遵义市农村土地流转情况调研报告
建设现代农业必须创新农业经营模式，转变农业增长方式，提高土地利用率、产出率和农业综合效益。这就需要推进土地适度规模经营。如何在坚持家庭承包基本政策不变和保障农户土地承包经营权前提下，推进土地承包经营权流转？为此，由市人大牵头，市农业局参加，组织开展了对我市绥阳等6个县12乡（镇）12个村的土地流转情况调研，试图摸清我市土地流转的现状，搞清影响农村土地流转的障碍因素，提出促进全市农村土地流转的对策。
一、农村土地承包经营权流转现状
农村土地流转是指农村土地承包经营权的转包、出租、入股、互换、转让或其他方式的流转交易。早在家庭承包责任制初期，我市就有农村土地承包经营权流转，当时，主要是在农户之间为便于耕作进行的承包经营权互换、转包，流转面积少范围小。随着农业和农村经济的不断发展，特别是上世纪九十年代以来，农村劳动力大量向
二、三产业转移，农村经济结构和社会结构发生了很大的变化，农业生产的经营模式也随之变化，农村土地流转呈现出面积大、规模化的趋势。
通过对绥阳、正安、道真、务川、凤冈、遵义县等县的调查汇总，六个县的土地流转面积共达34.92万亩，占承包耕地面积的11.85%。其中，遵义县达14.75万亩、占14.79%；务川县5.84万亩、占13.59%；凤冈县4.53万亩、占12.12%；正安县4.1万亩、占9.92%；绥阳县3.1万亩、占8.16%；道真县2.6万亩、占7.39%。
按流转形式划分，转包11.49万亩、占流转面积的32.91%；出租21.1万亩、占60.4%；互换2.24万亩、占6.4%；入股655亩、占0.19%；转让及其它形式368亩、占0.11%。
按流转用途划分，用于种植业32.87万亩、占流转面积的94.13%；林业1.45万亩、占4.2%；养殖和水产业0.58万亩、占1.67%。
按流转面积规模划分，流转规模在50亩以内的有32.32万亩、占流转面积的92.55%；51—100亩的1.55万亩、占4.44%；101—200亩的7541亩、占2.16%；201亩以上的2972亩、占0.85%。 按流转年限划分，3年以内的27.94万亩、占流转面积的80.02%；3—5年的2.51万亩、占7.18%；5—10年的2.31万亩、占6.62%；10年以上的2.16万亩、占6.18%。
二、农村土地流转取得的成效
1、促进了农业结构调整和农业的规模化、产业化经营，提高了农业的市场竞争能力。家庭联产承包责任制极大的调动了广大农民群众的生产积极性，但是随着农村经济和社会结构的改变，这种一家一户以家庭经营为主要形式的生产方式已经不适应生产力的发展要求，整合生产要素，实行专业化、规模化经营是现代农业发展的必然选择，也是市场经济发展的客观要求。如何在维护农民土地承包合法权益、保护农民利益的前提下促进农业产业化的发展成为“三农”问题的一项重要内容，而通过土地承包经营权流转的方式有效地解决了保护农民利益与土地适度集中的矛盾，促进了农业产业化的发展。如正安县白芨中草药发展公司，通过土地流转建立了3000亩白芨种植基地。凤冈县2007年新增流转面积达9233亩，占耕地面积的2.3%；其中，种植茶园5802亩，种植烤烟1793亩，种植蚕桑838亩。
2、促进了农村劳动力转移，加快了城镇化进程，有效地减少了土地撂荒。大力发展
二、三产业，转移农村富余劳动力是解决“三农”问题的根本出路。由于传统观念和社会保障体系不健全，许多农民是把土地作为一种最基本的生活保障，不敢轻易放弃。在保证农民土地承包经营权的基础上，通过农村土地承包经营权流转的方式，既可以将农民从土地上解放出来，从事效益更高的工作，又维护了农民的土地承包权益，解除农民离土离乡的后顾之忧，同时有效减少了土地撂荒，提高了土地利用率。这次调查的6个县外出务工人数达83.82万个，占劳动力的45.46%；最高的县达58.51%，最低的县也有40.54%。今年，我市外出务工人数已达160万个，占劳动力的45%；目前，我国城镇化率已达43%，随着我国经济的快速发展，农村社会结构也将发生较大的变化，大批农村劳动力向
二、三产业转移将促进我市的城镇化率不断提高。
