转户人员不愿或不能增加个人保费支出、政府相关组织工作没有跟上、等是重要因素。同样，转户人员参加城镇职工基本医疗保险的比例也较低。截止2011年4月30日，全市转户居民共计参加各类医疗保险合计178万人，其中约160万占总数的90%仍是城乡合作医疗保险，够条件的转户人员大多数尚未享受待遇更高的城镇职工基本医疗保险。 二是城乡最低生活保障的衔接存在隐忧。调研发现，原享受农村低保的人员一般均符合城市低保的条件，但是目前原享受农村低保的农民，转户后大多数尚未落实城市居民最低生活保障。截止2011年4月30日，转户人员中有5740人已开始享受城市低保，仅占总转户人数0.3%，大大低于目前全市城市低保平均6.38%的比例。其原因是农村低保与城市低保的核定、发放程序及时间有差异，转户后如何衔接尚未制定办法，加上有的地方有关部门重视不够，存在保障脱节的可能性。
三是转户居民申请公租房的比例较低。在今年3月第一批公租房摇号配租投放的15281套房源中，虽然有201户转户居民成功申请到公租房，占转户居民申请公租房人数的66.6%，但是提出申请的转户居民仅有302户，占房源总数的1.98%，数量显然偏低。目前公租房未发挥出将转户进城人员作为主要服务对象的功能，其原因值得进一步调查研究。
四是与户改有关的配套建设有待进一步加强。一方面是基础设施建设。随着户改的不断推进，一些农村转户居民较为集中的乡镇，在学校、医院、交通、能源、排污等基础设施规划和建设方面相对滞后。如沙坪坝区陈家桥镇，近10万居民，规划的社区医院仅有200个床位，辖区小学一个班学生达到70-90人。另一方面是软件建设，包括教师、医生的配备，公共服务体系的完善，服务质量的提高等跟不上。
（三）转户农民退出宅基地相关工作有待完善和加强。目前提出宅基地退出申请的较少，已办理手续和补偿的更少。调研了解到，目前转户人员中对退出宅基地的疑虑还较多，其中有农民深厚的传统土地观念，有现实困难，也有对补偿政策的不解和观望。从工作上看，有的区县政府对补偿和处置工作还准备不足，希望对退出的零散宅基地如何整治利用研究办法。
（四）户改工作推进上还不够平衡。一是区县之间发展不够平衡，部门之间的横向联系配合，部门与地方纵向协调指导仍有不足。二是少数地方和部门对工作人员的业务指导和培训不足，少数领导干部和户改工作人员没有完全吃透政策，政策宣传不够到位。三是现行统计项目体系对转户人群的转户原因、就业状况、享受社会保障的状况等重要信息掌握不足，不利于政策研究和工作指导。
三、有关工作建议
（一）坚持正确的改革方向，总结经验，改进工作，积极稳步有序继续推进户籍制度改革。市和区县人民政府要严格按照中央9号文件的精神和我市的改革方案及政策，始终坚持正确的改革方向，坚定不移地把户籍制度改革深入推进下去。要进一步总结前期工作经验，严格坚持必须尊重农民意愿、必须坚持统筹规划、必须坚持分类指导的“三个必须”原则。要针对前期工作出现的新问题，完善政策，加强工作，有针对性地吸引更多符合条件的农民工和新生代农村人口参与户改。同时防止出现不顾城市发展水平和承载能力，盲目扩大转户条件、政策执行偏差等问题。
(二)抓紧落实已转户人员的“五件衣服”，保证各项承诺兑现。建议市政府有关部门和各区县政府对已转户人群落实城市养老、医疗、就业、住房、教育保障的情况进行一次全面摸底清理，针对不落实的问题及时采取措施。要加强对政策兑现的监督检查，尤其对于城乡社会保障的转接、退地补偿的到位、各类企业落实职工保险的情况，对于民政、就业、教育、卫生、房管等部门落实政策的情况要重点督导；对落实不力的要限期整改，拒不执行政策的要依法依纪严肃查处，切实保证转户居民真正实现由身份之变到生活之变。
（三）加强有针对性的培训和宣传，进一步提高户改工作效率和质量。一是要加强对各级政府领导干部和户改工作人员的业务培训，使相关职能部门和基层干部及工作人员能够全面准确地掌握和执行户改政策。二是要有针对性地加强户改工作的宣传，尤其是加大对三个重点转户目标群体的宣传引导力度。宣传要注意内容全面准确，工作要注意点面结合，协调配套，用兑现政策的事实说话。
（四）要把户籍制度改革与缩小城乡、区域、贫富差距的其他工作更有机地结合起来，促进城乡统筹发展。要继续抓好新农村建设，实现城乡基本公共服务均等化目标，使那些尚不符合转户条件或不愿转户的农民能够通过新农村建设，通过城乡公共资源均衡配置，在生产、生活方面得到进一步改善。城镇要维持对未转户的进城务工人员的现有社会保障力度，不能因为户籍制度改革而放松弱化。同时，各级政府在制定出台新的社会保障政策时，要尽可能减少附加在城乡户籍上的利益差别。
（五）进一步加强户籍改革的政策和理论研究。一是转户农民承包地流转问题的研究。国家政策容许转户农民不退出承包地，但是如何解决承包地的撂荒，实现规模化利用，从政策上需进一步加强研究。二是进一步研究户改政策与新农村建设、三峡移民、生态移民等政策的衔接配套，使各项国家惠民惠农政策能形成优势互补的政策体系，发挥出更大的综合效益。三是进一步加强户籍制度改革深层次、前瞻性问题的研究。例如如何实现农民转户后户籍身份与农村集体经济组织成员身份的分离，如何在保障转户人员作为农村集体经济组织成员的合法权益的同时，发挥农村集体经济组织的作用，提高土地利用效率，增加农业生产效益，这在理论和实务上均需进一步研究。
(执笔人：吴凯)
