第二十七章 农村土地征用制度改革及对策
土地征用是指发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。由此土地征用不仅关系到农民集体的切身利益，也是关乎整个社会经济稳定健康发展的大事。而现实中由于土地征用范围的不明确规定，土地征用补偿的不合理以及土地征用程序的不规范操作，使政府在进行土地征用时已经背离了国家进行土地调整的初衷，不但侵害了农民的土地权益，同时还造成大量土地流入不法商人手中，成了这些人获取暴利的资本，给国家和社会造成了巨大的经济损失，严重影响了社会的可持续发展。这些问题的存在正是因为我国当前的农地征用制度缺少明确可靠的法律依据，过度依赖行政手段，脱离了市场经济的发展。本文对这些问题的产生作深入探讨，并提出法律先行，市场引导的改革方向和具体的政策建议。
第一节 现行农地征用制度的缺陷
1 ， 对公共利益没有明确界定，导致土地征用权滥用，从而降低了土地征用的效率。土地征用是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为，行政征用权的行使仅限于公益目的，非公益目的需要用地，只能通过市场购买。我国宪法明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地是实行征用。”但是，宪法虽然授予政府征用土地的权力，却没有明确何为公共利益，如何确定公共利益；我国的行政征用制度在相关法律条文中有所体现，但是这些法律规定也没有这方面的明确解释，这就会形成国家征用权在事实上不受限制的情况，很容易造成权力滥用。正是由于土地征用制度在征用标准的规定尚有很大的漏洞，给征用权的行使人提供了从中获利的机会。各级政府不顾土地资源的保护，盲目引进资金，以土地换政绩，造成了土地资源严重浪费。具体表现为以下几种情况：
（1） 土地资源不能得到合理有效的利用，土地价值难以有效发挥。由于国家对公共利益和非公共利益没有明确划分，而非公共利益的取得需要投入大量的资金，投资人会想尽一切办法降低投入，而最简单直接的办法就是寻求当地政府的支持，将商业用地也美化成公益用地，只支付很少的补偿费。由于土地的获得非常脸颊，投资者不需要进行详尽的投资收益分析便可获得决利润，那些拿来获取土地的项目会匆忙事实，也就降低了投资效率，从农民手中获得的土地就这样不知不觉地浪费了。更有甚者，地方政府为了提高政绩，盲目招商引资，导致耕地流失严重，也有的政府，通过向企业出售土地，低价抛售土地，加大财政收入，企业在获得土地之后便等候最佳开发时机，土地的价值便在不知不觉中浪费掉了。这些也是笔者在2005年8月在成都市龙潭乡进行大型民情调查时所发现的，在调查中我发现，龙潭乡桂林村的农业用地绝大部分都已经被征用，征用前，村委会对村民只是给了一个简单的通知，并没有给出合理的解释，据当地村民反映征地是为了兴建大型的农业基地，但是在我们走访过程中发现，在被征用已经2年的土地升上栽种的竹苗，没有任何专业的技术人员进行管理，竹苗长得稀奚落落，参差不齐，大片的土地被这样无情的荒废了。我们可以看到土地被低价转让后，土地很难发挥其真实价值。
（2） 土地征用的交易费用升高，土地流转变得困难。过度使用行政手段，以及非公益用地按公益性用地补偿，使得非公益用地的征地费与市场价格之间差额巨大，农民所得太少，容易引起农民抗争，征地单位和农户往往陷入无休止讨价还价过程。长时间的谈判引起的谈判成本，谈判破裂后征地单位借助法律强制征地，农户不断上访，以及法律诉讼，构成了征地过程中的交易费用。特别是较大的开发项目，征地的土地面积大，涉及农户数量较多，交易费用相应较高，再者，企业、政府部门、政府官员之间为瓜分土地征用价格与市场价格之间的差价利益，摩擦加大，幕后交易和腐败现象比比皆是。这个问题在对龙潭乡的调查中
也出现了，政府在征用土地时只给了每户人家一个人8000元的补偿，另外还有每亩土地每年400元的青苗补助费，这些费用对于生活在成都周边的农户来说简直是杯水车薪，即便是这样，到达农户手中的缺所剩无几。另外。在被征用的土地中，有用来该居民楼供当地农民居住，但是还要交一定的住房差价，同时要把当地农民的户口转变为城镇户口，在户口转变同时又要交纳各种保险费用，这样农民手中本来不多的补偿费非但没有剩余，还要往外倒贴。农民没有办法好好生活只有四处上访，希望找到一个公平公正的答案。社会矛盾变得尖锐起来，即使有好的项目也无法正常开工。由此带来的经济损失不仅仅是投资人的，也是整个社会的。此外，由于这些不规范的操作，使得土地在交易中不能反映其真实的市场价值，给了集体经济组织可乘之机，土地也就无法在市场中正常流转，土地作为一项重要的资本无法有效发挥自身价值，给社会经济发展造成了严重障碍。
2,土地征用补偿标准不合理，单纯从短期来考虑农民以后的生活保障问题，忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。
