环境监察能力建设亟待加强
曹可海 李英
近年来，在省环保厅和市委、市政府的正确领导下，环境监察机构的标准化建设工作的逐步深入，全市环境监察队伍建设明显加强，环境执法体系逐步完善，管理手段更加多样，为全市推进发展方式转变、经济结构调整和实现污染减排目标发挥了积极作用。但随着全市经济社会的发展，环境受经济发展的压力日益凸现，公众对于环境的要求越来越高，我们的环境监管正面临着前所未有的挑战。应对这一挑战的关键是法律能否得到有效的贯彻执行和准确的实施，因此，必须造就一支现代化、高素质的环境现场执法队伍。通过对全市环境监察能力建设全面调研，结合新形势新要求，提出了加强能力建设的几点建议。
一、环境监察能力建设现状
从1998年开始，市县区二级环境执法机构经历了从无到有，逐步壮大的发展过程，到目前已有市级环境监察机构1个，县级机构7个，编制86人，实有80人，全部持证上岗，大专以上学历100%。但是，我市环境监察能力总体发展缓慢，与群众日益增长的环境要求相比差距很大，基础工作薄弱，有些问题还相当突出，主要表现在：
（一）编制少、人员缺，现有人员与实现工作量不相对等。
全市目前共有8个环境监察机构，其中地市级机构1个，
1 商洛市环境监察支队属副县级单位，下设三科，现有编制人数10人，实有人数11人，大专以上学历达100%，持证上岗率100%。县级机构7个，分别为商州区环境监察大队、洛南县环境监察大队、丹凤县环境监察大队、商南县环境监察大队、山阳县环境监察大队、镇安县环境监察大队、柞水县环境监察大队。有重点污染源406个，平均5个污染源只有1个环境监察人员，且山大沟深，企业分布零散。市支队仅有10名编制，11名工作人员，既要负责全市的环境监察执法工作，又要抓好市本级企事业单位的环境管理工作。比如，丹凤县环境监察大队只有3个编制、2名干部，肩负着一线执法任务的县区环境监察力量显得十分薄弱，相对于繁重的现场监管任务，由于力量不足，甚至无法全面地对所辖企业执行“三同时”制度状况进行有效监管，此外，由于人员不足，还造成一些县区环境问题重复信访、越级投诉不断。
（二）办公条件落后、执法装备严重不足
执法装备是环境执法的重要工具，是依法行政和处理违法事件的重要基础条件。全市环境监察部门目前现有仪器设备有：执法车辆6辆，其中市支队2部、商州、丹凤、商南、山阳大队各1部，商州大队32人，只有1辆12369投诉车辆（昌河车）；洛南、镇安、柞水三县环境监察大队没有车辆。共有设备仪器68台/套，具体为：摄像机4部、照相机7部，录音设备4部、影像设备2部、水质快速测定仪1台、
2 酸度计6部、溶解氧仪6台、暗管深测仪1台、烟气黑度仪3台、烟气污染物快速测定仪4台、粉尘快速测定仪2台、标准采样设备6台、声级计2台、放射性个人剂量报警仪5台、台式计算机8台、打印机2台、笔记本电脑5台，其中市支队28台/套、丹凤县大队15台/套、商南县大队14台/套、山阳县大队11台/套。全市市直、县区两级环境监察部门均与同级环保局机关合署办公，无独立的办公用房。
（三）执法经费短缺，日常运转困难。
充分的资金支持是环境管理和环境执法的保障，由于环境监察机构均为地方政府环境行政主管部门下设的委托执法机构，其本身不具有行政主体资格，没有独立财政预算，资金主要来源于环境行政主管部门的总预算，排污费改革之后，排污费的管理与使用对环境执法机构的资金来源产生了很大影响，市级环境监察年3300元人头经费，县区级年3200元人头经费，连最基本的日常工作经费都不能得到保证，甚至出差费用都不能及时报销，严重影响日常环境监管工作。
二、加强能力建设的紧迫性
各级环境监察机构是依法对辖区内一切单位和个人履行环境法律、法规，执行环境保护各项政策、标准，进行现场监督、检查、处理的专职机构，需要不断完善环境执法体系、健全环境监察机构。开展这项工作，一是环境形势和任务的需要。我市经济欠发达，环保和经济发展的矛盾比较突
3 出，环境执法任务非常艰巨，随着群众环境意识的不断增强，对环境质量的要求日益提高，特别是中小企业数急剧增加，环境监察工作日趋繁重；二是强化执法监察的需要。近年来环境监察的职能有所拓展，新增加了生态环境监察、“三同时”环境监察等任务，随着国家赋予环境监察执法机构承担环境应急与事故调查处理职能，其工作任务大大增加。《排污费征收使用管理条例》将原由各级环保行政主管部门承担的排污申报登记工作交由环境监察执法机构承担，使环境执法机构工作量比原来翻了几番，迫切要求增加人员编制；三是加强应急反应能力的需要。全市现有矿产企业136家，尾矿库102座，多数建设于80年代未、90年代初，设计不规范，施工没资质，配套设施不到位，多数尾矿库进入事故多发时期；沿江、沿河危险化学品企业36家，因安全、交通事故引发的环境次生事故时有发生；面对全市繁重的环境形势和任务，一线环境执法人员明显不足，严重制约了对环境违法行为的查处。
