浅谈《公务员法》立法意义和制度创新
经2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议审议通过，由国家主席胡锦涛签署、以中华人民共和国第35号令颁发的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），将自2006年1月1日起施行。该法是新中国成立来我国首部干部人事管理的综合性法律，标志着我国干部人事制度建设纳入了高层次的法制化轨道。《公务员法》既凝结了我国近12年来公务员制度建设的经验，也借鉴了国外公务员管理的科学做法，对规范公务员管理，保障公务员合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能等无不具有十分重大的意义。本文拟就《公务员法》的立法意义及其在制度、机制方面的创新和发展发表一些肤浅的看法，以飨读者。
一、《公务员法》立法的重大意义
《公务员法》的立法意义，至少可从四个方面来理解和认识：
（一）制定《公务员法》顺应深化政治体制改革、坚持依法治吏、实现干部人事依法管理的客观需要。中共十六大以后，我国政治体制改革步伐加快，而干部人事制度改革是当前与今后一段时间政治体制改革的着力点，是必须加快改革的重大课题。因此，将公务员管理纳入国家层次的立法高度，并在政治体制改革的总体布局中率先启动，将对政治体制改革提供强有力的法制支持和保障，有利于从严治吏，从严治党和从严治政。
同时，新中国成立50多年来，我国干部人事管理方面出台了一系列政策文件，但法律法规极少，特别是没有一部人事管理总章程性的法律。治国能否成功须先治吏，缺乏干部人事管理法律，就不利于依法治吏、依法治国。而惩治“吏治腐败”，是关涉反腐倡廉能否深入持久的重要问题，出台《公务员法》把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下来，它既从一个不可或缺的重要方面填补了我国法律体系的空白，也是依法治理“吏治腐败”的釜底抽薪之举，这无疑在党政干部队伍建设上具有里程碑式的重大意义。
（二）制定《公务员法》体现了不断推进、创新公务员制度的时代要求。1993年8月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，在国家行政机关建立和推行公务员制度。经过近12年的实施，促进了干部人事管理尤其是机关人事管理的科学化、民主化和法制化进程，对于提高公务员素质，维护公务员的权益，调动广大公务员的积极性，促进行政能力建设，都发挥了重要作用，证明这是一套行之有效的制度。但随着中国社会经济发展和干部人事制度改革的不断深化，亟须调整补充完善。尤其是近10年来，中国经济社会进入快速发展时期，新情况新问题层出不穷，对公务员制度和公务员队伍建设提出了新的更高的要求。同时，伴随改革的不断深化，中国干部人事制度改革取得的一系列新成果、创造和积累的一些新鲜经验，也应及时补充到公务员制度体系中去，需要吸收上升为法律。因此，出台《公务员法》既是时代的呼唤，也是加强公务员管理实践的迫切需要。
（三）制定《公务员法》是完成全面建设小康社会宏伟目标的重要保障。邓小平同志曾经指出：中国的事情能不能办好，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从某种意义来讲，关键在于人。这个关键在于人，即可以理解为国家的治理迫切需要各方面的优秀人才，其中最重要、最关键和最核心的就是高素质的善于治党、治国的党政机关人才。他们在改革开放、在我国现代化建设中发挥着不可替代的作用，他们既是我国社会经济发展的决策者，也是经济社会活动的执行者和参与者。正如毛泽东同志曾经指出的：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。用国家法律形式规范管理党政干部，就能确保各级党政干部的管理能够依照法定的权限、条件、标准和程序进行。这对于充分发挥他们的积极性、创造性，规范他们的行为，并施以法律上的监督，维护他们的合法权益，都是至关重要的。党政干部建设有了法律的规范，就能确保党政干部队伍建设适应我国现代化建设对党政人才建设的要求。这支队伍建设加强了，就能为全面建设小康社会提供强有力的干部人事保障。
（四）制定《公务员法》有利于人才强国战略的全面实施。21世纪被称为人才的世纪，人才资源已成为最具战略意义的“第一资源”。党中央站在推进改革开放和现代化建设的高度，作出了实施人才强国战略的重大决策，提出了把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来的战略任务。中共中央、国务院在《进一步加强人才工作的决定》中明确指出，党政人才是我国人才队伍建设的三大主体之一。要求我们树立科学的发展观和正确的政绩观，坚持群众公认、注重实际的原则，在实施人才战略中结合完善国家公务员制度，逐步建立综合体现工作职责、能力、业绩、年功等因素，职务与职级相结合的公务员工资制度。《公务员法》的出台，顺应了新世纪人才工作的根本任务是实施人才强国的时代要求，为大力加强党政人才队伍建设提供了重要法律保障。不难预料，随着这部法律的实施，对党政人才资源的开发和利用将起到积极的推进作用，一个充满活力的党政人才选拔与使用机制就会呈现在我们面前，人事相宜、劳酬相应、评价公正、激励到位、管理规范的党政干部管理制度的建立也就指日可待，把各类优秀人才集聚到党和国家各项事业中来的战略任务将得以全面实现。
