村务公开民主管理制度
贵州省民政厅 刘杰
一、村务公开民主管理是建设社会主义新农村的重要内容
村务公开和民主管理，是改革开放以来我国农村基层体制的重大创新。自1998年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知 》正式实施以来，村务公开民主管理工作取得了阶段性成果，为农村改革、发展和稳定做出了贡献。
根据我国农村改革形势的发展，中共中央办公厅、国务院办公厅2004年6月22日下发了（《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》），即中办发［2004］17号文件。党中央、国务院非常重视《意见》的起草和制定工作，从2003年9月开始，全国村务公开协调小组办公室多次征求了中央许多部门和各省、区、直辖市党委政府对《意见》的意见，多次进行调研并听取地方和基层干部群众的意见。2004年5月20日，胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议，再次审议并一致通过了《意见》，中央政治局常委会和中央政治局会议分别审议《意见》这一事实本身，就充分体现了党中央对亿万农民权利的重视，也体现了以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体坚持群众路线，充分发扬民主，善纳群言的优良作风，《意见》是一篇指导农村基层民主政治建设的重要文献。
二、村务公开制度的基本形式和内容
（一）村务公开的内容，除了国家有关法律法规和政策明确要求公开的事项外，还要结合本地的实际，不断拓展新的内容，特别是村民关注的重点、热点、难点问题均作为公开的重点，归结起来，村务公开内容主要有以下14项：
1、计划生育政策落实；
2、救灾救济款物发放；
3、宅基地使用；
4、集体经济所得收益使用；
5、村干部报酬；
6、土地征用补偿及分配；
7、农村机动地和“四荒地”发包；
8、村集体债权债务；
9、村内“一事一议”筹资筹劳；
10、新型农村合作医疗；
11、种粮直接补贴；
12、退耕还林还草款物兑现；
13、国家其他补贴农民，资助村集体的政策落实情况；
14、村民“点题”公开的事项。
要把财务公开作为村务公开的重点，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。
随着农村形势的发展，要在村务公开内容上深化，进一步提高村务公开的质量。村务公开的内容事关群众的知情权、管理权和监督权，是不断深化和完善村务公开民主管理工作的重要方面。一是要继续坚持公开已有的内容。目前，国家有关法律法规和政策已对农村不少事项的公开，作出明确规定，如计划生育政策落实、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益使用、村干部报酬、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒地”发包、村集体债权债务、新型农村合作医疗、种粮直接补贴、退耕还林还草等。深化村务公开，一个重要的方面就是要确保过去公开的内容能够继续公开。二是要把新农村建设中各级财政到村到户的优惠政策和资金，及时纳入村务公开的内容。在新农村建设中各级政府贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，扩大公共财政覆盖农村的范围，加大对农业和农村发展的支持力度。全国范围内全面取消农业税，国家财政强化粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴力度，大力发展教育、卫生、文化等社会事业，加强农村基础设施建设。国家财政支农资金增量逐年提高，直接用于改善农村生产生活条件的资金也每年都呈增长，这其中有许多是政府要发放到村到户的补贴资金和物资，它们都涉及农民群众的切身利益，应当把它们及时纳入村务公开的内容，接受群众监督，确保党和政府的惠农政策为农民所知晓和掌握。三是要把社会各界支持新农村建设的资金和项目，及时纳入村务
公开的内容。在新农村建设过程中，一些党政机关、人民团体、企事业单位和社会各界人士、志愿者将会以多种方式联系村庄和农民，将会有更多的资金、物资流向农村，支持农业、服务农民，这些也应当及时纳入村务公开的范围，为村民群众所了解。四是要把新农村建设中村民要求公开的其他事项，及时纳入村务公开的内容。在新农村建设过程中，农村公共事业建设还有许多要通过“一事一议”的方式来进行。应当把村内公益事业的建设及时纳入村务公开的内容，接受群众的监督。
（二）村务公开的类型
按公开的内容来分，可分为政务公开、事务公开、财务公开三种类型。
1、政务公开。所谓政务公开，主要是涉及党的方针政策，国家法律法规和政策，上级政府布部署的有关任务、村里的规章执行情况制度等事项的公开。
