广东省国有企业改革与发展调研报告
（2005年8月28日）
课题组顾问：朱森林 王兆林 课题负责人：黄 挺
课题组成员：黄 挺 陈 池 宋子和 曾广灿 李金亮 张长生 周林生 余树华 执 笔 人：黄 挺 张长生 周林生 余树华项目联系人：周林生
广东经济体制改革研究会
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陆景奎
柯春霖
为完成省发展和改革委员会委托我会承担的《广东省国有企业改革和发展研究》课题项目，对我省国企改革的历程、成果、经验和存在问题形成较为准确和深刻的认识，我会从今年1月至7月，组织了47位专家学者分成6个调研组先后赴惠州、清远、江门、广州、深圳、珠海、湛江、茂名、中山、韶关、肇庆、云浮、汕头、潮州、汕尾、佛山、东莞等17个市和省粤电集团等多家省属集团公司进行国有企业改革与发展调研。朱森林、王兆林同志担任调研组顾问参与了调研活动。
在调研期间，针对调研中所碰到的理论和实际问题，我会先后在省委党校国际会议厅、省社科联会议室、省地税局招待所会议室、省体改研究会办公室举行了多次国有企业改革与发展专题座谈会，并在惠州召开了大型的“经济发展与国企改革高级研讨会”，还向省委省政府领导提交了阶段性的《关于深化我省国有企业改革的几点建议》，张德江同志、黄华华同志、钟阳胜同志作了重要批示。
从改革开放开始到90年代初，我省利用先发性的优势，勇于突破僵化的旧体制给国有企业放权让利，积极探索企业经营机制的转换和企业制度的创新；自上个世纪90年代中后期以来，广东在对国有企业进行公司制改造、力争国企三年脱困、调整国有经济结构和重组国企资产等方面，仍然有所作为，特别是在探索建立新的国有资产监管体系方面，出现了在全国影响深远的深圳模式。但是，从社会主义市场经济的制度建设和现代经济运行的内在要求来看，我省国有企业改革还存在着诸多问题。为使国有企业的资产质量得以提高，为使国有经济的结构得以进
－２－ 一步优化，为使国有企业和国有经济在发展地方经济和增强广东的综合经济实力中得以发挥更重要的作用，这些问题是必须加以解决的。然而，由于理论和实践在一定程度上的脱节，更由于历史问题和现实问题纠缠在一起，要解决这些问题，又呈现出特别大的难度，从各个方面来看我省国企改革的的确确进入到“啃硬骨头”的攻坚性阶段。在我省国有企业改革与发展的这个关键时期，更需要决策层的清醒认识、果断的决心并制定出强而有力的政策措施，从而完成我省国有企业改革攻坚的历史使命。
本报告，将从理论与实践相结合以及历史与现实相结合的角度，对我省国企改革的成果、经验和存在问题进行综述，并提出进一步推动国有企业改革攻坚的对策建议。
一、我省国有企业改革与发展的基本判断
（一）主要成果
改革开放初期，我省充分利用中央赋予的“特殊政策、灵活措施”，利用改革开放的先发优势，从给国有企业放权让利到转换企业经营机制再到制度创新，均表现出敢为人先、勇于创新的精神，涌现了全面综合配套改革的先进典型顺德和创造了人间奇迹的经济特区深圳。这个时期广东国有企业改革是走在全国前头的。90年代中后期以来，广东稳步推进国有企业产权改革，对国有企业进行了公司制改造，推进国有企业三年改革脱困、国有经济结构调整重组，培育了一批大企业集团，建立了新的国有资产监管体系，从而使国有经济的结构逐步趋于优化，国有资产的质量逐步提高，国有企业的竞争力有所增强。我省国企改革与发展已取得重大突破和进展，获得了丰硕成果，国有企业、国有经济在发展
－３－ 地方经济，增强我省经济综合实力中发挥了重要的作用，这些是应该充分肯定的。
1、通过产权制度改革，国有企业由单一投资主体逐步向投资主体多元化转变，以股份制为主要形式的混合经济逐渐发展壮大，探索了公有制的主要实现形式。
从调查结果来看，我省各市县国有企业的改制面较高，改制形式多样，成效比较显著。如茂名市实行产权改革的改制企业351户，占国有企业总数74.84％, 改制的形式主要有：改为民营/民营控股8户，经营者/职工持股217户，关闭/破产126户。清远市截至2004年10月，全市已改制企业623户，改制的形式主要有破产210户，出售198户，关闭198户，职工持股17户。2004年清远市工业总产值235.0亿元，其中国有及国有控股企业产值为19.53亿元，占8.3%，三资企业和个体私营企业产值为89.4亿元和121.58亿元，分别占38%和51.7%；2004年全市GDP248.2亿元，增长率达到了19.6%。清远市国有经济所占比重大幅度下降，基本上实现了国有资本从一般性竞争领域退出的改革目标，促进了生产力的发展和经济效益的提高。
部分省属集团改制成效显著。如省丝绸集团属下的85户企业，80户实施了改制，改制面为94.12%；改制形式灵活多样，核心是推行了股份制，实现了股权的多元化；改制效果好，改制企业中，79户实现赢利。省丝绸集团的成功经验表明，国有企业要搞活，关键在于推行以股份制为主的改革，打破纯国有的单一产权结构，实现股权多元化，形成较好的法人治理结构，建立起有效的激励与约束机制。
从我省工业经济来看，国有控股的混合经济已成为国有及国有控股经济的主体，且发展较快。据统计，我省国有控股工业产值已从1999
－４－ 年的1894.53亿元增加到2003年的3145.19亿元，其占国有及国有控股工业产值的比重也从1999年的66.30%上升到2003年的81.71%。
2、国有企业的体制和经营机制发生了质的变化，初步建立了现代企业制度，国有企业逐步成为市场经济的主体。