二、《公务员法》在制度和机制层面上的创新
这次颁布的《公务员法》，共有18章、107条。在公务员的实施范围，公务员队伍的进、管、出等各环节，以及职务职级、奖励惩戒、劳酬福利、权利义务、监督约束、法律责任等方面都作了明确规定。一方面，以“暂行条例”为基础，保证了制度的连续性和稳定性；一方面，又有较大的发展，集中反映在吸收了以往干部人事制度改革当中包括竞争上岗、公开选拔、任职的试用期、领导干部引咎辞职等一些新鲜经验，在制度和机制层面都有所发展、创新和完善。
一是调整了公务员的范围，实现了党政机关干部的统一管理。“暂行条例”中的公务员范围，是指国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，其他党政机关参照试行。“暂行条例”实施近12年来，由于这一界定不够清晰，因此在制度推行中出现了随意扩大范围等不规范的现象。参照国际上的一些通行做法，《公务员法》在第二条中明确规定：“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。意味着，今后公务员不再局限于政府机关工作人员。这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性，可以有效防止政出多门，有利于统一管理和党政机关之间干部的交流，较好地实现了公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接。
二是建立了公务员分类制度，拓展了公务员的职业发展渠道。“暂行条例”没有对公务员进行分类管理的规定，仅简单地将公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类，领导职务共10级，非领导职务共8级，实际上是一种没有职位类别区分的职务分类。导致公务员职业发展渠道过于单一，基层公务员晋升、晋级空间很小，不利于专业人才的成长和队伍稳定。在《公务员法》第三章中，特别规定了公务员职位分类制度，按照其性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。还规定：“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”。同时，“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定”。 实际是在划分职位类别基础上，重新设置公务员的职务，构建公务员分类管理的体系框架。
同时，《公务员法》明确了职务与职级的对应原则，目的是构建公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”。按照现行体制，工资、住房、医疗、交通等待遇都与职务、职级挂钩，广大公务员职务、级别上不去，其合理的经济利益难以保证，而职务职数的设置又是十分有限的，这就在一定程度上影响了一般公务员积极性的发挥。在职务晋升外，将级别晋升作为公务员另外一条职业发展阶梯和重要平台，这就进一步完善了公务员激励保障机制，有助于弱化“官本位”，有利于促进中国政府改革从管制型到服务型的职能转变，更好地塑造公务员的“公共精神”。
三是进一步明确并规范了职位“聘任制”，丰富了公务员的任用形式。“暂行条例”也规定了部分职务实行聘任制，但十几年来一直没有推行。《公务员法》第十六章专门设置了“职位聘任”一章，规定“经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”“机关聘任公务员需签订书面聘任合同，聘任合同期限为1至5年。”这是“暂行条例”所没有的。把职位聘任制作为公务员任用的补充形式，对一些专业性强和辅助性的职位实行聘任制，体现了不拘一格用人才的原则，适应了满足机关对较高层次专业技术人才的客观需要，同时也可降低机关用人成本，为机关吸引优秀人才特别是专业人才开辟了一条合法渠道，拓宽了选人、用人渠道，有利于增强公务员队伍的开放性、改善公务员队伍结构、增强公务员制度的生机和活力。
四是设立了领导职务“任期制”，健全了职务退出的正常机制。长期以来，在干部任用问题上存在着“不到年龄不退出领导岗位，不犯错误不下台”的传统观念，“官本位”的陈旧意识也占据着许多人的心理范围。《公务员法》明确规定“领导成员职务实行任期制”，把领导职务变为工作职务，打破了原来党政机关领导只能上不能下的管理格局，这对长期以来形成的领导职务“终身制”在法律的形态上予以了否认，将对“铁交椅”产生根本性的治理，也就从制度上突破了领导干部退出机制的瓶颈，对形成正常的能进能出、新陈代谢的机制是十分有利的。这样做，一方面，可以破除领导干部的惰性，增强在职领导干部的竞争意识、忧患意识和自律意识，也为年轻干部脱颖而出创造条件；另一方面，有利于打破一个位置上长期共事形成的各种关系网、小团体和地方主义，有效防止、克服干部队伍中的消极腐败现象。这不啻是公务员更新机制的一个重大变革。
