我国刑事立案监督存在的问题及完善
［摘 要］：刑事立案中“当立而不立”和“不当立而立”的现象在一定范围内存，除刑事立案执法存在的问题外，也是有关法律程序不完善的反映，与检查监督作用没有充分发挥也有相当大的关系，本文探讨了我国刑事立案监督存在的问题，提出了刑事，
［关键词］：刑事立案；立案监督；对策
在我国司法实践中，“犯罪立案数只占实际发案数40℅左右，存在大量的犯罪黑数。”［1］刑事立案中“当立而不立”和“不当立而立”的问题较为严重，这一问题已经引起了社会各界的强烈反响，司法机关要保障在全社会实现公平和正义，就必须解决在刑事立案中所存在的问题，加强人民检察院对刑事立案的检查监督。然而，从司法实践来看，公安机关对检察机关立案监督中的立案通知不予执行，检察机关该如何继续行使检查监督权。法律并无明确的规定，事实证明，在目前情况下，“人民检察院立案监督缺乏足够的权威性和独立性。缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段。”［2］因而未能对刑事立案开展有力的监督、制约。如何正确的认识刑事立案监督中的问题，提出立案监督程序立法方案及其制度完善措施。
一、我国立案监督制度在立法层面的问题和漏洞
我国立案监督的有关规定主要体现在 《刑事诉讼法》第 87 条 ,该条规定 “人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的 ,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的 ，向人民检察院提出的 ,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由 。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的 ,应当通知公安机关立案 ,公安机关接到通知后应当立案 。在刑事诉讼法第 18 条第 2 款的后半部分和刑事诉讼法第 170 条第三款也有所涉及 。从中 ,我们可以 1
看得出 :
﹙一﹚．我国的立案来源严重影响着立案监督的质量 。根据刑事诉讼法第八十七条规定 ,立案监督线索来源有两个 :一是人民检察院通过办案自己发现 ；二是被害人向人民检察院控告 。我国的刑事诉讼法既没有规定人民检察院对公安机关受案、立案情况的审查监督权 ,也没有规定公安机关应当将发案、受案、立案或不立案的情况通知人民检察院 。如果人民检察院未发现或被害人未提出控告，人民检察院就不了解公安机关的受案、立案情况，立案监督就没有基础，无异于无本之木 ,无水之源。
﹙二﹚．检察机关立案权限的缺乏削弱了立案监督的力度 。刑事诉讼法没有规定立案前人人民检察院有相应权限 ,使立案通知书缺乏充分证据基础 。刑事诉讼法第八十七条规定“人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的......”这里的“认为”不是随意认为 ,而应当是人民检察院根据有关证据得出的结论和意见 。那么 ,人民检察院在掌握的现有证据不符合通知公安机关立案的条件时 ,能否通过调查取得有关证据 ? 通知公安机关立案是否应提供有关的证明材料 ?在司法实践中人民检察院有时根据现有的材料不能充分说服公安机关应该立案 ,这样就存在着认识不一、互相推诿的现象 ,从而削弱立案监督的力度 。
﹙三﹚．检察机关在立案监督执行中的措施和手段 ,使立案监督工作缺少硬性的法律保障 。刑事诉讼法第八十七条只规定了人民检察院有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力 ,公安机关应说明不立案的理由和执行人民检察院立案通知 ,但对公安机关拒不执行人民检察院立案通知和拒不说明不立案理由应如何对待 ,却无具体规定 ,笔者认为仅仅靠向公安机关发纠正违法通知书和通过有关部门协调 ,其效力十分有限 。