我省国有企业的改革从外到内，从浅到深，从易到难，从以政策调整、放权让利为主，现已转到以制度创新为主的攻坚阶段。经过20多年的改革，70%左右大中型企业进行了公司制改造，85%左右的小型企业进行多种形式改革，绝大多数国有企业由工厂制转变为公司制企业，国有企业在长期计划经济体制下形成的僵化的体制基本被冲破，国有企业的管理体制由党委领导下的厂长负责制逐渐转变为公司法人治理结构，计划生产、计划供应和大锅饭式的分配制度逐渐被按需生产、市场营销和员工按劳分配、按贡献大小取酬所取代。国有企业初步成为自主经营、自负盈亏的市场主体，正在向着现代企业制度的目标迈进。例如佛山市通过改革搞活了佛山照明股份公司、佛塑集团等一批国有企业。同时，围绕国企改革这个中心环节，各项综合配套改革都取得了很大进展，比如改革了国资管理体制，初步建立了新的国有资产监管体制，解决了国有资产多头管理，无人真正负责的问题；社会保险体系基本形成，为分流安置国有企业职工创造了必需的社会条件；政府推行行政管理体制改革，重新定位和转换职能，初步实现了政企分开、政资分离，为国有企业真正走进市场创造了制度环境。
3、调整了国有经济的布局和结构，打破了公有制经济一统天下的格局，形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的“多赢”局面。
－５－ 改革开放前夕的1978年，全省城乡国有和集体经济占经济总量99%以上，非公有制经济几乎是零。经过20多年的改革开放，尤其是90年代以来积极贯彻“有进有退，有所为有所不为”的方针，成功组织了以煤炭、纺织、制糖等三个特困行业脱困为突破口的脱困攻坚战，到2000年全省72%的国有大中型亏损企业实现了脱困。期间各地也加快了国有资本从一般竞争性领域特别是劣势企业退出的步伐。在国有经济布局和结构调整的同时，按照“抓大放小”的方针，做强了一批大企业，放活了大批中小企业。湛江糖业，经过改革调整，整个行业从33家工厂调整为21家，实现了全部亏损转到厂厂盈利，做到了工厂经营者、职工、蔗农和当地政府四满意。国有经济的战略性重组，使我省国有经济比重相对减少，大体形成了国有经济、“三资”经济和民营经济各占三分之一的国民经济“三足鼎立”新格局。这种新格局的出现打破了过去国有经济“一统天下”，全省处处呈现多种所有制经济万马奔腾、生动活泼、欣欣向荣景象。
4、通过改革，我省国有资产总量增多，资产质量提高，国有经济在国民经济中有效发挥主导作用，并在促进广东经济发展中作出了贡献。
据统计，到2004年，全省国有及国有控股工业企业在户数比1997年减少63%的情况下，销售收入、利润总额、资产总额分别增长了124.72%、258.83%和30.77%。根据最新公布的统计数据，目前广东省国有资产总量已达12000亿元，居全国地方国有资产总量排序首位。通过两个战略性调整重组促进国有经济结构优化和资产质量的提高。在结构调整和资产重组方面，我省国有资本逐步从一般竞争性行业退出、向关系国民经济命脉的基础设施、交通能源领域、技术密集型行业集中，提
－６－ 高了国有资产整体的质量，对国民经济的主导作用显著增强。到2003年，广东电力热力的生产和供应业、石油加工炼焦及核燃料加工业、交通运输设备制造业和通信设备、计算机及其他电子设备制造业四大行业中国企的产值占全部国企产值的比重上升到64.0％。其中，通信设备、计算机及其他电子设备制造业和交通运输设备制造业中国企的产值占全部国企产值的比重上升为26.6％和10.3％。从工业行业来看，广东国有及国有控股工业产值在电力、煤气、水生产、交通运输设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、石油加工及炼焦业、化学纤维制造业、黑色金属矿采选业、烟草加工业等行业的占比均在50%以上。电力、交通、钢铁等行业的国企盈利占全省国企盈利的80%以上。可见，广东国有工业在关系国民经济命脉和产业优化方向的行业仍居支配地位并发挥了主导作用。
5、促进了全省经济社会的全面发展，使城乡面貌发生了巨大变化。 我省在推进国有企业改革的同时，积极发展“三资”企业和个体私营经济，鼓励外资和私营企业参与国企改革，使国资、民资和外资互相参与、互相渗透、互相促进，不仅发展壮大了国有经济，也促进了“三资”经济、民营经济的发展，使全省呈现出多种所有制经济互相竞争、互相促进的生动活泼的发展局面。同时，围绕国企改革，促进各项改革的深化，从而大大加快了全省经济发展，使广东一跃成为全国经济大省，多项经济指标名列全国前茅，人民群众的生活水平大大提高，人们的精神风貌发生质的变化，城乡处处呈现繁荣兴旺景象。广东的巨变，令世人瞩目！
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（二）基本经验
我省国有企业改革和发展不仅取得了丰硕的成果，而且取得了不少宝贵经验，创造了各种改革模式。这些经验其实也是20多年广东国企改革和发展的重要成绩，归纳起来主要有以下八方面：
1、解放思想更新观念是深化国企改革的先导和前提。
中国改革开放始于1978年的“实践标准”的讨论，讨论促使了“解放思想，实事求是”思想路线的恢复。不断的思想解放和理论创新，使我国的市场取向改革持续展开和深化。我省改革开放之所以能先行一步，根本问题，就是坚持贯彻了邓小平理论和“三个代表”重要思想，敢想敢干，勇于开拓。20多年来，我们经历了几次大的思想解放，每次思想解放都推动改革和开放向前跨越。比如1992年邓小平同志南巡和党的十四大的召开，创新了许多重要的理论问题，促进人们的思想进一步解放，明确了改革的目标是建立社会主义市场经济体制，立刻掀起了公司制的改革热潮，顺德的产权制度改革思路也是在这种背景下提出来的。深圳市充分发挥“特”字的作用，进行了一系列先行性的探索，不断地深化改革，充分发挥了“窗口”和“试验区”的示范作用，对我省及全国产生了积极的影响。深圳市、佛山市对旧体制之所以敢于突破，率先进行了许多改革试验，就是由于他们对改革有比较深刻的理解和认识。在这次调研中我们发现，对国企改革思想认识的不同，是造成我省90年代后期以来国企改革落后于浙江、江苏等长三角地区的重要原因，也是造成我省各市县国企改制进程和效果出现较大差异的主要因素。实际上，国企改革困难之日，往往也就是认识上不统一，思想混乱之时。比如，党的十六大和三中全会以后，省委省政府召开了国企改革与发展座谈会，张德江同志作了非常好的讲话，本来深化改革的形势非常好，