3、促进了农民增收，提高了农业经营效益。通过流转农民可以获得相对较高和比较稳定的有偿转让收入。从调查的情况看，农民通过流转土地，一般每亩每年可以得到80—500不等的租金收入，有的土地流转收入甚至高于自己传统作物收入；此外，企业和外来业主通过租赁土地，为本地农民创造了更多的就业机会，使农民从原来直接的生产经营者，变为企业和外来业主打工的农业工人，由此增加了一定收入。同时经营者通过规模经营，也可获得相当可观的利润。如遵义县新民镇农民余书民，有承包土地3亩，自己经营时，由于缺计划，投入少，一年耕作的结果不够吃；他于去年将3亩地全部流转给种植大户王正权，土地流转收入266元，为王正权打工除开日常开支外还余3000元收入。蔬菜种植能手蒋大才于2006年到遵义县泮水镇以每亩350元租地100亩，办起了金罗汉番茄种植基地，每亩纯收入达6000元；在他的带动下，该镇通过土地流转种植金罗汉番茄面积达720亩。
4、促进了农村社会分工，更新了农民的观念，提高了农民的素质。企业和外来业主进入农村后，改变了农民的传统生产观念，先进的生产经营理念、生产技术和市场意识对当地农民起了潜移默化的作用，改变了农民传统的生产观念。农民在受聘务工的过程中以及与企业的业务交往中，自觉不自觉受到磨练，学到了先进的生产技术和管理经验。农村中的“田秀才”“土专家”等各种能人，将在土地流转中大显才干，凸显英雄本色。
5、促进了农业适用技术的推广应用，推进了农业机械化。通过土地流转形成规模经营的农户和业主（企业），为了提高劳动生产率，降低劳动力投入成本，提高种植效益，无一例外地均采用了多种农业机具及优良品种和先进农业适用技术，有的还聘请专业技术人员。如正安县土坪镇明星村农民汪一丰，现年23岁，从16岁起外出打工，今年春节后，拿出打工积蓄7万元，通过政府贴息贷款2万元，共流转承包了邻近的民生村600亩土地。现已购置3台旋耕机、1台拖拉机仍不够使用，计划再购置几台旋耕机和拖拉机，同时，县里考虑到他缺乏种植技术，还专门安排技术人员帮助他指导生产。
6、推动农业生产要素的重组，合理流动和资源的配置，开辟了工商资本进入农业的渠道。由于常规农业比较效益低，小规模经营农户效益差，农村劳动力转向
二、三产业的比例将会逐步增加。农村社会结构的变化，特别是外出务工劳动力的增加，在短期内对农业生产将产生一定的影响，但却为农业生产要素的重组，合理流动和资源的配置创造了条件。如通过土地流转为农业的适度规模经营，集约化、标准化生产创造了条件。土地的规模流转又为有志于投资农业的工商资本和社会闲散资金获取回报创造了条件。
7、推动了农村的组织创新，有利于国家扶持政策的落实。今年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》的正式实施，为蔬菜、果树、烤烟等生产的农户提供了组织起来共同服务，联合起来参与市场竞争的法律保障。同时，专业合作社的建立为政府扶持农业政策的落实提供了一个很好的平台。调查中许多蔬菜、烤烟等种植户表示要建立农民专业合作社，来降低生产投入成本、提高种植水平、减少中间环节、提高产品市场竞争力。如绥阳县蒲场镇曹家园子有5户农民，于今年初通过流转25亩土地成立了蔬菜种植专业合作社。该合作社通过分工协作，参与市场批发销售，比他们单独种植蔬菜效益还高，计划下半年发展到70亩。他们由两人负责种植技术并带领聘请人员劳动，一人负责招收劳动力和兼会计，两人负责对外联系和销售产品；通过将产品拉到遵义坪丰市场批发，除开运杂费等开销，每斤比原来在产地销售给中间商多收入贰角左右。
8、有利于促进发展现代农业。提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业效益和竞争力等，都是发展现代农业的必然要求。发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。
三、主要做法和措施
近年来，我市各级政府按照《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和4个中央1号文件精神，围绕农村承包土地经营权合理流转做了一些积极有益的探索。