2、事务公开。所谓事务公开，主要是涉及村内日常事务的管理等事项的公开。凡是与群众利益相关的重要问题都应公开。
3、在全面的公开的基础上，必须突出财务公开这个重点。从许多农村的实践来看，村务公开成效如何，成败与否，取决于财务公开。财务公开的主要内容：
（1） 年度财务计划及集体经济收益及其经营管理情况，包括集体企业、经营项目承包经营方案、竞争办法和经营者情况、承包费及其收缴、合同履行和其他生产服务项目收入、土地转让费、其他集体收入。
（2） 集体资产变动和债权债务，生产性建设和公益福利事业项目建设方案及实施情况，资金筹措及使用等情况。
（3） 征用土地和宅基地审批公开，包括征用土地的数量、补偿费额和劳动力安置补助费数额及使用情况，土地荒山出卖和使用情况、企业和非农建设用地的土地收益和支出情况、计划安排的宅基地面积、发放条件和收费标准，申请宅基地农户名单、申请理由和原有宅基地面积，向上级主管部门上报的申请户名单，批准建房的名单，地点、面积及收费情况；救灾救济、扶贫助残、拥军优属、社会捐赠等项款物接收、发放、使用情况；
（4） 上级下拨的补助经费、专项经费的收支情况。
（5） 有法律法规政策依据的依次、收费、罚款的收费标准和管理使用、村民义务工、劳动积累和代劳的使用情况。
（6） 群众用电、用水和享受各种集体统一项目的收费标准和使用情况。
（7） 村合作医疗费的收缴和开支情况。
（8） 村组干部工资、资金、补贴及其他福利，公务活动如招待费、办公经费方面的开支情况。
（9） 安排计划生育指标、人员名单、落实节育措施和计划外生育费的收缴、管理使用情况。
（10） 协助乡政府开展工作情况等。
对农村财务实行公开，并把其制度化，可有效地增加财务透明度，使广大农民群众知道钱是怎么来的，怎么花的，做到心里明白。并有效地防止农村干部利用手中权力和工作之便贪污和侵吞农村集体资产，使农村干部在农民群众心目中保持清白的形象。
（三）村务公开的基本形式
根据各地农村的普遍经验，村务公开的基本形式有以下几种：
1、建立村务公开栏。村务公开栏就是在农村比较醒目、村民较多的地方设立固定的、能长期使用的公开村务的专栏，将应当公开的内容在专栏中张榜公开，目前，这种形式是农村中最常用、最广泛的村务公开形式。
2、打印成明白簿、公开卡分发到村民小组和农户，所谓明白簿、公开卡，就是将需要公开的文字或图表形式简明地打印在纸上，并将其分发到村民小组或农户，以方便农民群众了解本应明白的村务。
3、召集村务公开的各种会议。以召开会议的形式把村民组织在一起，面对面地向村民公开应当公开的村务，也是实践中常用的行之有效的重要形式之一。村务公开会议，可根据村务公开的内容，在一定的范围内召开，一般说来是召集村民大会或村民代表会议。
4、用广播、电脑、闭路电视等传播工具公开村务。这是随着现代广播网络、信息和电视网络的发展而兴起的一种新型村务公开形式。
（四）村务公开的基本程序和时间
1、村务公开的基本程序：
（1）村民委员会根据本村的实际情况，依照法规和政策的有关要求提出公开的具体方案。
（2）村务公开监督小组对方案进行审查补充完善后，提交村党组织和村民委员会讨论确定；
（3）村民委员会通过村务公开拦等形式及时公布。
2、村务公开的时间：一般的村务事项至少每个季度公开一次，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项需要及时公开，集体财务往来较多的村，财务收支情况应每月公布一次。要推进村务事项办理结果的公开，向事前、事中、事后全过程公开延伸。
3、村务公开的有关工作：
（1）公开前的准备工作。一是公开内容的确定。主要按照我国相关法规和政策的规定，由有关专职人员做好计划公开的村务详细内容，由主管
村干签字同意，然后由村务公开的组织审查核实公开内容。二是村务公开形式选择。村务公开的内容、选择公开的形式由村委会负责确定。村务公开的重点是财务公开，在公开前，由有关专职人员提供详细准确全面的和账目，由主管村干初步审查，再由负责村务公开的组织审查核实，还应当邀请村民理财小组参加听取意见，在实行会计委派制的农村，还要经乡镇经管站审核、认可，经村务领导小组和监督小组全面核实，再行公布，并做好会议记录。
（2）公开后必须做好的工作。村务公开后，一要派出专职人员接受村民查询，回答村民提出的问题；二要及时纠正公开中出现的错误；三要保管好公开档案。
（四）工作移交制度
村民委员会换届工作结束后，原村民委员会应将公章、办公场所、办公用具、集体财务帐目、固定资产、工作档案、债权债务及其他遗留问题等，及时移交给新一届村民委员会。移交工作由乡级人民政府负责主持。对拒绝移交或无故拖延移交的，村党组织、乡级党委和政府应给予批评教育，督促其加以改正。移交过程中发现有重大问题的，村干部和村民可以向乡级人民政府或者纪检监察机关、人民法院、人民检察院等有关机关反映，受理单位应及时依法处理。据此，建立村民委员会换届后的工作移交制度，也是村民民主管理制度建设的重要内容。
