论人民代表大会制度的完善
论文摘要：我国的人民代表大会是世界上权力最大的议会，可是，作为国家权力机关的人民代表大会却没有得到应该有的尊重，代表人民行使国家权力的人民代表在人民群众的心中的地位也没有得到体现。但这个世界上权力最大、人数最多的议会，其权力行使的效果却不甚理想，它具有许多重要的权力，却从不行使。为什么出现这样的情况？人大代表的素质不高，其原因是制度的缺陷。人是在制度中长大的，制度造成了人，也培养了人的素质。本文从七个方面阐述了对提高人大代表素质的探讨。
关 键 词：人大代表制度 问题解决
改革开放以来，中国经济快速腾飞，但是作为国家权力机关的人民代表大会却没有得到应该有的尊重，代表人民行使国家权力的人民代表在人民群众的心中的地位也没有得到体现。
其原因就在于人大代表制度本身的缺陷，要完善人大代表制度，就必须从相关制度本身的改革入手。
一、代表人数太多，应大量减少人数
我国选举法第15条规定全国人大代表不得超过3000名。选举法第9条规定省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每25000人可以增加一名代表；人口超过1亿的省，代表总名额不得超过1000名。我国第七届全国人大代表2970人，第八届代表为2978人，第九届代表为2979人，第十届代表超过了3000名。3000人左右的一个会议，如果让每个代表发言1分钟的话，就得3000多分钟，两天两夜多。再看地方，北京市人大代表名额为781人，河南省为957人，山东省为930人，最少的是青海省399人，宁夏423人，西藏445人。所以，在全体会议上，每个代表的发言只能是没有，大会的时间留给大会主席团来发言和主持表决，代表的作用也只能限于鼓掌欢迎举手通过了。
在一个议会里，代表人数越多，每个代表对全体会议上通过议案的作用就越微弱，代表
-1- 的价值就越小。代表人数越少，每个代表对全体会议通过议案的作用就越大，代表的价值就越大。我国有些人大代表，对开人大会议的积极性是不高的。人大代表名额的多少，对于在人大会议上能否产生出热情洋溢的政治民主气氛实有着一种关键的作用。从议会便于开会讨论问题的角度来看，以200到300人为准，较为合适于开会，往上则呈饱和状态，人数再多，开会的效果肯定不好。从国外议会制度来看，只有极少数几个国家，如日本、意大利、印度等，它们的两院制议会中有一院是超过500人以上的，绝大多数国家，它们的议会中任何两院都没有超过500人以上的。
所以，有鉴于我国人大代表开会的现状和国外议会制度的建设经验，应当适量地将我国各级人大代表的名额进行压缩，将全国人大代表名额压缩到400-500名。 省级和省级以下的地方人大代表名额，压缩到200-300人，甚至更少。
二、改革人大代表审议议案由代表团分组审议，再交付大会表决制度
由于我国各级人大的代表过多，在全体会议上无法审议议案，所以人大代表审议议案只能交由代表团分组审议，再交付大会表决。以全国人大为例，代表团按各省、自治区、直辖市、特别行政区和军队的代表组成。代表团的作用是在全国人大会议期间组织本团代表对议案进行审议，也可以由代表团团长或者选派代表，在全体会议上代表代表团发言。
但代表团既是按地区来分类，代表团的团长往往就由该区的省委书记或省长等党政要员来担任。所以，一个议案的提起，往往先由团长作提示性发言，最后作总结性发言。全国人大代表从全国各地来到北京，除要监督中央各国家机关外，还要借助中央来监督地方，但在代表团团长由地方行政长官来担任的前提下，使得代表们的发言受到牵制，往往不谈问题，只谈成绩，不谈官员个人责任，而只谈地区自然条件差异等，成了一种表决心，展望未来的讲台。
所以，在不能立即修改选举法减少代表人数的情况下，分组审议时应该打破以地区为分组标准，改革为随机分组，选举组长进行主持。
三、改革我国人大代表兼职制度，实现人大代表的职业化
-2- 在欧洲中世纪，议员是一项属于贵族的荣誉职业，一个重要原因是议会那时不是一个职业机构。近代以来，随着社会的复杂化和民主参政意识的提高，议会的职能不断提升，议会立法不断取代由司法贵族制定的判例法。自从18世纪以来，英国下议院的地位不断提高，议员也逐渐成为一门独立的正式职业。如果你做议员，就可以从国家获得保障的体面收入。由于现代社会高度复杂，而法治国家的社会关系必须获得立法的及时调整，议员是一项很忙碌的专门职业，因而不允许从事“第二职业”。