一是制定政策，指导农村土地合理流转。凤冈县在2003年就下发了《关于加强承包土地合理流转工作的意见》；绥阳已形成了《关于加强承包土地合理流转工作的意见》（讨论稿）；遵义县新民镇人民政府制定了《关于加快土地流转积极发展现代农业的实施意见》（新府发[2007]6号）。
二是开展试点，积极引导和促进农村土地合理流转。务川自治县人民政府今年下发了《关于做好农村土地承包经营权流转试点工作的意见》（务府发[2007]7号），决定在15乡镇19个村进行试点工作。19个试点村流转土地面积11510亩，签订各类流转合同2875份。其中：田4367亩、土7143亩；出租面积10305亩、占89.53%；互换面积450亩、占3.91%；入股面积213亩、占1.85%；转包面积86亩、占0.75%；代耕面积456亩、占3.96%。务川县出租方式流转土地面积最大，是土地流转的主要形式。
遵义县新民镇政府从2003年开始关注农村土地流转工作，当时，全镇有近3000亩撂荒土地，因此，政府萌生了通过土地流转促进复耕的想法，于是出台了鼓励土地流转的政策文件，对种植大户实行10项优惠政策。由各村对撂荒土地和有转出土地愿望的农户进行逐户登记，并建立台帐，由乡政府发布信息，引进大户种植开发，既减少了撂荒土地又促进了土地流转，产生了较好的效果。
四、土地流转与烤烟生产
1、促进了烤烟生产的规模经营。近年来，由于农村劳动力转移和烤烟比较效益下降，种烟农户明显减少，但烟农种植规模在增加。据6个县调查，今年烟农户均种植烤烟面积达9.2亩，最多的道真县达到13.1亩，最少的正安县也达到8.8亩。正安县2003年户均种烟为4.7亩。道真县今年烟农种植3-10亩的有2807户，11-30亩的有3023户，31-50亩的有117户，51-100亩的16户；忠信镇户均种烟达19亩。
2、促进了科技推广，提高了烟叶品质。在规模种烟农户和基地中均采用了密集式烘房和工厂化集中育苗等先进技术。除提高烟叶品质外，还提高效益10%。
3、增加了烟农收入。土地流转为那些董技术善经营的烟农（“铁杆烟农”或“职业烟农”）提供了增收的渠道。通过规模经营，发挥他们的技术优势，提高了烤烟的规模种植收益。
4、促进了烤烟生产的机械化，推动了烤烟生产向现代农业转变。在调查中发现一般种植烤烟规模在15亩以上的烟农，均使用了旋耕机等农具来提高劳动生产率，降低劳动强度，提高种植效益。如遵义县烟农王正权在新民镇牯牛山流转土地300多亩，今年种植烤烟250亩，请固定工30个，临时工上百个，现有3台旋耕机、1台拖拉机仍然不能满足需要，明年打算再增加一台拖拉机。
五、农村土地流转存在的主要问题
1、部份县、乡党政重视不够，未能将农村土地流转工作列入议事日程。对土地流转工作调查研究不足，情况不清，束手无策；组织部门和人员，开展指导，提供服务不足，致使土地撂荒面积逐年增加。
2、土地流转机制不健全，流转行为不规范。我市土地流转尚处于自发阶段，缺少土地流转服务平台，流转信息不畅，农户对土地流转对象与范围选择余地小，鼓励土地流转的激励机制尚未形成。镇、村两级组织怕担风险，引导和服务不到位。镇（乡）农经机构管理体制不顺，职责不明，队伍不稳，无力对土地流转合同进行指导和管理。土地流转政策宣传不到位，影响了土地流转的规模和效益。
从调查情况看，土地流转的随意性和不稳定性较明显，许多流转都没有建立稳定的流转关系，流转期限很短，除农户之间的互换和少数业主租赁开发为长期外，其他流转形式一般为1-3年。双方口头约定多，绝大部分没有签订书面合同。有的即使签订了书面合同，也还存在很多不规范的地方。如流转合同标的不明、没有流转期限和违约补偿办法、权利、义务界定不明，有的擅自改变土地的农业用途，一旦发生纠纷，调解缺乏依据，这些都是产生土地承包纠纷的根源，埋下了土地承包纠纷隐患。
3、土地流转范围较小，规模化经营程度不高，流转形式单一。我市土地流转主要发生在本村村民之间，大多以村内流转为主，向企业和村外人员流转较少。大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。还未出现土地生产合作社或以土地入股建立股份制公司企业。