（！）我国的农地征用补偿政策对于征地补偿，《中华人民共和国土地管理法》中明确规定，征地补偿由三部分组成：土地补偿费、安置补偿费青苗基地上（地下）附着物补偿。土地补偿费是对被征地农民丧失土地使用权的补偿；安置补助费是保证被征地农民在丧失土地一段时间内维持原有生活水平的费用；青苗及地上（地下）附着物补偿费是对被征土地上的农作物和无法迁移的水利设施、房屋等建筑物等的补偿。从性质上来看，这三部分补偿费用当中第一类和第三类补偿费用是对农户的权益性补偿，第二类补偿费用是对农户的保障性补偿。对于征地补偿标准，《土地管理法》中提到：土地补偿费和安置补助费合计按年产值三十倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给与补贴。
（2）我国农地征用补偿标准的不合理因素从表面上看来，国家在对农地征用补偿的标准上兼顾了权益性补偿和保障性补偿，好像是合理的。但是我们从发展的角度来看，国家在给与农户的补偿上却是静态的，没有体现出土地随着社会发展其自身价值的变化过程。因为不管土地补偿是农业产值的多少倍，都不能说是合理的补偿办法。这种补偿办法实际上把农业生产看作是稳定的，认为农户生产经营的成本和收益在几十年里都是恒定不变的，不受各种因素的影响。事实上由于受到农业生产本身和各种政策变动的影响，我国农业生产一向都不稳定。而现行的补偿方式根本没有考虑到农业生产的波动性和不确定性，这很显然也就背离了市场规则。同时，《土地管理法〉也仅就补偿的上限和补偿的范围作了大致规定，倍数也没有确定下来，那么现实操作中就有很大的活动空间，依然不能避免各个利益集团对土地征用过程中的挤压，农民的补偿还是不能得到可靠的保障。
3， 农地征用程序不规范，将农民置之度外
我国现行的土地征用制度在征用程序上作了严格的规定，然而这些程序的规定仅仅是针对耕地的保护，而没有体现出对农民的权力保护。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。土地征用不是政府的单方面行为，而是征地一方和被征地一方共同参与的过程。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，从而更好的保护自身权益不被侵害。
我国现有的土地征用并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。我们在对成都市成华区龙潭乡作调查时发现，征地过程中村民的参与十分有限，政府尽管对土地征用活动作了大量宣传，但是在我们在实地采访时仍然有很多人对这件事情不是很了解，虽然知道要征地，但是不知道征地的具体原因。一些老百姓甚至以为我们是帮助政府部门劝说他们搬家来的。至于政府部门给集体的补偿是多少，每户可以拿到手的优势多少，就更说不清楚了，政府在征用农地过程中急于求成，缺乏对老百姓的耐心解释，造成了农户对
村委会的不信任，即便是给足了补偿仍然有疑虑。
事实上，集体经济组织截流土地补偿金，少报土地补偿金，将农民的土地补偿金变相转移的现象也确实股去年广泛存在。巧合的是，在我们调查期间，从龙潭乡、圣灯乡的村民那里了解，村集体干部利用在征地程序上的漏洞，侵犯农民权益时三种手段都用上了，我们不能不为他们的行为惊叹。
第二节 坚持可持续发展，规范土地征用制度
农地征用制度是我国农地制度的核心内容，是沟通国有土地和集体土地的中心环节，是联系城市土地制度和农村土地制度的重要纽带，也是调整国家、建设单位、农村集体经济组织和农民个人四者之间土地权益和收益分配关系的法律制度。我国处于社会主义市场经济阶段，市场经济的突出特征是法制化、市场化，我国的土地征用制度也应该适应我国当前的救济制度。因此推行农地征用制度改革，应以法制化、市场化为准则，坚持可持续发展，努力探索适应我国市场化、城市化的农地征用制度，促成社会的和谐发展。在文章的第一部分我们主要对现行土地征用制度中在公共用途的划分上，征地补偿标准的确定商以及在征地程序中存在的问题作了分析，因此在文章的第二部分，在农地征用制度改革方向的探讨上我们也主要从这三个方面入手。
从法律上对公共利益的范围作出明确界定，从而限制土地征用权，提高土地征用的效率。
中国农地制度改革的第一步，就是要将国家征用土地的权力有效的限制在具体的公共利益上，这是土地征用制度合法性的理论基础和核心。公共利益不确定，就难以确定土地征用的公正性和合理性。国家必须制定严格的法律和切实实施法律，从而确保土地农转非符合政府的土地利用规划，防止农地过度流失。从我国的制法实际和我国的法律体系来看。最好的方法是在政策上和法律中明确具体全面地列举出“公共利益”，同时规定列举之外的土地征用必须由国务院批准。在明确了何为公共利益何为私利之后，对于非公益目的的用地，应该通过市场取得；而不能以行政征用的方式去的。
