政府参与“营养午餐”政策分析报告
马闪
2013200828
摘要：在中国很多偏远山村，留守儿童营养不良问题突出，尤其是学童，中午不能回家吃饭而忍饥挨饿，免费午餐基金是国内知名的以“帮助留守儿童免于饥饿、健康成长”为使命的公益机构，自2011年启动至今年9月底，累计募款已超过1.05亿元，累计开餐学校达到410所，每天帮助87000名儿童免于饥饿。2011年10月26日，国务院常务会议正式决定实施农村义务教育学生营养改善计划，规定：“中央每年拨款160多亿，按照每个学生每天3元的标准为农村义务教育阶段的学生提供营养膳食补助；还将困难寄宿学生生活费补助提高1元，达到小学生每天4元，初中生每天5元” 随后，国家教育部等部门就学生营养餐计划的实施细则、食品安全保障、食堂管理、实名制学生信息管理、公开公示、中央专项资金管理、营养健康状况监测评估、应急事件处理问题颁布了配套文件。
背景: 我国自改革开放以后，儿童的营养状况获得了明显改善，但由于“半城市化”与社会阶层分化，儿童的营养状况在不同地区与社会阶层间还存在着严重的不平衡。一些贫困儿童仍然经受着营养不良的折磨，２０１１年１１月发布的《中国儿童少年营养与健康报告２０１１———培养健康饮食行为，促进儿童健康成长》显示，全国仍有约２０００万名学龄儿童贫血，一些西部贫困地区甚至有高达１／３的儿童发育迟缓［９］，贫困地区儿童和留守儿童的午餐营养堪忧，２０１１年以来，随着微博等新媒体的广泛报道，儿童营养问题开始得到广泛重视。2011年2月，国务院发展研究中心中国发展研究基金会一项关于中国贫困地区学生营养状况的调查报告揭示，中西部贫困地区儿童营养摄入严重不足，受调查的学生中12％发育迟缓，72%上课期间有饥饿感；学校男女寄宿生体重分别比全国农村学生平均水平低10公斤和7公斤，身高低11厘米和9厘米。 报告指出，中国儿童贫困将导致其未来人力资本巨大损失，形成贫困代际传递。政府应把儿童营养干预作为基本职责，并由执政党和国家作出政治承诺。 4月2日， 由邓飞等500名记者、国内数十家主流媒体，联合中国社会福利基金会发起免费午餐基金公募计划，倡议每天捐赠3元为贫困学童提供免费午餐。自2011年4月正式启动至2014年7月底，募款已超过9900万元，累计开餐学校达到402所，帮助孩子们免于饥饿，享有热腾腾的免费午餐，更直接影响国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划，大规模改变中国乡村儿童营养状况。 2011年10月26日，国务院常务会议正式决定实施农村义务教育学生营养改善计划，规定：“中央每年拨款160多亿，按照每个学生每天3元的标准为农村义务教育阶段的学生提供营养膳食补助；还将困难寄宿学生生活费补助提高1元，达到小学生每天4元，初中生每天5元”
一政策问题:目前，全世界有近8亿儿童遭受饥饿之苦，儿童营养问题任然十分严重，而中小学生的“”营养不良和微量元素缺乏将会对其身体、精神和社会方面产生严重的负面影响。故此解决中小学生的饥饿问题，提供校园免费午餐项目，很早就进入西方各国的政策视野。英国早在1946年就将学校免费午餐制度纳入法律，日本在1954年颁布【学校供餐法】。到2004年，全球已有72个国家设立了包括“免费午餐”在内的校园营养午餐项目，免费午餐项目问题已成为西方医学、政治学、社会学共同关注的热点问题。儿童营养问题被认知为一项社会问题， 进而制定相应的政策加以应对，并在实施中完善，也是一个社会主体在互动中不断构建的过程。在急剧的社会转型过程中，不同社会阶层的儿童在健康营养方面的差距越来越大，我国经济发展较快，在现代化过程中，城乡之间、区域之间、阶层之间贫富差距变大。一方面富裕家庭中开始出现儿童营养过剩问题，另一方面，在贫困家庭中，儿童出现营养不良问题比较严重。大量农村儿童吃不上早餐就去上课，午餐营养更是难以保障。２０１１年１１月发布的《中国儿童少年营养与健康报告２０１１———培养健康饮食行为，促进儿童健康成长》显示，全国仍有约２０００万名学龄儿童贫血，一些西部贫困地区甚至有高达１／３的儿童发育迟缓［９］，贫困地区儿童和留守儿童的午餐营养堪忧，２０１１年以来，随着微博等新媒体的广泛报道，儿童营养问题开始得到广泛重视。