中国的人大代表是一种荣誉，至今仍然是一项非正式职业，除了人大常委会正副主任外，绝大多数人大代表甚至人大常委会的普通委员都在从事着别的社会职业；参加人大只是其“第二职业”，因为她（他）要从其本职工作来拿工资的。立法是一项耗时费力且经常需要困难的利益妥协的工作，因而要求专门的注意力。人大工作机构有一些专职工作人员，但他们大多数人不是人大代表，不能代表选民的利益。
人大代表由人民选举产生，组成全国和地方各级国家权力机关，要监督行政机关、审判机关、检察机关等，但人大代表本身有相当一部分，却是来自于行政机关、审判机关、检察机关的官员。全国人大由主席团来主持会议，但主席团中有相当一部分是国家领导人，他们主导了会议。所以，人大开会，成了国家领导人自己监督自己，在代表团中，成了地方领导人自己监督自己，整个人大的监督功能就落空了。
四、改革人大的会期制度，延长开会时间和次数
我国各级人大每届任期5年，但开会时间太短，5年之内只开5次会议，1年1次，每次2至3个星期。开会时间如此之短，使得人大代表大多数时间又回到自己的工作岗位上。所谓人大代表的人民性，是指人民代表来自于人民，又复归于人民，在我国即是指采用兼职代表制，代表在每年1次的人大会议外，都有自己的工作，所以代表往往视每年一度人大会议只是自己繁忙工作之外一种消遣和放松。所以，任期太长，而开会时间太短，容易导致人大代表忘记了自己的职责。他对自己执行职务就会形成漫不经心的习惯，他来开会，只能感性地谈一下自己的日常生活，而不可能对某个议案有更深刻的洞察。
我国的人大制度跟西方议会制有一个区别的是，就是在人大全体会议下，设一个常务委
-3- 员会。常委会在全体会议闭会期间继续工作，每二个月举行一次会议，一次一个星期左右。所以，把全国人大的开会时间和全国人大常委会开会时间加起来，也不过九个星期，六十几天左右。 议会是一个开会的地方。议会不开会，经常处于休会期间，议会的权力是无法体现出来的。从西方国家来看，法国宪法将议会的开会时间明确写进了宪法，“议会每年自行召开两次常会，第一次会议自十月二日开始，会期八十天。第二次会议自四月二日开始，会期不得超过九十天。”如西班牙宪法规定：“两院每年在两个固定期间召开会议：第一期间是九月至十二月，第二个期间是二月至六月。”议会开会的时间越长，就越能体现议会在社会中的作用和影响力。从西方国家的议会制度来看，绝大多数国家的议会会期至少都在3个月以上，另外，还有几个非洲国家的宪法规定，会期最长不超过4个月。
我国宪法有一个缺陷，就是没有对全国人大和地方各级人大的开会时间作出明确规定。欲要发挥人大代表监督政府的功能，就得使议会经常处于开会的时间，就得对人大代表参与开会有一定要求，不在会议时间，对人大代表考察民情，与选民保持密切联系也有一定要求，这些应由法律作出进一步的明确规定。
五、改革人大代表的选举制度，尽可能地实行直接选举
我国人大代表选举采用直接选举与间接选举并用原则，在县级和县级以下采用由选民直接选出的方法，而全国、省级和地市级则要用由下一级人大选出代表。间接选举使得代表代表民意性的可能性下降，尤其是由县级人大选出地市级人大代表，地市级人大选出省级人大代表，省级人大选出全国人大代表，越往上，多层次的选举使得民意层层过滤，而到最后几乎所剩无几。 在乡级和县级的直接选举中，虽然由选民直接投票，但选民直接投票选出的代表每年却只能开一次会议，乡级人大不设常设机关，而只设主席一人，副主席二至三人，作为乡级人大闭会期间联系代表的机构。县级人大则设置了常务委员会，作为全体会议闭会期间的常设机关，每二个月开一次会议，但常务委员会由全体代表选出常务代表来组成，也属于一种间接选举的形式，其民意也被过滤了。
六、改革代表名额的比例，实现宪法权利的平等
-4- 1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《选举法》。1982年宪法颁布后，全国人大对选举法进行了三次修正。1982年的修正对每个代表所代表的人口数作了有利于少数民族的调整。1986年的修正对少数民族所代表的人口数作了进一步调整。1995年的修正表达了逐步提高妇女代表比例的设想，并缩小了城乡选民的选举权上的差别。