－８－ 但2004年春以后，在境内外出现了一股诋毁国企改革的言论，他们借口防止“国有资产流失”和“私有化”，反对产权制度改革，弄得很多人认识模糊，不敢改、不想改，使国企改革陷入了“困境”。因此，要取得国企改革攻坚战的胜利，首先必须进一步解放思想，更新观念。
2、以产权制度改革为中心的综合配套改革是国企改革攻坚的核心内容。
传统的国有企业是计划经济体制的重要内容和微观基础，不仅政企不分、政资不分、企社不分，而且产权模糊，出资人不到位。要建立现代企业制度，解决企业深层次问题，就必须坚持以产权制度改革为核心，同时加快政府行政体制、投资、财政、金融、社会保障、医疗、劳动工资、人事等方面的体制改革。只有以产权改革为中心进行综合配套改革，才能完成国企改革的任务，才能建立完善的市场经济体制。进行产权制度改革，必须规范操作，正确地进行资产评估、产权界定、合理定价，防止国有资产流失。1992年顺德市(现改为区)率先进行了以产权改革为突破口的综合体制改革，经过三年攻关、四年完善，到2000年基本完成了综合体制改革的任务，极大地促进生产力的发展，使经济走向良性循环。顺德综合体制改革的成功经验为全国、全省经济体制改革提供了宝贵的经验，不少市县借鉴顺德的经验，成功推进了本地区的国有企业改革。如中山市在1998年开展的公有制企业产权改革中，配套进行了政府机构、公有资产监管体制、事业单位体制、社会保障体制和劳动人事制度等综合改革。由于选择了综合配套的改革路径，只用4年多时间就基本完成了以公有产权为核心的综合体制改革任务。到2002年2月底止，不仅中山市国有工业、商业企业实现全部转制，而且包括市属集体所有制企业在内的公有制转制企业已占市原统计的市属公有制企业
－９－ 的95%以上。以公有制产权改革为中心的综合体制改革，大大促进了中山市经济的发展，自2001年以来更是在16%以上，其中2003年和2004年为18.6%、18.7%。
3、坚持“以人为本”是国企改革发展的根本出发点和落脚点。 社会主义的根本任务，是发展生产力以满足人民群众对物质和文化不断增长的需要。改革是为了解放和发展生产力，这与人民群众的根本利益是一致的。实践证明，要使改革顺利进行，必须以人民利益为出发点，要让广大群众从改革中得到实惠，改革决不能损害人民群众的根本利益。各地在国企改革中普遍注意到以人为本，尽最大可能保障职工合法权益，企业改制方案必须征询职工大会或职代会意见。各地都高度重视做好职工安置工作，企业的员工分流安置方案都获得职工大会或职代会表决通过。一些市县还专门成立职工安置工作领导小组，出台相关文件明确职工安置的要求和政策，使改制企业的欠薪、欠保、集资款等得到了妥善处理。佛山市推动企业改革从实际出发制订了具体政策。例如对从国有企业改制为非国有控股企业的职工，都给予改变劳动身份进行经济补偿，并做出妥善安置，使改革能够稳定有序进行。又例如清远市采取8项灵活措施加快国企改革，在改革中始终把安置职工作为首要工作，全市截至2005年初市属国企共改制企业145家，安置职工6300多人，在没有财政拨款的情况下，采取多种办法、措施发放了各项安置补偿费11600万元，处置企业债务25400万元，既较好地推进了国企改制，又完善安置了职工，保证了社会的稳定有序。对于解决国有企业改制过程的信访问题，深圳市政府有关部门坚持讲法律、讲政策、讲原则、讲道理，并注意讲究工作方法。在市委、市政府的正确领导和有关部门的大力配合支持下，市国资委立案的210宗信访件中91%已结案，为促进
－１０－ 改革，稳定社会做出了应有贡献。
4、对国有经济布局和结构实施战略性调整，对国有企业实施战略性改造是搞活国有企业，提高国有资产质量的有效途径。
通过国有经济布局和结构调整和资产重组，我省国有资产在从一般竞争性领域和劣势企业退出的同时，又加强向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域进入。这一出一进，盘活了国有资产，已成为提高国有资产质量的有效途径。如广州市近年来，通过资产调整重组，让国有资本向支柱行业和重点企业集中，发展壮大了一批骨干企业，大大加快全市经济发展步伐，使全市经济结构和产业结构逐步趋向合理，并迅速增强经济综合实力，经济总量在全国大城市中名列第三，仅次于上海和北京。深圳市经过前两年的调整改制，基础设施、公用事业和关系国计民生领域的重点企业国有净资产占市属企业国有净资产的67.06%，比2002年提高了近10个百分点。竞争性领域中的传统工业以及商贸、零售业中的国有资本已基本退出。国有企业资产负债率降为51.64%，比2002年下降7个百分点，基本接近国际公认的50%水平。原来国有企业潜伏的财务风险、债务风险、法律风险基本得到解除。2004年市属国有企业实现利润总额比2002年增长31.1%；纳税总额比2002年增长29%。可见，通过国有经济结构和布局的调整、重组，优化国有经济结构，完全能够有效提升国有资产质量，明显提高国有资本的运营效益。
5、从实际出发，制定和实施配套的法规政策，采取灵活的措施是国企改革顺利进行的重要保证。
