社保经办服务工作向基层服务平台延伸的探究
摘要
社保经办体系是实现服务型政府转型的重要组成部分，对社保的可持续发展至关重要。因此，做好社保经办服务体系的建设工作具有至关重要的作用。本文基于社保经经办服务向基层服务平台延伸的原因、制约因素和改进途径这三方面，对社保经办工作向基层服务平台延伸做了浅显的探究。希望借此，对社保经办体系的发展研究起到抛砖引玉的作用。
关键词
社保经办服务
原因
制约因素
改进途径
Abstract The social security service system is the very important part of implement the transformation to a service-oriented government, and is also very important to the sustainable development of social security.Therefore, the social security service system construction has the vital role.In this paper, based on the causes, restricting factors and improve ways these three aspects, do a simple inquiry of extend the service of social security system to the gra-roots service platform.Hope to have a little bit help to the research how to development the service of social security system.Key Words: social security service system cause
restricting factor improve way
社保经办服务工作向基层服务平台延伸的探究
十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出，“加快健全社会保障管理体制及其经办服务体系既属于切实转变政府职能和深化行政体制改革的范畴，又属于建设法治政府和服务型政府的标志性举措，其目标和结果必然是增强政府公信力和执行力。社会保障是服务型政府所提供公共服务的重要组成部分，而社保经办体系则是社会保障制度赖以运转和社会保障政策得以执行的载体。随着社会保障制度覆盖人次的逐年提高，经办服务体系的现状越来越显得难以匹配，如果经办服务不向基层服务平台下沉，社保制度的可持续运行必将受到严重的挑战。
一、社保经办服务工作向基层服务平台延伸的原因
（一） 人民群众对公共服务的需求越来越高
1、服务需求日益多样化
在社保制度实施的初期，参保群体以城镇职工为主，随着改革开放后，就业形势的多元化趋势的发展，私营企业雇员、灵活就业者、个体工商户以及以个体身份参保的群体日益扩张。在农村地区，2009年的新型农村合作医疗保险和2011年的新型农村养老保险制度的普及。都要求社保经办服务机构提供面向全民的服务网络，将处于服务前端的派送体系下沉到基层社区和乡镇，向不同身份、不同地域的参保群体提供多层次的社保服务。
2、服务需求更加个性化
随着社会保障制度的全民普及，不同身份、不同职业、不同地域的参保参保人具有不同的参保特征和服务需求特征，这就要求社保经办服务体系能够提供有弹性、差异化的个性化服务。尤其在面对特殊参保人群时，如伤残人员、孤寡老年人等群体时，要考虑到其特殊性的服务需求。并且，随着现代网络和信息技术等的应用，现代社保服务可以通过电话、视屏、网络及手机终端等移动设施得到广泛的应用，现代化的社保服务更体现成长起来的社保群众对服务的个性化需求。
（二） 当前社保经办服务工作的现实需求
1、社保服务总需求仍会大幅上涨
从总体来看，未来十年仍会是我国社保发展的战略机遇期，国家已经确立了“到2020年让人人享有基本生活保障”的目标，预计2020年全国社会保障参保人次会超过26.2亿人。至2020年，全国将实现城乡社保制度全覆盖的目标。在覆盖人群快速增加的同时，随着社平工资的上升，社保基金的收支和结余规模将呈现出更加快速的增长趋势。此外，随着社保制度的完善，享受社保待遇的人群和基金支付的规模也将快速上涨。届时，快速上涨的服务需求对社保经办服务体系的供给能力会形成巨大压力。
2、参保人群结构变化对服务的需求
