新型农村合作医疗制度的完善
新型农村合作医疗制度的完善
引言
铜陵市位于安徽省中南部，地处长江下游八百里皖江中段南岸，总面积1113平方公里，总人口65万。自2003年铜陵市被列入全省新型农村合作医疗首批试点市行列之后，我市全力实施新型农村合作医疗，2005年，通过自身努力，实施市辖区及开发区新型农村合作医疗制度，从而在省内率先实现全市覆盖目标。2007年，我市进一步完善新型农村合作医疗制度，市政府印发了《推进和完善新型农村合作医疗制度实施意见》，同时，将筹资标准提高到每人每年50元，农民参保10元标准保持不变，增强了新型农村合作医疗保障能力。但农民“看病难、看病贵”等一系列问题仍然存在，为此对铜陵市新型农村合作医疗的主要措施和存在的问题以及解决对策作了实证分析。
一、铜陵市新型农村合作医疗的主要措施
（一） 完善制度
1、铜陵市先后制订了“新型农村合作医疗管理办法”、“新型农村合作医疗制度落实细则”、“新型农村合作医疗救助章程”.
2、新型农村合作医疗制度的简介。
（1）基金筹集
新型农村合作医疗制度采取个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，2005年每人筹资30元建立合作医疗基金。
①市辖三区及开发区所有户口在本乡镇的农业人口(含农村户口的乡镇企业职工)以家庭为单位，个人缴费标准为每人每年10元。农村“五保户”和在乡老复员军人、特困户由乡镇(办事处)或村代缴。各区新型农村合作医疗办公室与农户签订入保协议，并向农户出具①由市合作医疗管委会监制的收款凭证。 ① 湛忠清.新型农村合作医疗中的农民支付能力分析.卫生经济研究.2005.2
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各区资助参合农民每人每年10元，市补助参合农民每人每年10元；农民参合金收缴到位后逐级配套到位。
有条件的乡镇(办事处)、村集体经济组织应对本地新型农村合作医疗工作给予适当扶持。
④鼓励社会团体和个人资助新型农村合作医疗工作。
（2）基金管理：
按照以收定支、收支平衡和公开、公平、公正的原则管理，设立专户储存，专款专用。制定合理的支付范围、标准，防止基金超支或过多节余。建立相应的基金管理规章制度，规范运作。
①市辖三区及开发区新型农村合作医疗基金由市新型农村合作医疗管委会及其办公室和市财政局共同管理，在银行设立收入和支出专户，收入专户由市财政局管理，支出专户由市新型农村合作医疗办公室管理。所有筹集资金全部进入市财政收入专户，所有支出资金全部通过办公室支出专户。
②市、区、个人资金全部到位后运行。
③农民实行统一时间参保方式，2005年6月为交费起点时间，7月1日为开始补偿时间，交一年保一年。以后逐步过渡到以年为单位缴费。农民个人缴费由辖区合作医疗办公室在收缴到位后按规定时间缴入市财政收入专户。
④各区的配套资金按实际参保人数，及时按比例划拨到市新型农村合作医疗基金收入专户。
⑤在个人、区资金到位后，市财政及时将市配套经费划入收入专户。
⑥所筹资金全部用于大病统筹，不设个人账户。
⑦加强基金管理。市新型农村合作医疗办公室每季度向市新型农村合作医疗管委会报告基金运行情况，并定期向社会张榜公布，大额补偿名单按月公示到村，保证参合农民的知情权、监督权。市新型农村合作医疗管委会要加强对基金使用的监督管理，审计、监察部门要将基金管理纳入审计范围，加强审计监督，并公布审计结果。
（3） 补偿范围
①《安徽省基本医疗保险和工伤保险药品目录》内的药品和《安徽省医疗服务
价格》内的医疗服务项目。
②市内就诊在定点范围内自愿选择医院，确因病情需要转市外就诊的，实行转诊制度，统一由市三级医院（市人民医院）出具转诊单，并报市合医办审核批准后转院，否则不予补偿。
③特殊检查和治疗费用超过100元以上的个人自付40%。
④国家规定乙类药品自付40%。
（4）补偿标准
①基本医疗费用主要用于门诊费用和600元以下的住院费用。
②大额费用分段按比例报销，每人每年总额超过2万元以上的不予报销。
601—2000元的部分报40%
2001—5000元的部分报50%
5001—10000元的部分报60%
10001—20000元的部分报80%
③市转人民医院就诊的，按上述标准报销减少10%。
④三年未享受大额医疗费用的，可在乡镇卫生院进行一次体检
（二） 政府重视．加大投入