政策的威力是很大的，要使国有企业改革顺利进行并不断深化，必 －１１－ 须认真落实有关改革的政策法规。改革开放以来，省委省政府从广东实际出发，出台了一系列政策法规，如1995年的《关于建立现代企业制度的试点总体方案》以及6个配套文件，1997年的99号文《关于加快中小企业改革的步伐》，2000年5月颁发《关于印发〈广东省省属国有企业资产重组总体方案〉的通知》（粤办发［2000］9号），2003年8月颁布了鼓励国有企业开展产权制度改革的《关于推进省属国有企业改制的意见》（粤府办［2003］67号文）。这些文件对国有企业改革重组的途径、方式和政策都做出了比较详细、明确的规定，是比较切合实际、具有较强操作性的文件。不少市县为解决国企改革中的动力不足，消除国企改革的障碍，解决困难和防止改制过程中国有资产的流失，也围绕国企改革制定了系列配套的政策和法规。如深圳市围绕国有企业改革先后制定了60多个文件，其中今年上半年围绕国资监管新制定了11个文件；广州市围绕国有企业改革先后出台了十几份文件，对推动企业改革重组起到很大作用，迅速搞活发展了珠江啤酒集团、珠江钢琴公司、广州汽车集团和广钢集团等一批大企业。肇庆市近年来先后制定和出台的《肇庆市国有工业企业改革对劳动者劳动关系处理的暂行办法》等文件，较好地处理了国企改革中在岗员工、离退休员工的经济补偿问题，赢得了广大职工的支持，促进了国企改制的平稳推进。
6、深化企业内部改革，加强企业管理是国企改革和发展的永恒主题和基础工程。
国有企业内部经营机制转换是关系到企业能否实现可持续发展的根本性问题。我省国有企业发展的实践证明，企业如不进行管理创新和技术创新，没有内部机制的转换，投入再多的资源，给再多的优惠政策，也难以为继。惠州市TCL集团，原是一个靠5000元起家的小企业，在
－１２－ 进行公司制改造以后，不断改革内部三项制度，特别是改革分配制度，按照与市政府签订的“授权经营，增值奖股”协议，对经营者实行股权激励和年薪制，建立长效激励机制，效果十分显著，企业很快发展成为享誉中外的大企业集团。粤港投资控股有限公司认真总结过去粤海集团的教训，在重组期间出台了“十八条禁令”，对于分支机构设置、借款、人事任免、工资管理、应收账款管理、帐户管理、合同管理等18个方面的事宜，进行了严格的规定，加强了管理。又在此基础上，出台了一系列内部管理规章制度，使企业内部管理逐步制度化、规范化和程度化，效果十分显著，公司已实现由2000年成立时的亏损转变为年年盈利，2004年盈利更是上升到8.92亿港元。
7、建立健全新的国有资产监管体制是国企改革促进其健康发展的重要举措。
长期以来，国有资产管理是“五龙治水”，处于无人真正负责、出资人缺位的状态。深化国企改革，必须解决这个问题。从90年代初，我省便进行探索，但由于认识不统一，出现了反复，可贵的是深圳市一直坚持探索。他们在全国率先按三个层次的架构建立新的国资管理体制。党的十六大以后，深圳又进行深一步改革，在2004年建立了深圳市国有资产监督管理委员会，一是将原市国资办、体改办、企改办、市委组织部、劳动局、财政局、集体办和农林局涉及国有资产监管和集体经济宏观管理的职能统一纳入新的国资委，其特点是实现了从单纯行使监管职能的行政机构向以出资人职能为核心的政府特设机构的转变，做到管资产与管人、管事相结合，权力、义务和责任相统一；二是对经营性国有资产和行政事业性国有资产实行统一管理，把行政事业性国有资产也交给国资委监管，这在全国是一个全新的尝试；三是撤销了三家市
－１３－ 属资产经营公司，由市国资委统一行使出资人职能，实现了从“三个层次”向“两个层次”的体制转变。新的国资监管机构成立后，一手狠抓制度建设，强化监督力度，努力提高国有资产监督管理水平；一手抓国有企业深化改革，特别是产权制度改革，坚决地排除了阻力和干扰，使去年市国有企业的经营状况继续向好，利润总额完成了全年的经营计划，在前年增长20%左右的基础上又有所增长；各项改革措施得到了继续推进。今年初市政府和国资委又出台了有关国有资产监管的十一项制度，这将对进一步完善深圳市国有资产管理体制将发挥重要的作用。深圳市的经验值得其他地区借鉴。
8、建立有权威的领导组织体系是打好国企改革攻坚战的组织保证和关键所在。
国有企业的改革是一项开拓性的社会系统工程，所涉及的很多方面如社会保障制度等都必须在全社会的范围内全面进行，因此，必须加强领导，协调各方面力量，统一作战，综合推进，这样做了，改革就搞得好。据我们的调查，广州、深圳、清远、惠州、肇庆等不少地区都成立了由书记市长亲自挂帅的国有企业改革领导机构，促进了部门间的相互配合，减少了改革的阻力，增加了配套性，保证了改革的有序推进。如肇庆市于2001年底成立了市国有企业改革工作领导小组及其办公室，市委书记亲自担任领导小组组长，市长任第一副组长，市几套班子的有关负责同志担任副组长。2003年又根据政府机构改革的情况进行了调整充实，成员单位由原来的14个增加到16个，同时领导小组办公室的人员得到充实，建成了强有力的市直国有企业改革的领导组织体系。有权威领导组织体系的建立和完善，保证了全市国企改革的较顺利进行。惠州市由党政一把手亲自挂帅，实施大项目大集团带动战略，不断深化国
－１４－ 企改革，通过调整重组和深化企业内部改革，培育了一批企业集团，推动全市经济迅猛发展，使该市由传统的农业地区迅速成为现代化的海滨工业城市，成为粤东地区的重要的工业基地。
（三）存在问题