做好这项工作，不仅可以保证村民委员会能正常工作，保证村民委员会工作的连续性，而且也是促使上届村民委员会保持高效、廉洁的重要途径，可以增强村干部在群众中的威望。因此，建立村民委员会换届后的工作移交制度十分重要。
案例
民主村经过村民会议讨论后，通过了村党支部和村委会使用村玉器厂承包收入10万元建设村两委办公用房一事，但否决了让每户出工的建议。
通过决议后，村委会制定了建设方案和资金安排，决定由本村利民建筑队承包建设。经过3个月的紧张施工，房子终于竣工。但同时也有村民认为建房费用不应该有这么多，于是就有了村干部从利民建筑队拿了回扣的传言，一些村民要求村委会将这项事务公开。这些村民的要求合理吗？
答案：村民的要求是合理的。在村务公开的内容上，一条基本的原则是，凡是村里的重大事项和村民普遍关心的村务，都应通过+有效的形式及时公开。农村事务公开的具体内容之一就是生产建设和公益福利事业项目建设方案及实施情况。村委会办公用房属于公益性事业项目，正是应公开的内容，何况农民群众认为应当公开。
公开的程序：第一步：确定这次公开的内容为村委会办公用房建设的发包过程、合同、预算方案、材料工时计价、支付方式、支付时间、经办人等。由专人将这些内容整理成文件，由村委会主任签字同意。
第二步：村委会提出的公开方案，经过村务公开小组和村民理财小组审查补充完善同意。在实行会计发派制和会计代理制的村，还要由乡镇经管站认可。
第三步：村“两委”联席会议讨论确定。
第四步：召开村务公开会议公布，也可通过村务公开栏张榜公布，也可下发到每户，或者通过广播、电脑网络、闭路电视等更先进的方式告知村民。
需要说明的是，这次村务公开的时间是应村民的要求随时公布的。其他一些通常应公开的事项，一般应每季度定期公开，集体财务往来较多的村应每月公开一次。在年终岁尾，对村内各项重大政务、事务和财务都要全面公开。
三、民主管理的含义
（一）所谓民主管理，就是按照有关政策法规规定，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。实质上就是使广大农民群众最大限度地参与到村务管理活动中，让农民群众对村级事务的管理具有参与权，也包括保障广大农民群众参与村务管理的各项制度。如果说民主决策是大家的事情大家定，民主管理就是在大家定完事情后，大家一起来办这些事情。
（二）民主管理制度
民主管理的重要手段是制定一系列行之有效的管理制度，用制度来管人，管钱、管物、管事。而这些制度必须通过民主的方式来制定。民主管理主要通过两种形式实现：一是通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内事务发表意见，直接参与管理；二是民主制定村民自治章程，村规民约，村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责，村民的权利和义务，村级各类组织的职责、工作程序及相互关系，明确提出对经济管理、治安、移风易俗、计划生育等方面的要求，用制度规范村干部和村民行为。
（三）明确村级民主决策的形式
村民会议是村级民主决策的基本组织形式。《村民委员会组织法》规定，召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民半数以上参加，或者有本村三分之二以上户的代表参加，所作的决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。作为村民自治的重要形式，村民会议在村内事务的决策及管理上具有最高权威性。涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。
村民代表会议是村级民主决策的另一种基本组织形式。村民代表会议由村民代表为主体组成，代行村民会议的一些职权，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民依法推选产生按每十户至十五户推选一人，或由各村民小组推选若干人。鉴于目前农村妇女的权益保护力度还不够，村民代表会议中的妇女代表要占一定比例。
由于许多地方村民居住分散，遇到农忙时节尤其难以召集，加之近年来各地在农村税费改革中普遍进行了村庄撤并等配套改革，农村劳动力转移步伐加快，农民外出务工经商已经超过了9400万，流动愈加频繁，不少村大多数农户的“当家人”长年累月不在家，村民参政议政遇到了几年前情况大不相同的新的制约。因此，这次中办发[2004]17号文件提出要认真研究和探索新情况下村级民主决策的实现方式。据调研，不少地方的基层同志与时俱进，主动探索行之有效的形式，已经积累了一些有借鉴意义的实践经验。