学者们发现，在社会福利提供中，政府部门存在着官僚制、效率低等问题，而社会组织也很难摆脱家长制、非专业等弱点。由邓飞等500名记者、国内数十家主流媒体，联合中国社会福利基金会发起免费午餐基金公募计划之后，我国的社会组织通过理性对话、合作，而非抗争和对抗的方式，获得了国家的支持，构建了两者之间非正式的合作模式，2011年11月国务院召开的学校实施营养午餐动员会上，国务委员刘延东表扬了民间年费午餐项目的积极尝试，表明社会组织免费午餐项目得到中央政府的的首肯与回应。最终使得民间行动上升为国家正式的社会政策。国务院决定实施义务教育学生营养改善计划，无疑是将社会组织的有点同政府的缺点相结合的一大进步。
政策内容：为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》，提高农村学生尤其是贫困地区和家庭经济困难学生健康水平，会议决定，从２０１１年秋季学期起，启动实施农村义务教育学生营养改善计划。
（一）在集中连片特殊困难地区开展试点，中央财政按照每生每天３元的标准为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助。试点范围包括６８０个县（市）、约２６００万在校生。初步测算，国家试点每年需资金１６０多亿元，由中央财政负担。
（二）鼓励各地以贫困地区、民族和边疆地区、革命老区等为重点，因地制宜开展营养改善试点。中央财政给予奖补。
（三）统筹农村中小学校舍改造，将学生食堂列为重点建设内容，切实改善学生就餐条件。
（四）将家庭经济困难寄宿学生生活费补助标准每生每天提高１元，达到小学生每天４元、初中生每天５元。中央财政按一定比例奖补。会议强调，要加强学生食堂管理，严格食品供应准入，确保食品安全。制定中小学食堂供餐规范，明确数量、质量和操作标准。建立专家工作组，加强学校营养指导。补助资金严格用于为学生提供食品，严禁直接发放给学生和家长，严防虚报冒领。全面公开学校食堂和学生营养经费账目及配餐标准，接受学生、家长和社会监督。制度在加强监管体系建设，加大惩罚力度。专款专用，建立完善的配套措施。做好信息公开，执行过程引入公众监督等方面也具有配套措施，保证了该政策可以得到顺利进行
政策结果：自2011年秋季学期起，国家在集中连片特困地区启动实施农村义务教育学生营养改善计划。按照国务院要求，教育部会同有关部门创新工作机制，采取多项措施，推进各项工作，取得了显著成效。截至2013年10月底，全国22个试点省份的699个国家试点县（包括新疆兵团19个团场）近10万所学校全部开餐，受益学生达2240万人；此外，有19个省份的529个县还开展了地方试点工作，覆盖学校4万所，受益学生1000万人。全国有超过1/3的县实施了学生营养改善计划，超过1/4的农村义务教育学生享受营养补助政策。截至2013年12月，中央财政累计安排营养膳食补助、“一补”（家庭经济困难寄宿生生活费补助）和地方试点奖补资金共计520亿元；为改善农村学校就餐条件，中央财政还安排了300亿元专项资金，重点用于国家试点地区农村学校食堂建设。教育部、财政部、国家食品药品监督管理总局等部门相继制定了食品安全保障制度、专项资金管理制度、信息公开公示制度等一整套管理制度，对计划实施的各个环节进行规范，建立了专项通报、工作调度、部门分省包干、校长陪餐、膳食委员会和志愿者服务等一系列工作制度，全面落实国务院要求。全国学生营养办组织编写了《农村学生营养膳食指导手册》，供各地参考借鉴；以农村学生为对象编写知识问答，采用问答的形式，传播基本的营养、卫生知识；研发“学生电子营养师系统”，供各地免费下载使用，加强营养膳食指导；成立专家委员会，通过开设专家微博、现场指导等多种方式，为计划实施提供技术支持、决策咨询和业务指导。