广东国有企业改革与发展虽已取得了丰硕的成果和经验，但不能估计过高。从全省来看，国有企业的公司制改造比较好，但产权制度方面的改革还有大量工作要做；改制工作推进较快的主要还是中小企业，大型国有企业动作相对迟缓；市、县国企改革进展较快，而省属国有企业改革明显滞后；国有资本的退出主要还是劣势企业，国有经济布局和结构仍不够合理。已经改制的企业，也出现不少新情况、新问题，存在不少亟待解决的历史遗留问题。国有经济虽然保持了发展的势头，但与“三资”经济和民营经济的发展相比，日显缓慢。国有企业改革需要攻克一系列堡垒，目前我省攻克的主要是外围的堡垒和中小堡垒，大堡垒的攻坚战才刚刚开始打响，这种状况与我省经济发展的要求很不适应，与中央的要求(特别是当好排头兵的要求)还有很大距离。具体地说，主要表现在以下五个方面：
1、对国有企业深化改革的总体要求认识不足，缺乏改革的总体规划和具体指导。
改革开放初期，广东发挥敢闯敢冒，敢为天下先的精神，许多改革都走在全国前列。许多改革举措，中央还没有提出广东却率先试验了。然而，现在面对中央提出的一些明确的改革思路和措施，广东有的地方却显得有些犹豫不决、步伐迟缓，而且缺乏改革的总体规划和具体指导，一般性号召多，具体指导与落实不够。对全省国有企业改革也没有一个
－１５－ 强有力的机构组织领导、综合协调和检查督促。我们应当清醒地看到，广东正处在兄弟省市拼力赶超的激烈竞争之中，而影响经济发展的体制性障碍依然存在，如果改革不能深化，将会影响广东建设经济强省和构建和谐社会的大局，甚至落在兄弟省市后面。广东应当有一种忧患意识和“危机感”，居安思危。
存在上述问题，从认识上找原因，主要在于对我省深化国有企业改革的总体要求认识不足，在有些问题的看法上分歧比较大，还没有把认识统一到中央关于深化国有企业改革的有关精神上来。比如说，对国有经济布局和结构进行战略性调整问题国有资本要不要从竞争性领域退出，怎么进，怎么退，认识很不一致。有的光强调“劣势企业退出”，也有的不顾企业实际和市场规律，盲目推行“做大做强”的发展战略，搞“拉郎配”式的兼并重组，制造了一些新的“问题集团或公司”。国有独资与控股企业所占比例仍然过大，多数还分布于一般性的竞争领域，国有资本分布过广、过宽的问题仍很突出。由于企业的优劣是动态的，对优势的认定又带有很大的主观性，原先一些所谓的优势企业，因为管理和机制上的问题逐步显现，也加入到了劣势行列中。这种一定要等到企业出了生存问题再来改革的思路，使得改革成本大为增加，政府和企业都不堪负担。
还有一些利益集团或既得利益群体，由于狭隘的利益思想作怪，消极对待改革，消极等待上面出改革的政策，对于企业要求改革的合理诉求置之不理，对企业改革遇到的难点问题采取矛盾上交或回避的态度。有的强调管理，把主要精力用于抓管理的规范化建设，回避深化改革，惟恐因改革而背上国有资产流失的罪名。在对待制约广东国有企业改革与发展的深层次问题上，一些主管单位各说一词，各搞一套，严重影响了地方和基层企业改革的积极性。
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2、产权制度改革阻力较大，国有企业改制和实行产权多元化的进程较缓慢。
在国企产权制度改革方面顺德的经验并没有很好地向全省推广。与江、浙、沪等省市比，我省产权制度改革力度小、进展慢。到2003年全省国有企业9265户，其中国有独资6044户，占65.2％，国有控股2357户，占25.4％，国有独资和控股企业比例仍然过大，省属企业绝大多数仍然是国有独资，或“一股独大”，这与中央的要求是有较大差距的。
出现这种情况的主要原因：一是认识上有片面性，对产权制度改革一直存在争论，原先是姓“资”与姓“社”之争，现在是改革与“流失”之争，很多人怕被扣上“国有资产流失”的帽子，不想改，不敢改，宁可观望。二是产权转让的程序过于复杂，环节太多，周期太长。特别是近
一、二年国家有关部门出台的一些政策、命令，使企业产权改革实际上很难操作。三是国有产权进场交易平台和规则不完善，相关工作不到位。一些进场交易流于形式，形式单一，“一刀切”，不利于顺畅流转。四是缺乏改制企业债务处置机制。一些改制企业一旦改制立项被批准，各类债权人便纷纷上门要求企业清偿债务，各种收费也接踵而来，加大了改制企业负担。给本来就困难的国企雪上加霜，影响了企业改革的进程。
3、有关配套改革政策措施不够完善、缺乏执行力度，改革动力不足。 改革在进入到制度创新阶段后，我省政策优势在弱化，又没有及时研究修订有关政策，使改革政策措施不配套，特别是对推动企业产权制度改革的政策不配套、不完善。省政府【1997】粤发99号文，对推动 －１７－ 中小企业改革起了积极的作用，但是，随着形势的变化，有些政策规定已经不能够适应新的要求，有的新政策例如企业改制职工改变身份，应给予经济补偿，全省都没有作出统一规定。许多省市都认真贯彻国家8部委2002年的859号文，加快了企业产权改革，可是我省却没有什么动作，错失了时机。省政府2003年出台的67号文和75号文内容有些矛盾，还没有来得及贯彻执行，就被实际上废止了。
由于全省对在企业改制中解除劳动合同、实行经济补偿没有统一的规定，各地各行其是。有的企业虽然改了制，与职工在形式上解除了劳动关系，但没支付经济补偿金。有的企业包袱沉重，拖欠职工工资、医药费、集资款和社会保险费。下岗职工参加医疗保险方面也困难重重，如韶关市，下岗职工必须先交15年养老保险，才能买医保，就是70岁的退休工人也不例外。退休人员属地化管理难施行。这一系列问题都影响了企业和职工改革的积极性。
4、政府改革滞后，政企、政资关系仍未理顺，影响现代企业制度的建设与完善。
目前，广东国有企业国有股“一股独大”的情况尚很突出，在国有控股和几个国有法人参股的企业中，在法人治理和企业内部制度方面，均存在着各种不同的缺陷；由于政府改革滞后，政府职能转变不到位，政企仍然未能真正分开，政府部门和一些行政性公司，仍在充当企业的“婆婆”，还在严重干扰企业的制度建设和正常经营；如何坚持党管干部原则和依法办事相结合，各部门理解和执行不一致，国有企业干部市场化选拔的阻碍较多；企业董事会不能真正发挥决策中心的作用；企业投资决策程序不规范，投资失误依然是国有资产流失的主要源头，国资管理风险依然很大。因此，完善公司法人治理结构，建设现代化企业制
