征地乱象与农村土地征用制度改革
廖富洲
[摘要]改革开放以来，我国征地规模巨大，违法违规征地现象屡禁不止，其根源在于征地范围过大、农村集体土地产权虚置、征地程序不完善不规范、土地财政和政绩考核的驱动、征地政策监督不力等。加快农村土地征用制度改革，必须明确界定国家征地的公共利益范围、进一步明晰农村集体土地产权主体、建立完善的土地征用程序规范体系、实行多元化补偿安置方式、推进农村集体建设用地合法入市、严格征地监督制约等。
[关键词]征地乱象；征地制度改革；问题
改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，越来越多的农村集体土地被征用，因征地而引起的矛盾和冲突也越来越多，加上一些地方在征地中违规操作，盲目圈占，侵害农民权利，导致农民上访和涉地案件频繁发生，影响社会稳定，在一定程度上已演变成了一个严重的社会问题。因此，加快农村土地征用制度改革，保障农民合法利益，是今后一个时期我们面临的一个非常重要而紧迫的问题。
一、地方征地乱象频发的主要根源
（一）征地范围过宽，征地权力滥用
我国除了1953年《政务院关于国家建设征用土地办法》、1958年《国家建设征用土地办法》和1982年《国家建设征用土地条例》是直接针对土地征收征用的法规文件外，至今还没有一部具体的法律来约束规范土地征用各权利主体的权力、保护被征地农民的权利，给征地留下了诸多后患。尤其是就我国目前相关法律来看，更没有一部法律对国家征地中涉及的公共利益作出一个明确具体的界定。这种制度上的抽象性为地方政府任意解释“公共利益”进而滥用征地权提供了法规空子，给多征多占、侵犯农民土地权益留下了漏洞，也为房地产企业炒地、圈地、乱占滥用农地提供了借口。按照现行的制度设计，任何单位和个人需要使用土地，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的属于农村集体的土地，从而将宪法规定的征地范围从公共利益的需要，扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。征地已成为满足各类建设用地的主要途径，大量营利性项目通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义得到批准，从而导致实践中征地权被滥用，征地范围过宽。一些地方就是利用现行征地制度的不完善和所掌管的征地主导权，以征地牟取暴利，把土地当作第二财41政，低征高卖，以地生财，赚取快钱，形成征得越多、获得土地收益越大的恶性循环，这是“圈地风”越演越烈的根源。
（二）集体土地产权虚置，农地入市受严格限制
目前我国法律对农村集体土地所有权主体的界定是模糊和抽象的。按照法律规定，农村集体是农地的所有者，拥有土地的占有权、使用权、收益权和处分权，但无论是我国的《土地管理法》还是《土地承包法》，都没有对农村集体土地所有权主体进行明确的界定。所谓的“农村集体”是一个抽象的集合群体，不具有法律上的人格，也不具有真正意义上的土地所有权。规定农村土地“集体所有”，使得权属主体处于缺失和虚置状态，财产归属不清，谁真正拥有土地，实际上并不明确具体。正是由于农村土地产权制度所存在的所有权主体的模糊和缺位，直接导致了责权利不清，农民土地产权不被尊重和承认，农地产权不断受到侵犯，农民合法权益得不到充分保障，也为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益提供了条件，是地方政府违规违法大肆征占耕地的制度原因。