全国1.3亿农村中小学生中，有3000多万学生在校住宿，一日三餐都在学校，还有相当一部分不住校学生需要在校午餐。孩子们能否在学校吃上热饭、饱饭，是每个家庭、每个父母乃至全社会都关注和牵挂的一件大事。可以说，以贫困地区和家庭经济困难学生为重点，启动实施农村义务教育学生营养改善计划，是坚持以人为本、落实科学发展观的具体体现，是维护社会公平、构建社会主义和谐社会的重要举措，同时，也是提高民族素质、建设人力资源强国的必然要求，其意义和影响是深远的。四是地方政府有探索。近年来，不少地方为改善农村学生营养状况，启动实施了与国家学生营养改善计划相类似的工程，积累了一些宝贵经验。例如，浙江的“中小学爱心营养餐工程”、重庆的“中小学生营养促进工程”、陕西的“蛋奶工程”等，对推动全国的工作起到很好的示范作用。同时，地方探索也急需国家层面的支持和引导。免费午餐的实施解决了一部分农村的就业问题。午餐的食疗来源多是当地农民所种蔬菜大米等农作物，还有部分来源于市场。这在一定程度上促进了当地的经济发展，给部分农民带来了一定的经济收入。另外，实施免费午餐项目需要雇佣厨师等人，而厨师也多来源于当地，这久给当地提供了更多的工作岗位，促进了当地的就业。无疑，这一政策的实施不仅给儿童带来了营养方面的福利，更会在改善民生、调节城乡利益、促进公平、缩小贫富差距等方面带来积极影响。
政策价值：国务院推出的学生营养餐计划，最大的意义在于它能够满足贫困地区处于成长期的学生日常所需营养，有助于提高孩子们的身体素质。除此之外，这样利国利民政策的推出也体现了政府关注民生、关心民众的服务理念，可以提高政府在群众中的公信力。因此得到社会各界的广泛好评也是情理之中。
案例二：画在纸上的绿色家园
2000年，北京一家民营公司找到淮北市有关领导，希望在淮北建一个亚洲最大、世界第二的高尔夫球场，称为新世纪生态家园高尔夫6+1球场。项目直接投资30亿元，间接投资超百亿。面对这么大的外来投资，淮北人喜出望外，像接待贵宾一样，先后6次接待这家公司的董事长和公司决策人员，并划出9800亩土地，承诺以每亩10元的价格给投资商，供他们在距市区10公里的矿山集镇塌陷区兴建6个连体国际锦标型球场，在市郊人民路东段建一个公益性娱乐球场。
2001年4月，该项目举行了规模空前的启动仪式。谁知工程奠基至今一年多，工地成了一片荒地。而安徽省国土资源厅至今没有收到这个项目的用地许可申请。
高尔夫球场工程搁浅，成为街谈巷议的话题时，有人又介绍来一位加拿大客商，带来的项目计划是，建设一个国内一流的生态住宅区，包括国际会展中心、五星级酒店、国际新闻发布中心、豪华公寓及其他公共配套设施，取名为\"温哥华城\"。眼看投资巨大，淮北市又决定辟出4150亩建设用地，将其列为\"重中之重\"项目，希望3年内初步建成，2001年10月之前，先建一个别墅群。
淮北有的是煤矿塌陷地，但许多已复垦，种上了庄稼，要实施这两大工程，许多已经复垦的土地贡献了出来。\"温哥华城\"的建设需要郊区余庄、梁庄、暗楼村的部分土地，当地居民给予全面配合。任圩镇的农民眼看着100多亩齐膝高的芝麻、豆子被推土机铲去。去年8月11日，\"温哥华城\"一期工程--别墅苑举行了奠基仪式。然而到10月，这个工程挖下4个大坑之后，就动不起来了。记者日前在工地上看到，4个大坑在太阳下暴晒，其中一个占地近20亩的大坑，灌满了水，周围杂草丛生。钢筋水泥基础已打了一半，一些裸露在外的钢筋，锈迹斑斑。