－１８－ 度的任务仍然是艰巨的。
存在上述问题，除了公司治理方面缺乏完善的机制外，根子主要在于政府职能改革滞后，政企、政资关系仍未理顺，大多数国有企业只是在形式上进行了公司制改造，建立了法人治理结构，但是并不完善，企业内部机制能否真正转换，完善的法人治理结构能否形成，关键还在于政府改革的深化。
5、国有资产监督管理机构有待准确定位，监管机制尚未成型，体制尚不健全。
我们认为，国家对国资委的性质职能定位，还值得探讨，比如“特设机构”特在哪里，怎么特？是一种什么样的机构？现在国资委一方面担当国企“老板”的角色，另一方面又担负政府管理部门的职能，连民兵、计生工作都管，这两种角色在管理目标上是存在一些矛盾的，很容易造成既当“运动员”又当“裁判员”，对履行两种职能往往顾此失彼。国资委与政府之间，国资委与所投资企业之间，各级政府的国资委之间的关系仍未理顺。同时“三统一”“三结合”也没有完全落实。国资委履行职责存在许多困难，这必然影响国有企业的改革攻坚。
二、我省国有企业改革攻坚的对策措施
今年是改革攻坚年。国有企业改革仍然是经济体制改革的中心环节。我省要抓住机遇，下大决心，加快国有企业改革步伐，打好攻坚战，为落实科学发展观塑造经济运行的微观基础。
要打好攻坚战，必须解决四个问题：一是创新理论，提高认识；二是明确目标，做好规划；三是落实政策，组织好攻坚队伍；四是加强领导，精心策划。
－１９－ 我们认为，未来五年即到2010年，我省国企改革的总体目标是：继续实施国有经济布局和结构的战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动的机制；以产权制度改革为核心，通过多种有效形式，在两年内全面完成国有中小企业改制，进一步放开搞活国有中小企业；用三年时间基本完成国有大型企业规范化公司制改革，实现企业产权多元化，发展混合所有制经济，建立比较完善的现代企业制度；落实政策措施，妥善处理改制企业中的遗留问题，理顺劳动关系，完善社会保障体系；改革行政管理体制，转变政府职能，完善国有资产监督管理体制，从根本上解决制约国有企业改革与发展的体制性障碍。
为此，我们建议下一步改革的重点应该围绕以下七个方面展开：
（一）认真解决认识问题，统一思想，正确处理几个重要关系，为深化改革扫除思想障碍。
实践证明，深化改革，必须坚持观念更新，理论先行。要通过学习党的十六大和十六届三中全会文件，再来一次大的思想解放运动。当前，对几个问题要进一步探讨，统一认识，扫除深化改革的思想障碍，特别要注意排除“左”的思想干扰。
1、进一步明确国有经济、国有企业与社会主义发展方向的关系，正确认识国有企业的市场定位和作用。我国的经济体制改革之所以能极大地促进生产力的发展，正是因为它符合于社会主义的发展方向，国有企业改组为股份合作制或股份制企业，都是国有企业的社会主义化，是公有制有效的实现形式。实行国有资本有进有退战略，收缩国有经济在一般竞争性领域的战线，也正是为了增强国有经济的竞争力、控制力，巩固社会主义公有制的主体地位。改革过程中难免出现某些局部的失误，但是不存在大方向的问题，不必因噎废食。
－２０－
2、进一步明确改革、发展、稳定的关系。“发展是硬道理”，改革是为了推动发展。改革也是一场革命，深化国有企业改革是更广泛、更深刻的利益关系调整，产生一些阻力是自然的。但是，没有经济体制的不断变革与完善，就不可能带来经济发展的广阔空间。因此，必须继续把改革作为推动发展的重要动力。当前，在部分同志思想中有种强调发展而忽略改革的认识和倾向，应该引起重视。同时，要深化改革，促进发展，还必须有个稳定的局势，要正确处理国家、企业和职工之间的关系，把各方面工作做细做好，符合人心、民意，确保安定祥和的社会环境。
3、进一步明确深化改革与规范运作的关系。在进行国有产权转让过程，处理国家与职工的劳动关系，保护出资者和职工合法权益等方面，要做到规范、有序和健康进行，力求做到程序的合法和合理。但强调规范不等于停止深化改革，因为改革过程有很多新情况、新问题，我们不可能事先都预见清楚；如果坐等规范，把什么都想清楚了才开始改革，其结果往往是坐失良机。因此，应当允许边改革，边规范；在改革中不断完善和规范，在规范中不断深化改革。切忌片面强调规范，而放弃改革。
4、进一步明确国有企业改革与国有资产流失的关系。国有资产在转让过程中有可能发生正常的交易贬值，这极可能是由市场的供需关系造成的。清除历史旧帐的改革肯定会有正常的成本付出，这不能说是资本流失。至于那种人为地偷掏国有资产的现象，是产权管理相关法律法规不健全，产权交易监管不到位而产生的问题。所以不能把国有企业改革与国有资产流失划等号。从另一方面看，不改革，国有资产也存在着严重的“坐失”。因此，在继续推进国企改革的过程中，应该通过加强监管，堵塞漏洞。更要增强加快国企改革的责任感和紧迫感，加快国企改革，保证国有资产不再大量“坐失”。不要认为“坐失”就不负领导责
－２１－ 任。“坐失”是不负责、无作为的表现，同样应当追究领导责任。
5、进一步明确统一部署与从实际出发、防止“一刀切”的关系。综合考虑各项改革政策措施的关连效应，就必须统一部署，高度重视政策的统筹性、配套性，加大政策指导力度，不能各行其是。另一方面，考虑到各地、各行业情况的差异，试图靠一个文件、一个命令就包罗一切、解决所有问题也是不切实际的。必须注意分类指导，对于不同地区、不同类型的企业，在政策上要区别对待，在做法上允许采取多种形式，分门别类制定相关的实施细则，坚持一企一策，不搞“一刀切”。