铜陵市市委、市政府十分重视新型农村合作医疗保障制度的推行，先后三次召开各镇政府和市直相关部门主要领导、卫生院院长参加的全市性新型农村合作医疗工作会议．明确要求各镇党委、政府要切把此项工作摆在重要议事日程．确保认识到位。同时要求市直有关部门协作、密切配合．确保此项工作在全市广大农村得以顺利实施为确保资金投入到位．市财政部门在2005年将市级合作医疗资助资金列入了预算．为推进全市合作医疗工作提供了有力保障。
（三）广泛宣传，积极引导．尊重民意
在合作医疗投保期间，铜陵市采取广播、电视、报纸、致农民朋友的一封信等形式．大张旗鼓地进行宣传 在2004年新型农村合作医疗制度出台后．印成了小册子发放到每家每户，各镇还在农民赶集日开展了专题咨询活动．使新型农村合作医疗制度深入人心、家喻户晓。对一些仍有思想顾虑的农民，部门、镇村还上门做解释说明工
作。让广大农民真正认识到参加新型农村合作医疗对享受医疗保障、防止因病致贫的重要意义。通过宣传引导，农民自愿参与的积极性大大提高。
二、铜陵市新型农村合作医疗存在的问题
（一）新型农村合作医疗制度设计原则上存在缺陷
其一，自愿原则易导致老弱病残者参加而青壮年不参加的“逆选择”现象，从而影响筹资水平。其二，保大病的制度目标不符合中国国情。在农村，许多农民认为真正需要优先关注的、与广大农民基本健康关系更为密切的是常见病和多发病。将保障目标定位于保大病，难以获得良好的卫生投入绩效，很多大病都是因为小病得不到及时治疗所致。其三，在补偿范围有限的条件下，补贴的高门槛和封顶线的设置，使受益面很小，其补偿数额也很难达到新型农村合作医疗的初衷，同时使筹集到的资金也很难得以充分利用。
（二）村卫生室缺失，农村三级卫生体系不健全
县（市）、乡（镇）、村三级卫生体系是新型农村合作医疗的载体。村级卫生体系尤其是村卫生室，作为整个卫生体系的末梢神经，为农民提供最基本最广泛的医疗保障。调查中，不少村里卫生室趋于零。除一两位乡村医生之外，方圆几十里很难找到一家村卫生室甚至私人诊所。村卫生室角色缺失，乡村医生承担起这一重要角色。乡村医生没有基本的医疗设备，仅凭一个药箱，却背负着周围几个村庄数千户农民的大部分医疗救助。
（三）政府投入过少，乡镇卫生院公益性淡化
政府对乡镇卫生院缩减经费或不再给经费，医院公益性淡化，成为自负盈亏的经营实体。乡镇卫生院往往采取提高药品价格、门诊费、住院费等，甚至对患者小病大医、无病用药，以 实现高额盈利。医院工作人员的工资、奖金完全靠医院自己来解决。直接导致医院乱收费﹑乱 加价﹑检查过多﹑用药过多﹑治疗过多等，这也是导致“看病难、看病贵”的一个重要原因。
三、完善铜陵市新型农村合作医疗的对策建议
（一） 加快立法
由于合作医疗制度本身存在缺陷,以及农民的认识还有一定距离,如果完全依靠自愿参加,则很容易导致“逆选择”现象,因此,必须在说服教育正面引导的同时,辅以一定的强制性措施,并给予法律和政策的支持。从各个国家和地区的经验来看, 政府强制性的卫生政策是任何健康保障制度顺利完成的最重要和直接的因素。同时，合作医疗制度在执行过程中也应本着“有法可依”的原则, 形成一个自上而下的政策法律体系, 对制度进行领导和监督。
（二） 加强农村医疗卫生基础设施建设
在加强县（市）疾病预防控制中心建设同时，加强乡（镇）、村两级医疗机构建设。保证每镇都要保留一所公立卫生院，每个村至少有一个村级卫生室（不包括个体诊所），并逐步配套必要的医疗卫生设施。
（三） 加强乡村医生的管理
农民生病时有大多求助于乡村医生，主要原因是方便、快捷、省钱省事。在较贫困的地区，建设训练有素乡村医生队伍，可以有效地解决农民常见疾病的诊治和一些基本的预防保健问题，对缓解农村地区缺医少药状况，保证农民健康作出了重大贡献。加强对乡村医生的管理，在制度予以约束，规范其行为；政策上予以鼓励，并提供便利的培训，提高其技术水平。网罗并合理配置持有偏方秘方的民间医生或个人，虚心学习他们的经验并加以推广。
（四） 充分发挥非政府组织、志愿组织和农村社区组织在农村医疗方面
的作用
其中，在制度和政策上鼓励发展致力于改善农村医疗卫生状况的民间非政府组织，包括国外有关非政府组织在农村医疗方面的工作提供方便；鼓励制度化的志愿者活动，包括鼓励医生下乡，为农民提供医疗服务；发挥农村社区组织的作用。
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