如有的地方建立了村级事务决策听证制度。对重大村务，村“两委”依照事务决策程序形成初步决策意见后，召开由全体党员、村民小组长、部分村民代表、县乡包村机关干部和有相关职能的镇直部门、站所负责人参加听证会进行听证。听证会对重大村务事项及“两委”意见进行通报，广泛听取意见，凡听证会绝大多数人员不同意的事项，村“两委”要重新研究，做好工作，一直到听证会绝大多数人员同意。需要强调的是，村级事务决策听证制是村务决策的一个中间程序，而不是最后程序，因此通过听证会的事项，仍需依法提交村民会议或村民代表会议进行表决，要按规定程序办理，决不能以听证会取代村民会议或村民代表会议。
有的地方建立了村民征求意见卡制度。村干部拟定方案，党员会和村民代表会议讨论议案，制出征求意见卡，卡上说明议事的事由、依据、资金来源、使用情况等，村民填写意见并盖章或按手印，村干部根据汇总的民意决定议案是否通过执行，80%以上的村民同意则可实施，否则缓办或不办。还有的地方实行了村民质询会议制度、村民会议分片召开等制度，总之，不论是运用什么形式，都要有助于体现让农村群众参政议政，让村民说话。
（四）规范村级民主决策的程序
村务决策离不开民主、科学的理念，需要规范的程序、严谨的制度。现在，一些基层在村务决策上存在的突出问题就是不讲规矩，缺少章法，想怎么做就怎么做，随意性太大。没有规矩，不成方圆。当务之急是要建立规范的村级事务民主决策的程序，制定并落实各项村务议事制度。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公示；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。文件指出，涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下四步决策程序：
一是由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案。不管是村党组织提出的议案，还是村民委员会、集体经济组织或者村民、村民代表提出的议案，都应以书面形式提出。
二是由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议。中办发[2004]17号文件没有对“两委”联席会议规则作出明确规定。一些地方在这方面已经积累了很好的经验，如：“两委”联席会议由村党支部、村民委员会的全体成员组成，一般由村党支部书记主持。召开会议，必须有三分之二以上的成员参加，经到会人员的半数通过形成意见。一般情况下，会议应在党支部提出或受理议案的15日内召开。各地可以根据实际情况，加以借鉴。
“两委”联席会议的职责主要是：讨论党支部提出或受理的议案，并形成决策意见；研究确定召开村民会议或村民代表会议的有关事项；研究议案所涉及的重大事务的有关准备工作；研究村民会议和村民代表会议决定实施过程中的有关问题。
涉及村级重大事务的议案，村党支部、村民委员会必须依法提交村民会议或村民代表会议讨论决定，不得以“两委”联席会议取代村民会议或村民代表会议。凡须召开村民会议研究决定的事项，应提前将两委联席会议的决策意见公告村民，有的议案如认为必要，也可会前印发全体村民征求意见，凡须召开村民代表会议研究决定的议案，也应将决策意见提前告知村民代表，并要求他们分头征求其他村民的意见。
三是由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议由村民委员会主任主持，村党支部书记或村党支部、村民委员会其他成员可就议案作出说明。经村民会议表决的事项，村民委员会应于会后在村务公开栏或村里显要位置及时公布。除了发生自然灾害等紧急情况外，村民会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确须更改的，要由村民会议决定。为了规范听取村民意见，在村民代表会议人员构成中，村党支部、村民委员会成员不得超过三分之一。村民代表会议成员应当最广泛地吸收村内各种不同利益层次人员。必须有适当数量的妇女代表。召开村民代表会议，应当有三分之二以上的会议代表参加，所作决定应当经到会人数的半数以上通过。
村民代表会议由村民委员会主任主持，提交的议案应在村民会议授权的范围内。表决结果也要在村务公开栏或村里显要位置公布。
村民会议有权更改或撤销村民代表会议作出的不适当的决议、决定。如有十分之一以上的村民认为村民代表会议的决议或决定有不当之处，建议召开村民会议重新审议、表决时，村党支部、村民委员会应及时研究并召开村民会议讨论。