（二）研究制订广东国有经济布局和结构战略性调整的总体规划，完善国有资本有进有退、合理流动的机制。
我省对经济布局和结构的调整虽然做了大量工作，取得了很大进展，但结构性的矛盾依然很突出。为了进一步落实科学发展观，促进经济社会全面协调发展，要继续对国有经济布局和结构实施战略性调整，一般竞争性领域的国有资本要进一步收缩、退出，该进的要进一步进。
1、要结合我省的情况，抓紧研究提出对全省国有经济布局和结构进一步调整的指导意见和总体规划。哪些要进，哪些要退，哪些由国资控股，哪些可以放开，在规划中要加以明确。通过规划，明确调整的目标、原则、重点和方向，增强主动性和前瞻性，使国有经济有进有退深入有序地进行。
2、完善国有资本有进有退、合理流动的机制，严格按照中央的要求，加快推进国有企业改制和国有产权转让。有计划地采取退出战略，用两年时间，完成一般竞争性领域国有中小企业的整体改制工作，并完成该领域劣势大型企业的股权转让或整体退出工作。对于应该“进”的行业中大中企业，特别是特大型企业和垄断性企业，要加大改革力度，
－２２－ 引入市场机制，尽可能实现投资主体多元化，转换经营机制。
3、加快企业资产调整重组，充分发挥国有大型重点企业的作用。要加强对重点骨干企业的专题研究，明确发展方向和战略目标，按照产业关联、优势互补的原则，按照市场经济规律的要求，采用市场机制与政府政策指导相结合的办法，加大资本运作力度，推进企业的整合和资产重组，增强企业自主创新能力，培育和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业集团。但要防止采用行政手段拼凑所谓“国企航母”。
（三）坚持以产权制度改革为核心，大力推进企业产权主体多元化，发展混合所有制经济，通过多种有效形式继续搞活国有企业。
建立现代产权制度是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是构建现代企业制度的重要基础。坚持以产权制度改革为核心，大力发展以股份制为主要形式的混合所有制经济，实现国有企业的投资主体多元化，是我省国有企业改革的重点。必须继续加大改革力度，尤其是省属企业、广州、深圳等重点地区，要认真研究，重新部署，力争有新的突破。通过产权改革，解决国有企业“产权模糊”、“产权单一”等深层次问题，从而搞活一批，壮大一批，淘汰一批。
1、加快推进国有大中企业公司制改革，实现投资主体多元化。除极少数企业外，大多数企业都要求在三年内进行规范的公司制改造，有条件的则进行股份制改造，通过规范上市、中外合资、相互参股、兼并收购等多种途径进行产权制度改革，实现产权主体多元化，发展混合所有制经济，以提高大中型国有企业的整体竞争力。除非国家必须控制的以外，一般竞争领域中的国有大中型企业所占股权的比例以参股或相对控股为宜，不必一律要求绝对控股。甚至国有股可以全部退出，既鼓励引入战略投资者，也允许企业经营者和员工持股改制。对于必须由国家
－２３－ 控股的行业和企业，例如提供重要公共产品和服务的城乡供水、供气、供电等，国有资本不能轻易全部退出。
2、采取多种形式，继续放开搞活中小型国有企业。要继续采取联合、收购、兼并、转让、关闭和破产等形式，放开搞活中小型国有企业。要鼓励企业施行产权整体转让，可以将企业产权公开拍卖，也可以转让给内部职工，推行内部职工持股的改革，条件符合的也应允许企业经营者出资购买。在改革中，必须规范操作，本企业管理层不得参与转让国有产权的决策、财务审计、资产评估、底价确定等重大事项；购股资金的来源必须符合有关规定；对购股的资格要从资金和技术两个层面进行考核，不可以单纯以价格高低来作选择。
3、企业产权制度改革的形式是多样的，采取哪种形式要从实际出发，不要用行政命令限死一种形式。产权交易也要允许有多种方式，比如投招标，公开拍卖，协议转让，应当允许把进场交易与内部协议转让结合进行。要求做到公开、公平、公正。要尽快建立覆盖全省的产权交易中心，健全产权交易规则和监管制度，保证国有产权交易的规范、有序和健康进行，防止国有资产流失。对于检查中发现的自卖自买、暗箱操作、损害投资人和企业职工的合法权益的行为要及时纠正和严厉查处。
（四）坚持以人为本，落实政策措施，妥善处理改制企业中的劳动关系，充分调动广大员工积极性。
任何时候进行任何一项改革，必须坚持以人为本，以人民的利益为出发点和落脚点，从构建和谐社会出发，认真落实各项改革政策，调整好各方面关系，照顾到大多数人的利益，使广大人民群众能分享改革发展的成果，真心实意地拥护改革，参与改革。只有这样，改革才有动力，才能取得成功。为此，要做好几项工作，化解当前改革的难题。
－２４－
1、建议省政府组织力量清理修订有关企业改革政策，要继续对改制企业提供政策优惠。对企业改制实行某些优惠政策，让职工得到一些实惠，凡属于补偿性质的，不能看作是资产流失。首先，全省要统一实行经济补偿政策，即对改制企业分流到民营企业或非国有法人控股企业的职工，原主体企业应当与其办理解除劳动合同手续，依法支付经济补偿，并偿还各项欠款。对于改制企业职工的补偿金如何适用有关税收优惠政策，对于经营者和职工购买改制企业的产权等方面，给予明确的政策指导和扶持。还要抓紧研究如何落实中央8部委的859号文件，加快企业主辅分离，辅业改制工作。
2、要积极研究和切实解决改革成本的来源问题。建议省、市财政都拨出专款，建立国有中小企业改革发展基金，帮助欠发达地区困难企业安置职工。有净资产的改制企业，可用国有净资产支付职工解除劳动合同的经济补偿金；也可通过变现资产和出让土地使用权等方式筹集。一次性支付经济补偿金和偿还债务确有困难的企业，经与下岗职工协商一致，还可采取分期偿还、冲减职工租住或购买本企业住房的房租或购房款、折算为职工个人股份等多种支付方式灵活处理；对没有资产、特别困难的企业，由政府统筹安排，给予适当帮助。