﹙四﹚． 立案监督在对象范围上存在漏洞 ,不利于全面实现监督职能 。立案作为刑事诉讼活动开始的一个独立程序 ,刑事诉讼法第八十七条仅对公安机关的立案监督作了具体规定 ,未对人民检察院自侦部门的立案监督做出明文规定 。对于自诉案件 ,该条也未有涉及 ,虽然在第 170 条的
第三款中有所提及 ,但只是将自诉案件范围扩大为“被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任 ，而公安
机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件”，并没有规定对法院的自诉案件实行立案监督，导致立案监督的空白。
﹙五﹚．我国的立案内容也存在疏漏。我国刑事诉讼法只规定了对不立案的结果是否正确进行监督，而未规定对立案活动是否合法进行监督。立案监督的内容应当包括立案决定 ( 立案结果) 或立案活动两个方面 ：一是立案或不立案的决定是否正确，二是立案活动，包括立案材料的接受，审查(包括调查行为)，处理行为是否合法。同时，只把“公安机关应当立案而未立案” 的情形纳入监督范围，而忽视了“对不应当立案，公安机关却立案侦查”的情形 ,这不利于保护犯罪嫌疑人、被告人的人权。
二、从司法操作来看 ,主要存在以下方面的问题 ：
﹙一﹚． 诉讼效率低 ,影响监督质量。根据《人民检察机关刑事诉讼规则》第372 条、第375 条规定 ，人民检察院审查后认为符合立案条件，可向公安机关发出《说明不立案理由通知书》，并要求其在 7 日内给予书面答复。人民检察院认为公安机关的不立案理由不成立，应当通知其在15 日以内立案。至此，一件立案监督案件从检察机关启动立案监督程序到公安机关开始侦查，需要二十余天。整个过程诉讼周期过长，不仅浪费司法资源，而且容易造成关键证据的毁损灭失，不利于案件的侦破。
﹙二﹚． 没有专门的刑事立案监督机构。根据现行刑事诉讼法律规定，刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使。这种职能分配体制虽有其合理性，但却将一个职能人为地割裂开来，混淆了刑事立案监督与侦查监督、控申监督的界限，降低了立案监督的法律地位。此外，批捕部门要审查大量的案件，控申部门又不能随时介入有关司法、执法活动，实际上投入刑事立案监督的人力、物力、财力十分有限，这在很大程度上限制了立案监督工作。
三、刑事立案监督制度完善的对策
解决问题的思路即是发现问题 ,解决问题 ,发现问题是解决问题的先导 。笔者针对以上存在的漏洞和缺陷 ,提出以下解决问题的对策 :
（一）．针对案源问题 。首先要规定检察机关对于受案、立案情况的审查监督权 ,规定公安机关向检察机关报告受案、立案情况的义务 ,公安机
关决定立案或不立案的刑事
案件 ,应当将法律文书送给立案监督部门 ,人民检察院通过备案进行检察监督 。同时建立当事人申请复议复核制度 ,对公安机关不立案理由或不应立案而立案的刑事案件 ,当事人可以提请复议 ,如果公安机关维持原决定后 ,当事人仍不服的 ,可以向人民检察院进行复核 ,人民检察院可以调查复核 ,并将复核的决定通知公安机关 。其次 ,建立结果检查制度 。如案件的撤销就是对立案的否定 ,因此要对公安机关所撤销的案件 ,特别是转劳动教养案件进行监督 ,防止以劳代刑或降格处理 。第三 ,建立立案监督线索登记制度 ,鼓励人民群众举报 ,为立案监督创造一个良好的氛围 。
(二) ．针对立案前检察机关的权限问题 。人民检察院的立案监督活动应建立在审查和调查的基础上 ,人民检察院在拥有监督权的时候也应从立法上赋予人民检察院调查权 。包括立案前对事实和证据的调查权和对公安机关的受理案件登记表及案卷材料的调查权 。公安机关应积极配合 ,这样才能使得检察机关享有充分的证据资料得出结论和意见 ,才能用 “证据”信服公安机关 。