农地产权的缺陷，农地入市受到的制度限制，使得农民无法通过市场获取土地收益，也导致土地价格形成机制不顺。根据我国法律，集体土地只有被征为国有以后，才能进入土地市场。就是说，我国目前的农业用地是无法直接进入非农土地市场的，这种制度安排导致被征地农民的利益受到损害。对于土地的所有者和承包者来说，他们都具有为自己谋取利益的本性，都希望在保证自己土地利用效用满足情况下，能够利用土地获取一定的收益，但在目前的土地制度框架下却难以实现，特别是对农民来说更是如此。正是由于农地合法入市受到政策限制，农民既无法通过市场获取土地收益，也使土地价格形成机制不顺，城乡土地市场相互分割，城乡土地价格差距巨大，农地不断被侵蚀。实践中，由于缺乏规划指导和用地指标的限制，许多地方大量农村集体建设用地自发、盲目、隐蔽地进入土地市场，造成违规项目不断出现，土地规划指标屡遭突破，建设用地供应总量难以有效控制，严重干扰了正常的土地市场秩序。
（三）征地程序不规范，征地行为扭曲
从我国目前的征地程序来看，一方面，程序比较复杂，过于繁琐，强化了政府职能部门对农地管制的行政权力。我国现行的土地征用制度为了体现“最严格的耕地保护”的立法动机，在土地征用的程序和环节上，沿用了过去以政府为主导的计划经济管理模式，在程序性的规定上制定了最严格的实体性内容，使得征地程序种类多、步骤杂，流程长、盖章多、交叉重复多、搭车收费多、资料量大、报件繁琐等。过于严格复杂的征地程序进一步强化了职能部门对农用地的管制，为政府滥用征地权创造了有利条件。另一方面，很多征地程序在实践中又流于形式。如《土地管理法实施细则》和《征用土地公告办法》都对土地征用规定了“两公告一登记”等制度，但实施中往往执行力度不够，没有真正落到实处，暗箱操作严重。征地过程缺乏民主性，公众参与征地决策并未被严格实施，征地只是少数人说了算，没有充分考虑被征地的村集体特别是农民的意见，剥夺了农民的知情权、参与权和合理申诉权，甚至有些地方政府以征地之名行“圈地之实”。尤其是在土地规划、审查公共利益、确定征地补偿标准等重大问题时，把农民排斥在外，也缺乏公开公正和有效的听证制度；在征地补偿中，缺乏独立、科学的评估机构，对于补偿费和安置办法等，农民只能被动接受已经约定好了的条件；一旦发生纠纷，农民也常常没有相应的司法救助和顺畅的申诉渠道，很易激化矛盾。
（四）对土地财政的依赖，官员政绩考核的驱动
我国实行分税制财政体制后，财权上移，事权下移，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈现出正相关关系。从我国现阶段中央与地方事权和财权的构成比例来看，地方政府的财权事权是不对称的，很多地方财政入不敷出。而在现行土地制度下，由于土地能够给地方政府带来巨大的财政收入，因此土地财政成为地方政府增加收入的一个重要渠道。此外，中央在土地出让金管理上缺乏法律约束，也激励了地方政府的卖地冲动。一些地方政府把土地出让金当成了新的经济增长点甚至摇钱树，最大限度地多征地，以获取最大规模的土地出让金，也导致土地滥征乱象频生。
就对地方政府及官员的考核来看，我国的地方官员是任期制的，任职期间的政绩决定着官员的升迁和以后的政治前途。对官员政绩考核的主要是上级官员和单位，而考核的标准则是任期内的“业绩”或政绩。在以经济发展为中心任务的大环境下，对官员进行考核的最有效、最直接的办法就是看主要经济指标的增长速度，实际上就是GDP考核，通过地区经济增长速度、城镇化率、招商引资额、税收和财政收入等经济指标来考核官员的业绩。为了实现执政期间政绩的最大化，很多地方政府官员不可避免地以机会主义倾向搞短期行为，在任期内大搞看得见的“政绩工程”、“形象工程”，而更多地动用土地征用权以增加财政收入、搞项目建设是显示政绩、增加晋升资本最直接和显著的方法。因而，许多地方都实施以“资源换项目”，以“土地换投资”的经济发展方法，导致耕地越征越多、建设项目越来越多、占地规模越来越大，呈现一片“繁荣”景象。
（五）征地政策监督“虚脱”，政府权力约束不力