4、农村劳动力大量外出，土地撂荒现象客观存在。目前我市有160万人外出务工，占农村劳动力的45%，在家务农的基本是老人和妇女。边远山区由于农业生产比较效益低，土地撂荒现象尤为突出。撂荒的主要原因：一是自然条件差，生产效益低下，不愿耕种；二是家庭主要劳动力外出打工，没有劳动力耕种，不进行土地流转也不找人代耕而撂荒。
道真县忠信镇，现有农户5060户，农业人口2.16万人，外出务工人数达4100多人，举家外出农户达814户。现有耕地面积2.6万亩，撂荒土地达4160亩、占16%，其中撂荒田920亩、土3240亩，涉及农户3025户。
4、受传统思想观念的束缚，农民不愿进行土地流转。土地作为农民最根本的生活保障，部分农民宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。多数农民小富即安的小农思想意识仍然较重,满足于守土经营的现状。农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全,农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,因此普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。
5、乡级土地流转机构未建立，县级职能部门未很好地发挥作用。《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等法规虽然将土地流转管理的职能赋予乡镇人民政府和县级农业主管部门。但是，县级主管部门由于无专项经费，只开展了土地承包纠纷的调解，多数未开展土地流转工作；乡级由于专门无机构和人员，多数亦未开展土地流转工作。
六、促进农村土地流转的建议
我市近几年来的实践表明，加快土地流转，推进农业生产规模化，是改造传统农业、转变农业增长方式、发展现代农业的重要举措，是实现家庭承包经营责任制与发展现代化农业对接的有效途径。应提高对土地流转工作的认识，加强对土地流转必要性的宣传，调动广大农民流转土地的积极性，进一步合理开发、利用、整合农业资源，对农村土地进行依法、自愿、有偿、合理、有序流转，最大限度提高土地利用率及产出率，推动农村土地向种植大户、科技示范户和龙头企业集中，实现农业产业规模化、集约化经营，促进传统农业向现代农业转变。
（一）政府要高度重视，切实加强领导。加快农村土地流转，促进农业规模经营的工作涉及面广政策性强，关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，全市各级政府必须高度重视，切实加强领导。各地要认真调查研究，对加快农村土地流转，促进规模经营和产业发展进行积极探索、大胆试验，并结合自己的实际，制定具体的、切实可行的指导意见和政策措施，进一步创新机制、完善制度。
（二）进一步深化提高对农村土地流转重要性的认识。
家庭承包经营，确立了农户在农业经营中的主体地位，激发了农民的生产积极性。但随着工业化、城镇化、农业产业化的加速推进，农村劳动力大量转移到
二、三产业，农村各种新的经营方式和利益关系逐渐形成。农民家庭承包经营中土地规模经营小、农业比较效益低、人地矛盾的问题日渐突出，不利于城乡统筹发展和建设社会主义新农村。我市正处于传统农业向现代农业过渡的阶段,应积极支持探索农村土地流转新模式，促进农村土地健康有序流转，让土地流转成为建设现代农业的“助推器”。
农村土地流转的重要性主要包括以下几个方面：促进农业结构调整和农业的规模化、产业化经营，提高农业的市场竞争能力。促进农村劳动力转移，加快城镇化、工业化进程，有效地减少土地撂荒。促进农民增收，提高农业经营效益。促进农村社会分工，更新农民的观念，提高了农民的素质。促进农业适用技术的推广应用，推进农业机械化。推动农业生产要素的重组，合理流动和资源的配置，开辟工商资本进入农业的渠道。推动农村的组织创新，有利于国家扶持政策的落实。有利于促进发展现代农业。
（三）加大宣传，坚持原则，加强指导，政策扶持。要大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及中央关于“依法、自愿、有偿”的原则等相关法律、法规和政策措施，解除农民的顾虑。尽快出台《市政府关于促进农村土地承包经营权流转的实施意见》指导各县开展农村土地流转工作。政府在农村土地流转工作中的职能定位应是：引导、指导、规范、服务。政府要有所作为，不乱作为，做到不缺位，不越位，不错位。