(三) ．关于执行手段和措施的强化问题 。对于拒不执行人民检察院立案通知的处理 ,法律应明确规定对于拒不执行人民检察院立案通知的有关责任人 ,人民检察院有中止违法行为权和决定权 ,并经上级检察院批准同意 ,可以自行立案侦查 ,确保法律统一实施 。
(四) ．关于自诉案件的立案监督 ,应该着重加强 。自诉程序是我国刑事诉讼不可缺少的一个组成部分 。但在我国刑事诉讼中 ,对自诉案件的立案和审理 ,检察院一般很少参与 ,很少提出抗诉 。对自诉案件的监督更几乎是空白 。新刑事诉讼法实施后 ,情况基本上没有多大变化 ,因为绝大多数自诉案件都可适用简易程序审理 ,人民检察院可以不派员出席法庭 。对自诉案件的立案监督更几乎是空白 ,刑事诉讼法典中没有任何一条是关于此方面的规定 。因此在实施细则中增加对自诉案件的监督是非常有必要的 ,监督方式和程序可以参照检察院监督公安机关的程序和方式进行 。
(五) ．关于检察机关自侦案件的立案监督 。任何权力都必须有监督机制 ,才能保证权力不被滥用 ,检察机关的自侦权也不例外 。在自侦案件中存在的问题与公安机关在侦查过程中存在的问题性质上是相同的 。正如有学者所提出的那样 ,自侦案件中存在问题的关键是没有一个独立的第三者监督 。所谓的监督就难以发挥实效 。为解决这一问题 ,笔者认为 ,应具体从以下几个方面着手 :首先 ,笔者采用大多数学者的建议 “检察机
［5］关自行侦查案件的批捕权 ,由法院行使批捕权为好。”其次 ,可以考虑诉
讼外监督的作用的发挥 ,如加强各级人大对其工作的监督 ,如改革现有司法官员的自律机制 。
(六) ．针对检察机关立案监督内容的缺陷 ,笔者认为法律应对其内容予以明确规定 。我们知道 ,立案活动未遵守法定程序 ,则很难做出正确的决定 ;退一步讲 ,即使立案或不立案的决定是正确的 ,也可能因立案活动严重违法 ,严重侵犯诉讼参与人的权利而导致正确的决定失去法律效力 。因此法律应明确将以下内容纳入立案监督的范围 :(1) 是否及时地接受控告、举报、自首的材料并及时进行审查；(2) 立案前的调查行为是否合法 ,包括进行讯问、询问、调阅材料、委托调查、勘验、鉴定等程序是否依法进行；(3)立案或不立案的决定是否正确；(4) 立案或不立案的手续是否完备；(5) 具有控告、检举特定义务的单位和个人是否尽了义务；(6) 其他有关立案的事项 。同时应当将“不应当立案 ,公安机关而予以立案侦查” 的情形纳入监督范围 。笔者认为 ,从保护当事人人权的角度出发 ,还应赋予当事人的赔偿请求权 。
(七) ．针对诉讼周期比较长的问题 ,笔者建议制定刑事立案监督实施细则 。当前立法对刑事立案监督制度规定得不够具体 ,可操作性差 。笔者认为 ,最高人民检察院应当在不违背立法本意的前提下 ,依照《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则 ,添加一些操作性强的内容 。譬如 ,对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各个环节等制定出相应的时效规定 ,这样能够提高工作效率 ,切实保护刑事案件当事人的合法权益 。
(八) ．针对监督机构问题 ,设立专门的刑事立案监督机构 ,给立案监督提供
组织保证 。立案监督从侦监部门和控申部门独立出来 ,由单一机构统一行使 ,有利于提高立案监督的法律地位 ,更好地开展立案监督工作 。发现了问题 ,也找到了解决问题的方法 ,那是否就一定能解决问题呢 ? 我们知道理论与实践还是有很大差距的 ,正如贺卫方同志所说的 “一个良好的社会制度实际上是由许许多多细微的甚至是琐碎的“小制度” 合力构成的 ,仿佛滚滚长江本是由无数支江细流汇聚而成的” ［4］ 所以它不是一蹴而就的 。回到司法实践当中 ,我们应该本着“监督主体的多样性 ,监督范围的广泛性 ,监督权力的程序保障性 ,刑事立案违法行为的应受惩罚性” ［5］ 等原则进行制度设计 ,以期我国的立案制度能发挥起预期作用 。
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