我国目前还没有建立起科学的、明确的土地征用责任制度保障及责任追究机制，在征地过程中缺乏一个具有相对独立性的监督机构，监管工作比较薄弱，征后跟踪检查相对滞后，导致地方政府容易在征地过程中通过多征滥征谋取利益。这是造成征地权被大肆滥用，征地太多太滥的一个重要原因。从中央到地方，国土资源系统掌握着土地的审批权、执法权，掌握着大量预算资金的管理和支配权，在行使这些权力的时候，也有一定的自由裁量权，因此容易滋生权力腐败和商业贿赂。目前，我国的征地监管机制也存在一些困境：作为地方政府土地管理部门的土地监察机构，难以对越权批地、非法管地及乱占滥用等违法问题进行有效的防范和查处，对土地违法主体（尤其是地方政府）的行政处罚缺少有效的制裁手段，执行起来比较难。在土地征用中，越权批地、边报边批、未批先征、未批先用等情况较为普遍，即使事后被查出，也多是通过补办征地手续，把不合法的征地行为披上合法的外衣。同时对非法占地行为的处罚，常常由于处罚力度过轻，使得违法成本与所获收益极不对等，地方政府及其领导者个人违规、违法征地的政治经济风险和成本都较低，所获取的收益又很大，特别是实践中出现违法违规者不断得到升迁等好处的例子，起到了反面的激励作用，这是地方政府征地行为失范，圈地占地一轮又一轮重复发生的重要原因。
二、加快我国农村土地征用制度改革的基本对策
(一)以立法形式明确界定国家征地的公共利益范围
土地是不可再生资源，是农民赖以生存的基础，对农民有多重保障功能。让农民失去土地涉及经济、社会等方方面面的重大问题，必须慎之又慎，必须坚决贯彻执行中央最严格的耕地保护制度，强化节约用地的责任感和紧迫感，尽量不多占用农民的土地。因此，改革农村土地征用制度，必须从源头上遏制地方政府滥用征地权谋取利益的行为，严控征地规模。从理论上说，土地征用是国家为了公共利益的需要而依照法定程序把集体土地转为国有土地，并付给合理补偿的政府行为。其中，公共利益是衡量国家是否滥用征地权的标准，是土地征用权是否合理行使的唯一标准。因此，必须以立法形式严格而明确地确定公共利益用地的范围，这是严肃征地行为、改革征地制度的关键。要站在维护国家长远发展大局和保护农民利益的高度，严格界定国家为了公共利益而进行征地的范围，从严控制各类建设占用耕地。尤其要按照中央要求，严格界定公益性和经营性建设用地，把国家征地范围严格限定在公共利益范围之内。根据国际经验和我国的实际，必须以立法的形式，把国家公共利益征地的范围严格限定在以下领域：军事设施、涉外等特殊用地;机关团体、科教文卫、公共设施等公共服务用地;地面线路、场站等交通运输用地；陆地水域、海涂、沟渠水工建筑物等水域及水利设施用地；其他由政府兴办、用于以公共利益为目的的事业用地等。在公共利益之外的用地，不能动用国家征地权。特别是要将商业、娱乐、商品住宅、各类开发区工业用地等经营性用地，退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，通过公开的市场交易取得土地使用权。即使公共事业也不一定全部动用国家征地权，除了军事设施、战备需要、抗洪抢险救灾用地等之外，一般性的公共事业项目完全也可通过市场购买的方式获得土地使用权，从而从根本上控制征地规模，遏制滥征乱占耕地现象，切实维护农民的土地合法权益。
(二)具体明晰农村集体土地产权主体
产权的核心特征是具有排他性，改革农村土地征用制度，必须对现行的农村土地集体产权进行改革，对土地产权进行科学合理和充分的界定，这是解决问题的根本所在。如前所述，由于我国目前的农村集体土地产权制度存在虚置和模糊的缺陷，这里的关键是必须对农村集体土地的产权主体进一步具体化、明晰化。这里的重点，一是要还原农村集体土地所有权的各项权能,明晰农民的土地承包经营权，从法律上明确农民对承包土地的实际占有权、利用权、处分权和收益权，也可以赋予土地承包经营权以物权属性，防止农民的承包经营权受到“集体经营权”的侵害,从而确保农民自身土地权益的实现。二是可以尝试在坚持农村集体土地公有制的前提下，考虑把村民小组作为农村集体组织的有效单位，明确确定为农村集体土地的产权主体或被征地主体。