五是将“公开选拔”与“竞争上岗”法定为职务晋升的方式之一，突破了传统委任制的任用模式。《公务员法》规定：“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。”“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。” 确认“公选、竞岗”作为晋升方式的法律地位，一是实现了坚持党管干部原则与走群众路线的有机统一，保证了群众的知情权、参与权、选择权、监督权；二是实现了坚持德才兼备用人标准与科学全面客观评价方法的有机统一，能有效地避免个人主观因素的影响，公正公平地选拔人才。有利于防止少数人在少数人中选人用人的现象，有助于“不劝天公重抖擞，也可不拘一降人才”的生动局面的形成。三是实现了坚持任人唯贤的原则与社会化选拔机制的有机统一，拓宽了选人视野，广开了进贤之路。这是对传统委任制的重要改革，是一种从制度上、习惯上、风气上实现选贤任能、能上能下的有力措施，是公务员职务晋升制度的最大突破之处。
六是首次以法律形式将“引咎辞职”、“责令辞职”引入公务员管理，强化了对公务员的监督约束。《公务员法》规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。” 这是公务员监督约束机制的重大突破。由此，责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度，充分体现了立党为公、执政为民的本质要求，有利于加强对领导干部的监督，引导领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，更好地履行职责，始终做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。否则，“当官不为民做主，只能去掉乌纱卖红薯”。也势必有助于培育领导干部良好的从政道德，对于防止公务员“不作为”和“乱作为”，推进社会主义民主政治建设都具有积极意义。
七是首次明确上级违法、犯错下级可说“不”，凸显了公务员执行公务的自主裁量权。《公务员法》规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。” 既严明了公务员的权责、纪律，也明确了组织体系中公务员作为执行主体的相对独立性及其行为责任。从法律层面，凸显了公务员作为执行主体的相对独立性和执行公务的自主裁量权，有利于增强公务员的责任感、自律感，克服长官意志，防止公权滥用，提高公务员独立思考和依法行政的自觉、自律、自警能力。
八是首次把“廉”的要求法定为公务员的考核内容，统一规范了公务员的评价标准。《公务员法》规定：“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。”“考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。”在“暂行条例”规定的“德、能、勤、绩”考核标准的基础上，《公务员法》中增加了“廉”的内容，把对公务员“廉”的要求，从以前的政策、制度要求上升为法律的规范。也就是说，公务员遵纪守法、依法行政、廉洁自律等情况是重点考核的内容。不廉洁不仅是违反党纪、政纪问题，而且是违法行为。这对于从源头防治吏治腐败，保持公务员队伍的公仆本色，充分发挥考核促“廉”的功能作用，都具有积极促进意义。
九是调整了工资构成，明确了调资原则，实现了公务员工资透明化。现行公务员工资构成包括职务工资、基本工资、工龄工资、级别工资。而《公务员法》规定公务员工资只包括级别工资和基本工资两部分，同时对公务员工资水平作了严格规定。即：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将比较结果作为调整公务员工资水平的重要依据。公务员工资水平，与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。” 唯有按这样的程序所确定的公务员薪俸标准，才具有程序上的合法性，有效防止和消除行业垄断、政策权力带来的不合理收入，民众也更容易接受。同时，这也为保障公务员工资的稳定性，科学设定公务员增资幅度和水平，提供了明确的法律保障和依据，有益于建设责任政府，有利于保障公务员的薪酬权益。
十是明确了公务员的权益保障，体现了“以人为本”的理念。《公务员法》中，公务员除8项基本权利外，还拥有陈述和申辩、申诉、控告的权利等，并作了明确和细化，突出了对个体权益的保护和尊重。同时，还建立了人事争议仲裁制度，明确了人事争议仲裁的原则和程序。其中，聘任制公务员与机关之间因履行聘任合同而产生争议时，先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，实现了聘任制公务员的人事争议仲裁与司法程序的贯通和衔接。人事争议仲裁制度的建立及其原则规定，对于促进人事争议仲裁的准确、公正，对于保障聘任制公务员与所在机关双方的合法权益都具有重要意义。
十一是明确了与有关法律的对位原则。如关于“公务员法”与“法官法”、“检察官法”、“人民警察法”的关系，根据“立法法”中关于同位阶法律中的特别法优于一般法的规定，对法官、检察官、人民警察履行职责的特殊要求，明确除适用公务员法的有关规定外，仍可适用有关法律规定。
总之，《公务员法》是一部框架法、章程法，它的出台和实施对于进一步规范公务员的管理，更好地保障公务员的权益，加强对公务员的监督，具有积极促进作用。但一部《公务员法》不可能解决我国公务员制度的所有问题，该法出台后，还需要制定大量的下位配套法规。为未来发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间，是《公务员法》立法的重要指导思想。(黄寿德 陆德清)