人口老龄化带来的服务需求压力。预计从2015年开始，我国65岁以上老龄人口比例将超过10%，到2023年将接近20%，届时，65岁以上老年人口的抚养比将达到30%以上。从2012年开始，参加我国城乡职工养老保险制度的“新人”开始陆续进入待遇领取阶段，参保职工年龄结构老化必会使养老金待遇给付和退休人口的社会化管理任务加剧。在医疗保险制度方面，人口老龄化也必然会带来医疗保险金支付和经办业务量的大规模增加。
就业非正规化对社保服务需求也有很大影响。我国劳动力市场的非正规性日益增强，弹性用工和灵活就业群体规模增加。以2011年为例，参加城镇职工基本养老制度的国有企业职工为22.26%，而其他经济成分企业和以个体身份参保人员占比分别是33.96%和21.74%，合计超过了参保总量的一半。这些都会增加才参保人对更易得到的经办服务的需求。
二、社保经办服务向基层服务平台延伸的制约因素
（一） 机构建设滞后，导致基层服务平台薄弱
1、机构定位不清，独立性不强
从机构的性质上看，我国社保经办机构包括行政机构、事业单位，还有的是企业化的管理模式。事业单位性质的有分为财政全额拨款、差额拨款等类别。从机构的行政级别上看，社保事业管理中心为隶属人社部的司（局）级事业单位。地方经办机构有的为人社厅（局）下属二级局，有的直属政府序列。从机构行政地位上看，经办机构改革中存在着行政规格较低、政事不分、独立性不强、执法权较弱、承担的责任与机构地位不对称等问题。
2、机构名称多样，组织形象不统一
在社保经办机构建制多年的过程中，国家编制部门并没有对经办机构的名称做出统一标准的规定。目前全国各地的经办机构名称有中心、局、办、所、室等多种类型，在具体的称谓上，有的地方称为社会保险管理中心，有的地方称为社会保险局，其他的还有如，机关事业社会保险局、农村社会保险处、医疗保险管理中心、医疗保险局等，各种各样，不一而足。县级以下的基层单位，经办机构的名称尤为不规范，在有的地方的乡镇和社区，社会保障经办机构挂靠其他政府部门办公，没有单独挂牌的标识。社保经办机构的名称多样化不统一，公众不容易识别，容易产生不必要的误解，为民众办理社保事务带来诸多不便。
3、机构设置分散，五险项目经办分离
除了针对城镇职工的五险主要项目之外，大部分地区还有机关事业单位社会保险以及近几年来发展起来偶的城乡居民社会保险业务，部分地区还有针对征地农民的保险业务以及针对特殊群体或特殊行业的社会保险业务。这样的分散设置，加剧了经办机构的散乱性。从经办机构内部的职能部门来看，大部分机构按业务基金征缴、管理、发放的业务流程来进行设置，也有的按照险种设置部门。全国范围来看，各地经办机构在管理的险种项目、管理流程、部门职责定位以及内部业务部门的设置上都有很大的差异，远没有形成统一规定。即使在同一地区、同一层级的社保经办机构之间，机构设置也不尽一致。
从现在的状况来看，全国大部分省份尚未实现“五险合一“的经办；大部分地区养老保险经办机构和医疗保险经办机构分设，部分将医疗保险、工伤保险，还有生育保险整合在一起管理。有的地区实现了征缴、基金管理和待遇发放的全部整合，而有的地区仅仅只整合了征缴环节，在基金管理和待遇发放环节没有做到整合。
（二） 经费保障不足，制约服务质量提升
1、用于参保人员的人均经费很低
经费投入是社保经办服务质量的基本保障。2012年，经办费用的支出总额为148亿元，相当于社保基金总额的0.62%，这低于国际上很多经办服务做得很好的国家1%左右的标准。全国社保经办机构人员人均支出费用为8.6万元，服务参保人群的支出为8.9元。欧洲国家的人均服务费用大多高于30美元。按社会平均工资的40% 缴费率计算，人均服务费用仅为参保人当年缴费额的0.047%。可见，我国社保经办机构的经费投入相比于缴费还很不足。
2、经费的投入滞后于社保经办业务的增量
从经费来源机制上看，我国社保经办机构的经费主要来源于财政拨款及部分专项经费支出。财政对经办机构的经费拨付额采取按机构行政编制人数和人均办公经费定额来制定。可见，经费的投入和经办机构的业务量缺乏关联机制。尤其在今年来，随着基层社保业务“井喷”式的增长，经费不足已经严重影响到经办系统服务能力的提升，社保的规范化、信息化、专业化建设受到制约，服务手段难以改进。由于经办机构人员和设施长期超负荷运行，管理服务的边际效益递减效应日益加重，出现追求任务数量型的粗放管理态势，严重削弱了社保经办机构的执行能力。随着参保人数的增长，基金规模的加大，管理成本越来越高，基层服务的财政负担日益沉重。
（三）人力资源配置不合理，导致服务质量不高
1、经办人员数量不足，工作负荷日益加重