这样做的目的，不是主张将农地产权分解到个人，也不是主张废弃农村土地的集体所有制，而是在维持现有农村社会政治组织形式的基础上，对农村集体土地产权主体的进一步明确化和具体化。因为村民小组一般都以自然村落为单位，家庭之间具有一定的血缘或亲朋睦邻关系，历史交往悠久，相互联系密切，共同利益一致，透明度和民主性较强，相互监督相对容易。把村民小组确定为产权主体和被征地主体，能够更好地代表本区域农民的利益，能够进一步调动农民的积极性，充分行使承包土地所赋予和带来的各项土地产权，有利于在民主协商的基础上，更好地团结一致，充分发挥博弈主体的作用，提高在土地征用中与开发商和政府的谈判能力，切实维护自身的利益，有效阻止其他各级组织侵犯其权利。并且更重要的是，能够在一定程度上克服村集体组织作为农村集体土地所有权主体带来的弊端，使农村集体土地所有权主体更加规范化、明晰化、具体化、稳定化，更加显化土地产权的完整性。就实践来看，在现行的征地调查中，很多地方一般都是以村民小组为调查对象的，所以，确定村民小组为农地产权单位或被征地主体，实践中更易于操作，也可以充分显示其生产与征用的公平与效率原则，实现土地资源的优化配置。在保证国家土地公有和农村基本经济制度稳定的基础上，尝试将村民小组作为被征地的产权单位和产权主体，对于我国农村土地制度改革具有重要的探索意义。
(三)建立完善的土地征用程序规范体系
土地征用程序的繁琐复杂和实施中的暗箱操作，是违规征地泛滥的重要原因。改革农村土地征用制度，必须致力于建立公开、公平、公正、高效的土地征用程序和管理体制，这是我国农村土地征用制度改革的重要环节和主要目标之一。要通过健全和完善国家土地征用的相关法律法规，形成一整套完整的土地征用程序规范体系，保证地方政府土地征用的操作过程受到严格的规范体系的约束，把土地征用纳入规范化、法制化的轨道。首先，要在科学合理地简化过于繁琐的征地程序的基础上，建立土地征用审查制度，只有在确认符合公共利益需要、进入征收目录的项目后，才能动用征地权。其次，要强化土地征用公告制度，增强征地各个环节的透明度。征地凡涉及拟定拟征地项目的补偿标准、安置方案等需报相关政府部门批准的事项,必须提前三个月公告，一律在公开栏予以公开,或书面告知当事人,以增强征地工作的公开性和透明度,真正实行阳光工程，有效杜绝暗箱操作。也可以引入规范的土地征用听证程序，让土地所有人或相关权利人参与到征地过程中，了解具体详细情况，保证被征地农民享有充分的参与权、知情权和话语权。凡不按照规定予以公告、不举行听证的，农民可以有权拒绝征地。其三，要建立与被征地农村集体和被征地农民的协商机制，建立公平的争议仲裁制度，充分听取被征地集体和农民的意见和建议。具体的征地方案必须同每个被征地农户直接见面，征求意见，充分协商，并签订补偿安置协议。有争议的可向所在地县级以上人民政府申请复议，可以向当地人民法院提起诉讼，切实保障农民的申诉权。也可以考虑建立第三方仲裁机构，或者在省人大常委会下设立土地征用审查机构，负责调查、受理并裁决土地征用中的争议和纠纷，切实在程序上保障失地农民的合法权益不受侵害。
(四)实行多元化的征地补偿和安置方式
土地补偿是征地问题的核心，也是保障被征地农民利益的关键。我国现行的征地补偿标准明显偏低，完全是一种与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价格和农民的预期，政府通过低征高卖可以获得巨额经济利益，具有多征滥征的利益驱使。同时，现行征用补偿费用违反市场经济的平等竞争原则，严重侵犯农民土地权益。改革农村土地征用制度的重点之一，就是要改革征地补偿制度，不断提高补偿标准。根据国内外征地补偿的成功做法，我国的征地补偿标准必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，以土地当时的市场价格为依据，建立市场化的农地征用补偿机制，实行公平合理的补偿。