四是由村党组织、村民委员会组织实施的村民民主决策事项的办理。要确保村民民主决策事项能够及时办理，群众的意愿得以实现，村民的利益得到维护，必须建立健全民主决策事项的实施运行机制。村党组织、村民委员会共同承担着具体办理实施村民民主决策事项的重要责任，“两委”之间不存在谁重谁轻的区别，既要有所分工，又要强调形成合力，既不能出现争权夺利、你干我不干的情况，又不能出现相互推委、不肯负责、不愿出力的情况。重大村务工作涉及全体村民，要按大家的意愿把事情办好。做到议大事不忘群众，遇难事依靠群众，办好事造福群众。真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，这才是民主决策的目标和归宿。
（五）加强村民民主理财制度建设
1、村级重大财务事项要实行民主决策和监督，农村各实体经济组织的成员大会（村民会议）或成员代表大会（村民代表会议）是决定该集体经济组织重大财务活动和财务事项的最高权力机构。凡关系集体经济组织各成员切身利益的事项，都必须经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论决定。集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有关规定进行民主决策和民主监督。
2、建立村务公开监督小组和民主理财小组。村务公开监督小组成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，负责监督村务公开。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，工作正派，有一定的议事能力，并具备财务知识。村民日常民主理财活动由民主理财小组代表村民进行。民主理财小组成员由农村集体经济组织成员大会（村民会议）或农村集体经济组织成员大会(村民代表会议)从村务公开监督小组成员中推选产生。民主理财小组应有专门的议事规则，并定期召开理财会议，充分履行职责。
（六）当前和今后在村级事务民主管理上要着力抓好的工作
1、要继续大力推行村级事务民主管理活动。村党组织、村民委员会要广泛地动员和组织村民参与村级民主管理活动，在实践中提高村民自我管理、自我教育、自我约束的能力。
2、认真做好制度落实。要抓好全体村民自己结合实际讨论制定的村民自治章程、村规民约、村民会议、村民代表会议规则，财务管理制度等，用制度规范村干部和村民的行为，增强干部群众的法制观念和依法办事的能力，确保“四个”民主的落实。
四、深化村务公开民主管理的措施和思路
（一）抓规范, 健全制度。一是进一步健全村务公开制度。要完善村务公开内容, 规范村务公开的形式、时间和程序 , 加强村务公开的硬件建
设, 及时听取和处理群众意见。对计划生育政策、土地征用补偿及分配、村集体债权债务、税费改革、农业税减免、新型农村合作医疗、国家对农民的各项补贴等涉及农民群众切身利益的问题, 要及时公开, 保障农民群众的知情权。二是进一步规范民主决策机制。要建立健全村民会议和村民代表会议制度, 规范民主决策和一事一议的程序, 建立决策责任追究制度, 在村集体承包和租赁、集体企业改制、集体资产处置、村干部报酬、筹资筹劳方案等事项上都要实行民主决策, 保障农民群众的决策权。三是进一步完善民主管理制度。要建立村委会换届后的工作移交制度, 完善民主理财制度, 规范农村集体财务收支审批程序, 用制度规范村干部和村民的行为，保障农民群众的参与权。四是进 一步完善村务管理的监督制约机制。加强对农村集体财务的审计监督 , 推进民主评议村干部工作制度， 建立和完善村干部的激励约束制度, 保障农民群众的监督权。
（二）抓示范， 分类指导。选择有代表性的村作为村务公开民主管理的典型, 总结推广其经验和做法， 对全省面上工作进行分类指导。
（三）抓培训， 提高水平。加强培训,提高村干部整体素质,是推进村务公开、民主管理的有效措施。我们继续采取“五级联动”的办法，村委会成员、村财会人员、民主理财小组成员、村务监督小组成员和村民代表等都要参加相关培训， 使他们熟悉和掌握日常村委会工作、村务公开工作的规范和要求。
（四）抓督查 ，确保质量。各级每年都要有计划地开展检查督促工作，重点检查领导是否重视、制度是否健全、责任是否明确、工作是否规范、群众是否满意等情况，及时发现和解决村务公开工作中存在的问题， 提出改进工作的意见和建议。对工作的地方，有关部门要提出有针对性地解决问题的措施和办法，督促问题的纠正和解决，对工作不认真或是故意弄虚作假的、侵犯农民群众民主权利的，要批评教育, 违纪的给予党纪政纪处分。
（五）抓调研，探索新路子。各级村务公开协调(领导)机构成员单位要深入基层, 加强调查研究, 抓住村务公开工作中农民群众关心的热点难点问题， 从实际出发， 不断总结经验， 深入研究工作规律, 创造性地开展工作, 积极探索与新的形势和任务要求相适应的村务公开工作新机制、新办法，不断推进村务公开和民主管理的理论创新、制度创新、机制创新, 使村务公开和民主管理工作深入持久地开展下去,不断迈上新的台阶。
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