伴随着社保扩面的高速发展，相对激增的社保经办工作量，经办机构的工作人员却没有显著增加。以参保人次为例，在此2000-2012年的13年间，总的社保参保人次增加了7倍，由2.07亿上升到了16.69亿；从基金的收入规模来看，由2645亿到28909亿增长了10倍；经办机构人均管理社保基金额增长了3.7倍，年均增速为11.2%；以基金支出规模来看， 2386亿增长到28909亿，约增长了9倍；经办机构人员人均管理规模由318万元涨到1325万元，约呈3.1倍的增长，年均增速为11.6%。再来看这13年间的社保经办机构工作人员的增幅，只增长了1.3倍，年均增速只有1.3%。这样的差距必会导致工作人员的工作负荷剧增，提升不了服务水平。
2、人员配置不合理，人事制度改革滞后
从人员身份上看，全国经办机构存在公务员编制、参公编制、事业编制、合同编制、社会公益岗位、退休返聘、临时用工、社会兼职人员、志愿者等多种用工形式。由于经办力量不足，经办业务量激增，经办人员存在严重的超编现象。2012年全国有25个省市，加上新疆建设兵团在内，共计超编15431人，其中超编500人以上的有13个省市。从人员层级配置结构看，省级经办机构平均配置70人，市级平均42人，县级平均只有17人，可见基层办事人员规模过小。由于人员编制有限，各地开始从社会雇佣大量合同工或临时工，从事经办业务的前端工作，升值承担管理工作。在人员素质结构方面，全国经办机构人员本科以下的比重达到了50%，高中以下的占到10%左右，由于社保工作涉及的政策性、法律性、专业性越来越强，整个经办队伍的素质有待大幅提高。在高素质人力资源紧缺的同时，还存在着传统认识制度下的一些弊端，如行政管理体制僵化，进人用人机制不合理，人浮于事，办事效率低等诸多方面。
（四）信息化建设滞后，制约经办机构的服务效率
1、信息化建设明显滞后于社保制度的快速发展
金保工程基本完成了一期建设，全国信息化有了长足发展。金保工程成为了社保工作赖以运转的不可或缺的基础支持，成为全国数亿参保人员和上千万参保单位的参保登记、权益记录、待遇享受等业务办理的物质载体。但是，按照“记录一生、保障一生、服务一生”的发展目标，社会保险和公共服务的准确性、可及性、便利性还存在着较大的差距，信息化、标准化、专业化的“三化”建设还跟不上建设服务型政府的现实需求。信息化的公共服务能力还很薄弱，不适应社会保障覆盖全国、惠及全民的需要。如，管理服务手段陈旧，信息化的公共服务手段不足，就业信息不对称，关系转移接续难实现，异地就医难和获取服务还很不方便，各项制度之间的相互衔接、地区之间的流动、业务之间的状态变化等还需在统一平台上进一步畅通。尤其在大数据时代，社会保险的数据积累还很不够，数据质量和精细度还有待提升。
2、信息化建设缺乏统一规制
金保工程投入的碎片化，导致资金运用地方化格局严重，全国不能实现统一的信息化建设规制。从全国情况看，社保信息化建设存在着分散建设、分散管理的局面，缺乏统一的规划和信息化建设规范标准。政策差异和分级投资等原因，社保信息化按业务项目管理，各个地区分散建设，不少地区“五险合一”的系统模式尚未建成，各地区系统封闭运行，各险种之间、地区之间不能互联信息，缺乏数据比对和业务协同。国家层面的全国统一数据结算平台尚未建立，各省之间的社会保险关系转移存在困难，全国近1/4地区尚未将养老保险关系转移业务接入部级系统，半数省份尚未利用部级系统开展重复待遇核查、跨地区待遇资格协助认证等工作。这种信息化建设地区分割、各自为政的局面势必带来全国社保信息化建设的混乱，造成地区之间的信息“孤岛”现象，影响到全国统一信息化平台的形成。
三、社保经办服务向基层服务平台延伸的改进途径
（一） 提升社保经办机构的定位
国际上的社保经办机构有三种类型，第一种是以美国为代表的统一模式；第二种是以德国为代表的自治模式；第三种是拉美和东欧的私营公司管理模式。我国的经办模式采用的是统一模式，由政府部门直接管理。但是，我国的经办模式和其他的统一模式的国家相比，明显的独立性不足、效率低下，受传统的行政管理体制束缚，定位不清。要落实社保经办服务的工作，必须厘清社保经办机构的定位，规范社保经办机构的名称和业务内容，让参保人对经办机构有明确认识和足够的信任。
我们可以借鉴国际上的有关经验。首先，应设立法律地位独立的社保经办管理部门，使之与政府行政不么的隶属关系脱离，逐步弱化其行政管理职能，强化社保经办机构得分服务职能，形成管办分离的格局，让社保经办机构成为独立自主运营的社会公共服务机构。其次，全球大部分国家的社保经办服务体系为垂直管理，全行业统一名称、统一机构设置和人员编制，统一业务规范和标准；中央、地区和地方办事处的各级经办机构职责分明。虽然我国部分省份在实行垂直管理，但还没有得到大范围的实行。我们应该努力在全国实行全系统化的垂直管理，明确各级经办机构的职责，建立全国统一的建立全行业统一的管理经办体制。