在此原则下，征用补偿费至少应包括土地本身的市场价格和其他相关赔偿及补助等。其具体补偿标准应体现被征土地对农民的生产资料功能和社会保障功能、发展功能，体现征地给经营者带来各种直接和间接损失赔偿。这个赔偿不仅要考虑土地被征用前的价值、现有价值，还要考虑土地可预见的未来价值，特别要考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地市场潜在收益，对被征地农民的基本生活、长远发展、就业、住房和社会保障等多方面从制度上做长远安排，使农民得到公正、公平、合理的补偿，确保其生活水平不降低和有较稳定的生活来源。
按照被征土地的市场价格进行补偿，是世界上大多数发达国家的做法，也是我国征地补偿制度改革的方向。但就我国各地实际情况来看，如果完全按照市场价格对农民进行补偿，可能会使许多地方政府在财政上难以承受。因此，目前可行的做法是，根据当地经济发展和人民生活的实际水平，在努力不断提高补偿标准的同时，采用多元化的补偿和安置方式，即一方面继续进行货币补偿，与此同时采用实物补偿、债券或股权补偿的方式加以补充。其中，实物补偿包括留地补偿和替代地补偿，支持被征地农村集体经济组织和农民从事生产经营活动，解决农民失地后的就业问题。此外，也可以针对基础设施建设周期长、收益稳定的特点，适当发放一定的土地债券或股权作为土地补偿，给予失地农民以长期生活保障。这些方式在都有成功的经验和做法，可以根据各地实际综合运用。为了从制度上保证补偿费的合理分配与使用，还要建立土地征用补偿费管理机制，及时把土地补偿费发放到农民手中，不能随意拖欠和克扣。在对失地农民的安置方面，要把农业安置、留地安置、保险基金安置、低保安置、居住安置、培训就业安置等安置形式结合起来，多方面保障失地农民的利益和长远发展需求。
(五)逐步推进农村集体建设用地合法入市
为了统一城乡建设用地市场、挖掘农村集体建设用地潜力、保障被征地农民的合法权益，也为了充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，优化土地资源配置，在农村土地征用制度改革中，必须逐步推进农村集体建设用地合法入市，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”流转，这不仅是农村土地制度改革的重要内容，也是农村土地征用制度改革的必然趋势。实现农村集体建设用地合法入市，可以降低交易成本，有利于打破垄断，逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场机制对土地资源优化配置的作用。通过推进农村集体建设用地合法入市，以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统
一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系，也有利于让失地农民分享土地级差收益,充分享受到城镇化发展的成果，更好地保障失地农民的长远利益。
(六)强化对政府征地的监督制约和责任追究
改革农村土地征用制度，必须构建政府征地权力运行的制度框架，完善政府征地权力监督制约机制。这里的重点是，为了规范和监督土地征用权，必须正确发挥地方政府在土地征用中的职能，必须建立严格的监督制约机制。如，要加强地方政府的外部监督和内部监督，发挥人大对地方政府征地行为的监督和司法监督的作用，加强新闻媒体的监督，加大土地征用违法案件的查处力度，提高滥用征地权力的成本与风险等，用严格的监督制约机制约束地方政府的滥征行为。同时，必须建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制，明确规定征地的责任主体、责任内容、责任范围等，一旦发现土地征用中存在违法违规行为等过错，应根据过错的性质与实际损失，追究相关人员的行政和法律责任。