选举法第6条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例；全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表。”从以上规定看，似乎在分配福利而不是在参与政治生活。
选举法第16条规定，“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。” 第5条规定，“人民解放军单独进行选举，选举办法另订。” 第十七条规定，“全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。”这是平等的宪法权利吗？可能不平等。
根据第八届全国人大五次会议决定，第九届全国人大（1998—2003年），农村人口为每88万人一名代表，城市人口每22万人一名代表，解放军则每1万人一名代表，其代表人数占人大代表总人数的1/10，是城市人口比例的22倍，是农村人口比例的88倍。如此巨大的代表比例差异是否具备宪法理由？这肯定不符合中国宪法的平等原则。
民主选举的首要原则是一人一票、平等竞争。他所关注的对象是“公民”，而不论其种族、性别、职业、财富。
七、改革人大代表候选人产生方式，使候选人真正体现民意
候选人的产生是选举的一个关键，它决定了可供选民自由选择的范围，决定了人大代表的素质。选举法第29条规定：“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人
-5- 的情况。”从法律规定来看，候选人提名有两种方式：组织提名和代表联合提名。但代表联合提名实际上受很大限制，有些地方已经名存实亡。影响联合提名的主要因素包括不给代表发提名表、不允许代表进行“串联”酝酿提名、不允许代表进行任何形式的会下活动和跨团提名，同时又把代表团划的很小，使代表很难在本代表团内征集到联名所需要的人数等。
从推选到产生正式候选人，中间有一个颇为讲究的协商确定过程。在各选民小组最初推荐候选人时，选举工作人员已经把内定范围告诉了他们，例如“一个处级干部、一个非党员科技人员、一个非党员的女同志。”实际上，代表通过在性别、党派等不同特征的人中分配名额来实现、协商确定过程以及候选人的确定标准违背了平等的宪法原则。在西方，候选人一般时是通过一定数量的选民提名并进行预选而产生的。因此，在进行最终选举之前，各候选人已经充分爆光，关心选举的选民对候选人的政策立场已经相当了解，因而具备相关信息以作出适当选择。相比而言，中国的各级人大代表的候选人几乎完全由选举委员会或人大主席团确定。尤其是地方人大换届改选，人大主任一般是一线领导退居二线时进行过渡的职位。试想，这样产生的人大代表有民主性吗？其素质谁能保证？在人大代表的选举中，应当打破不允许竞选的禁忌，尤其是放宽政党对候选人提出的控制权，让真正能够代表民意候选人能够当选。
我在上中学时亲身经历了两次基层人大代表的选举，我们学校和另外一个学校是一个选区，第一次选举推荐的候选人是学校行政领导兼党组书记，第二次选举推荐的候选人是学校副职行政领导兼党组成员，在目前中国国情下，谁敢组织十人以上联名推荐另外的候选人与单位党政领导竞争？另外，选举中存在另一个普遍的问题是厌选情绪严重，我看到超过一半的人不愿意参加选举或抱无所谓态度，这些人无论受教育程度如何，都认为选举与自己无关。我从18岁至今已30多岁，就参加了2次选举，而平时根本就没人提。现在参选率虽然接近100%，但是靠行政命令和代为投票实现的。甚至有选民认为，都内定好了，何必演戏啊。
“人民是真正的英雄”，应当尽快改革我国选举相关制度，实现真正的民主，尽快推进县级以上各级人大代表的直接选举，选举出能够代表老百姓说话的人代表。加强对人大代表的培训制度、改革人大代表的组成人员，使人大代表真正合格，有履行代表职责的能力 。只
-6- 有改革相关制度，进一步完善制度中的薄弱环节，才能提高人民代表的素质，提高人大监督各种国家机关的职能。相反，现行制度的不完善，使得高素质、有民主意识的候选人无法当选，而使素质不合格的人当选上，人大制度的功能也随之无法发挥了。
参考文献：
1、浦兴祖著：《人大制度20年的五个启示》，载于2002年3月20日《南风窗》。
2、王禹著：《大制度改革刍议》。
3、张千帆著：《宪法学导论——理解与应用》，法律出版社。
4、2004年11月12日人民网《关于优化人大代表结构的几点看法》。
5、人大研究2004年第6期《举手表决应该取消吗》。
-7-