（四）规范运作，确保有序流转。在坚持农村家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循依法、自愿、有偿、合理、有序的原则，农户自主决定土地承包经营权是否流转及流转方式，任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地承包经营权。流转收益归农户所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。不得改变土地所有权性质和土地农业用途。流转期限不得超过承包期剩余期限。在同等条件下，本村组集体经济组织的成员享有优先权，可以优先取得流转土地的承包经营权。抛荒二年以上的承包土地，在保持原有土地承包关系稳定的前提下，由村、组集体统一组织流转。
（五）跟进服务，促进流转。利用政务网、农村党员远程教育网等建立“农村土地流转信息服务平台”。在县、区（市）农业局设立土地流转服务中心，负责土地流转服务日常工作。在乡（镇）设立土地流转服务站，负责辖区内土地流转服务工作。各村土地流转服务工作由村委会承担。 各级土地流转服务机构的主要职责为：一是负责流转土地的供求登记和信息发布工作，主要登记汇总可流转土地的数量、区位、类别等情况，并将农户需要流转的土地集中起来，统一对外发布招商，吸引村内外的农户和企业单位投资高效农业；二是负责土地流转当事人双方协调和指导工作；三是负责土地流转后的跟踪服务和纠纷调解工作；四是负责对流转土地进行监管，确保土地农业用途和适度规模经营。
（六）积极创造条件，促进农村土地有效流转。要加大农业项目、招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模化经营。要不断增加农业基础设施投入，降低农业经营风险，提高农业经济效益，逐步形成土地流转长效机制。
加快制定农村土地流转的优惠政策，对承包土地全部流转出去且进入城镇从事
二、三产业的农民，应享受城镇居民同等待遇；从事企业经营行为的农民，应享受兴办企业的相关优惠政策；其子女可在教育部门指定学校就学，享受与城镇居民子女同等待遇；农业生产和农业开发项目的专项资金，要重点向生产大户倾斜,用于基础设施建设和高新技术引进；金融部门要简化生产资金贷款手续，积极支持和帮助种养大户发展生产。
（七）加快农村劳动力转移，激化农村土地流转的内在动力。要大力发展农村第
二、三产业，就地转化农村劳动力；要通过劳务输转，使农村剩余劳动力逐步脱离土地，从农村走向城镇；要加强劳务培训,大力实施“阳光工程”，组织劳务洽谈等形式，建立固定的劳务输出基地，推动农村劳动力向外转移。
（八）妥善解决撂荒土地。要高度重视土地撂荒问题，组织力量对撂荒土地进行全面、彻底的调查清理，掌握情况、分析原因，制定切实可行的解决措施。对坡度在25度以上不适宜耕种的撂荒土地应退耕还林。对撂荒一年以上的承包土地，集体经济组织要按规定组织代耕，代耕收入归代耕者。对举家长期外出且失去联系农户的撂荒土地，集体经济组织要代为流转，流转收益原则上归原承包方。
（九）加大财政扶持力度。市级财政每年要在有关土地收入分配用于支农的资金中安排一定额度，用于鼓励流转农村土地、壮大规模经营主体、培育重点产业基地和发展专业合作社。各县、自治县、区（市）可根据自己的条件和产业发展、规模经营的重点，建立扶持机制。
（十）强化金融信贷支持。金融机构应加强对规模经营主体的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为专业合作社、龙头企业和基地建设提供积极的信贷支持。市、县两级要在财政的支持下建立融资担保平台，把参与规模经营的产业化龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业纳入服务范围。
调查组成员：李显国（市人大副主任）
周吉生（市人大农经委主任）
肖 勉（市人大副秘书长）
纪 勇（市农业局农经站长、高级农经师）
韦 波（市人大农经委科长）
二〇〇七年十一月三十日