按照省市规划，市支队、商州、洛南大队要达到《全国环境监察标准化建设西部地区标准》一级标准，商南、山阳、镇安、柞水要达到二级标准，丹凤要达到三级标准，支队不少于30人，商州、洛南、山阳大队不少于20人，丹凤、商南、柞水大队不少于15人，全市环境监察人数由要83人发展到150人，同时要通过岗位轮训、培训、选送进修等方式，
4 提高工作人员的素质，支队人员至少每两年参加一次国家级培训，大队人员三年参加一次省级以上培训，监察支队、大队主要负责人必须取得国家培训合格证书，其他监察人员应取得省级以上培训合格证书。
因为资金投入不足，执法装备差，执法经费不足，不具备最基本的交通、通讯设备，影响着环境执法。按照《全国环境监察标准化建设西部地区标准》的要求，结合我市环境监察队伍实际，通过地方财政、省补、自筹等措施，全面改善全市各级环境监察机构的办公用房条件，共需环境监察能力建设项目资金3035.9万元，其中办公用房5600平方米、需资金1176万元，购买基本硬件装备387台（套）、需资金1484.1万元，购买应急装备44台（套）、需资金375.8万元。为了满足环境监察工作的基本需求，保证环境执法的有效实施，保障执法工作经费的落实：支队人均执法工作经费不少于5万元/年，县区大队人均执法工作经费不少于3万元/年。
三、加强能力建设，提高执法水平
（一） 加强环境监察立法工作
在统筹兼顾、保障社会经济的前提下，各级环境监察肩负着环境监督管理的重任，承受着巨大的工作压力。针对环境监察立法工作滞后的现状，建议全国人大常委会制订《环境监察法》或在修改环境保护法时增加环境监察工作章节，或国务院制订《环境监察工作条例》，或省人大制订《陕西
5 省环境监察工作条例》，通过法律法规明确环境监察工作和机构的法律地位，使奋战在环境监察执法一线的同志们能够更加挺直腰板，在环保行政执法过程中变被动为主动，在引导、推动、促进经济社会全面发展、协调发展和可持续发展方面发挥越来越大的作用。
（二）完善行政体制，调整监督和管理的比例
鉴于大多数地方环境监察机构人数不足和装备能力低下这一现状，各级环保部门应根据形势的要求，调整监督和管理的比例，加强环境监察机构的建设。此外从国家层面应当尽快实现编制的法定化，从法律上保证环境监察队伍履行职责所需最起码的人员编制，使这支队伍能更好地承担起为经济社会发展保驾护航的重大历史责任。
（三）加大宣传力度
从事环境监察工作的同志都有一个体会，即事情越干越多、难度越来越大、有时恨不得一个人分成两个人用。这是客观事实，但是很少有地方积极地去改变这种状况。诚然，其中难度很大，也不否认任何事情都会有个过程，但加强自身的宣传是可以做到的。而宣传的作用在任何工作中的重要性是显而易见的。环境监察能力建设工作也一样，正所谓要做到标准化工作，舆论先行。一是要让社会有关各界了解环境监察机构能力建设的重要性。环保专项行动、群众举报投诉、污染事故的应急处理等工作，无一不是环境监察人员冲
6 在最前沿，这支队伍所从事的一切工作归根到底都是在为人民群众排忧解难。因此在日常工作中，一方面环境监察人员要恪尽职守，另一方面也要在适当的场合把工作中的难处表达一二，其效果不可小视。二是要积极、主动地向各有关领导、部门宣传环境监察工作，使之不断增加印象，特别要加强与人事编制、财政等部门的沟通，争取获得更大的支持。
（四）制定规划，积极推进环境监察机构建设
按照上级要求，积极争取政府及编办、人事、财政部门的大力支持，研究解决环境监察执法机构编制、经费保障问题，加强执法装备建设，配备必须的基本执法装备与应急装备，提高现场检查与应急反应能力。要增加环保专业人员进入环境监察执法队伍，解决目前环保执法系统专业技术人员严重不足的问题。使各级环境监察机构在人员机构、执法车辆、取证设备、应急装备、办公设施等方面达到国家环境监察标准化建设标准，从根本上改变我市环境监察机构人员不足、执法装备落后状况。
二〇一〇年十一月十九日