（二）改进社保经办服务的经费投入
1999年，财政部出台《财政部、劳动和社会保障部关于社会保险经办机构经费保障等问题的通知》，规定“从1999年1月起，经办机构经费，由同级财政部门根据人事部门核定的编制人数核拨；各级经办机构不得再从社会保险基金中提取或列支费用。”此后，社保经办机构的经费来源一直沿用该文件的规定。但是，这是为了应对当时各地社保基金管理出现的挤占、挪用和违规建设等问题。同时这种行政费用属地化预算管理的制度运行体制带来很多痼疾，如使事权和财权严重不匹配；阻碍社保统筹层次的提高；导致制度碎片化、属地化；还导致不公平的出现，影响公共服务的提供。经办机构行政费用在各级财政预算中安排不是上策，不利于构建服务型政府。 经过10多年的发展，我国社保基金管理已经步入法制化道路，基金的安全性得到了很好的保障。并且，基金的积累每年以20%的速度增长，基金的实用效率成为日益凸显的问题。纵观国际上的社保经办服务体系，不论是统一模式、自治模式还是公司模式，几乎都是将行政成本列入社保基金支出之中，作为社保制度的成本来对待。其中，实行统一模式的国家，每年的行政成本支出占到缴费收入的1%或以上。我们也可以考虑将社保经办机构的行政运营费用纳入社会保险基金支出项目之中。如此，可以提供资金的利用效率，减少福利损失，增加用于每个参保人员的费用，提升社保经办服务的质量。
（三） 合理规划人力资源的配置
社会保障扩大覆盖面以来，经办人员的工作负荷日益加剧。从全国看，城镇职工养老、城镇医疗、工伤保险、城乡居民养老保险和机关事业养老保险五类项目合计，负荷比从2000年的2757：1上升到了2012年的9692:1，增长了2.5倍，年均增速为10.2%。从国际上实行“统一式”管理模式的国家来看，美国社保经办服务的负荷比是2895:1；日本的负荷比是6733:1。我国的经办存在着人员负担过重的问题。借鉴国际经验，社保经办机构工作人员配备可建立与服务参保对象数量挂钩，实行按照人均管理负荷配置管理人员数量的动态调整机制。目前，我国的一些省份，如北京、河南、成都等在实行类似的人员配置方式。当超负荷的问题得到解决，标准化的服务型政府就可以实现，社保经办服务能更好更快的向基层延伸。
经办体系人员的增加是一个问题，人员素质的提升是另一个问题。据2012年数据显示，本科以上学历从事社保经办的人员占了近50%，剩下的50%为专科和高中学历的人员。随着社保业务越来越专业化、标准化的要求，我们可以进一步招募高学历的毕业生进入队伍，不仅可以提高人员素质，进而提高社保运行质量和服务型政府的窗口效率，还可以缓解大学生就业难的社会问题。除此之外，对已经在岗的经办人员，要进行更为专业的培训，提升其服务意识和能力。
（四）加强经办服务的信息化建设
信息化建设在很大程度上受到机构建设不完善、经费和人员不足等因素的制约，在上述因素逐步完善是情况下，加强经办服务的信息化建设，是建设服务型政府的重要举措。
只有标准统一的信息化系统，才能最大限度的发挥作用。由于我国信息化建设在前，标准统一在后，因此，统一标准是经办服务信息化建设工作得以进步的关键一环。统一数据库、硬件配置、网络接口标准，尽快建立覆盖全国的社会保险计算机服务网络。其中计算机技术标准和社会保险业务标准，还有社会保障卡信息系统的统一应是重点的工作。政策制定部门在制定政策时，应与信息管理部门进行充分协商，新政策的出台，应对信息系统进行完善和升级，达到政策的出台与信息系统的升级同步进行。同时，人才是信息化建设的关键，为了保证社会保险信息系统建设和运行的质量和效率，必须建立既懂业务又懂技术的复合型信息化干部队伍。
参考文献： 【1】郑秉文，中国养老金发展报告2013 【2】邓小英、邓雷群、董曙辉，社会保险信息化建设的主要障碍和发展策略[M].南昌大学学报.2003年04期
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【5】贾康，创新与优化：健全社保经办服务体系[M].中国社会保障.2014年第2期 【6】郑秉文，社保经办服务体系的三项改革议程[M].中国社会保障.2014年第2期
西南财经大学 Southwestern University of Finance and Economics
社会保障结课论文
论文题目： 社保经办服务工作向基层服务平
台延伸的探究
学生姓名： 罗秋月 专
业： 社会保障
学
号：213120404025
2014 年6月