3、要在妥善处理好下岗职工劳动关系，确保下岗职工基本生活的前提下，把工作重心转向促进下岗职工再就业上来，把促进下岗职工再就业的责任与改制工作捆绑起来。在企业改制后，应保证多数人继续上岗。实在难以安排的，要由改制企业在改制方案中加以考虑，把解决下岗职工的出路问题作为改制的附带条件之一。
4、要加强综合配套改革。全面加强劳动合同管理，规范各类单位的用工行为，加大劳动保障监察执法力度，督促各类招聘下岗职工的用人单位，依法签订劳动合同。要完善职工社会保障体系，加快医疗保险制
－２５－ 度改革和完善养老保险制度的步伐，改进下岗职工接续养老、医疗保险关系的政策措施，及时帮助下岗职工接续好社会保险关系。要加强对失业保险基金的宏观调控，提高失业保险基金的承受能力，加大财政资金支持力度，完善与认真落实城镇居民最低生活保障制度，维护社会安定。
（五）深化企业内部改革，完善公司法人治理结构，加快建立健全现代企业制度。
国企改革的目标，是建立现代化企业制度。为此，必须继续深化企业内部“三项制度”改革，健全和完善公司法人治理结构。
1、要进一步理顺政资、政企关系，减少政府对企业的行政干预。要深化企业内部改革，健全股东会、董事会、监事会和经营班子，形成权责统
一、运转协调、有效制衡的公司法人治理结构。要强化董事会的职能，依法规范立董事会的议事程序和规则。正确处理董事会与经理层的关系，明确各自的职责，不错位、不越位、不缺位。明确董事会作为决策机构的职权，如公开招聘经营管理者，对经营者进行业绩考核并决定其薪酬。国有控股的上市公司要按照有关规定建立健全独立董事制度。国有独资和国有控股的非上市公司要减少董事会成员在经理层的兼职，逐步实行经营班子成员原则上不进董事会。
2、要继续深化劳动、人事、分配三项制度改革。对企业管理人员的管理不能套用党政机关的做法，要建立企业领导人的进退机制，实现国有企业领导人由任命制到聘任制的过渡。按照现代企业制度的要求改革企业领导人选拔任用机制和管理方式，探索推动企业家队伍职业化和市场化，构建符合各类职位特点的企业领导人选拔任用和日常管理制度体系。要深化收入分配制度改革，对企业经营者继续试行年薪制，股权激励，建立长效激励和约束机制。完善经营业绩考核体系，建立健全相应
－２６－ 的统计评价制度、企业负责人奖惩制度、任期考核制度及财务监督制度等。要加强企业管理创新和技术创新，严格内部管理，落实研发机构和资金，拓宽技术开发能力，大力提高企业自主创新能力和核心竞争力。
（六）深化行政管理体制改革，完善国有资产监督管理体制，从根本上突破制约国有企业改革与发展的体制性障碍。
当前，不论是深化国资、国企改革，还是推动投资、金融、财税体制改革，都遇到一个突出问题，要加快政府行政管理体制改革，切实转变政府职能，真正实行政企分开，政资分开，建设一个精简、廉洁、高效的公共服务型政府。加快政府改革，已成为当前深化改革的一项主要任务和重点问题。因此，各级政府既要加强对改革的领导，又要认真搞好自身改革、自我完善。
改革完善国有资产管理体制是政府改革的重要内容。改革已经有良好的开端，要继续抓紧健全机构，完善体制。目前要做好的几项工作：
1、进一步明确国资委的特殊定位，准确落实国资委的职能。国资委是代表国家履行国有资产出资人职责的特设机构，依法监督管理授权范围内的经营性国有资产。国资委不行使政府的社会公共管理职能,也不直接干预企业的生产经营活动。国有资产监管机构与所出资企业之间的关系，是出资人所有权与企业法人财产权的关系，按照投资份额对所投资企业依法行使出资人权责，享受出资人的“三大权利”，不能成为“婆婆+老板”。
2、要坚持分级代表，分级监管的原则。各级国资监管机构要明确监管范围，国资委对本级政府负责，上下级国资委之间不存在垂直领导关系，而是一种指导和监督关系。要根据“三结合”、“三统一”的要求，全面落实国资委的职责。企业产权转让的审批，应当是哪级国资委监管
－２７－ 的则由哪级国资委审批，不必层层报批。
3、落实组织，抓紧建立健全国资监管机构。省级国资监管机构已经建立，今年要抓紧组建市级国资监管机构。对于不设立国资委的县、市如何实行国有资产监管，要提出具体可行的办法。
4、对国资经营机构调整重组，减少层次，提高效率。省直国资监管经营机构层次过多，建议尽快调整重组，一般保留两个层次，不超过三个层次。对已授权的国有资产经营公司内有条件的企业，可以采取直接授权的方式；直接授权后，该企业与国有资产经营公司脱钩，直接由国资委监管。
5、积极探索建立具有广东特点的国有资本经营预算制度。建议省国资委会同财政部门组织力量开展调查研究，尽快提出工作方案，及早建立我省国有资本经营预算制度。
6、抓紧制定和完善国有资产监管的相关法规规章，以及各项管理制度，加快建立防范投资风险和经营风险的法律监督机制。把国有资产监管和国有企业经营纳入规范化、法制化的轨道。
7、要加强监督，把国有资产监管工作的自律与外部监督结合起来。建立健全国有资产监管机构的决策制度，完善与统一国有资产监管的基础工作制度；加强上级国有资产监管机构对下级国有资产监管机构的指导与监督；加强群众、宣传舆论等社会监督，加强政府及其人事、财政、监察等相关职能部门的监督，特别是加强人大监督，国资委要定期向人大报告资产监管情况。
（七）加强组织领导，统一部署，综合协调，全面推进国有企业改革的深化。
国企国资改革是一项开创性的社会系统工程，既涉及经济体制改
－２８－ 革，又涉及政治体制改革。改革实践证明，国企改革孤军作战是不行的，必须是经济体制与政治体制改革相配套，政府行政体制、投资体制、金融财税体制、劳动就业体制、收入分配制度，社会保障制度等，综合配套，整体推进。而且当前改革已进入攻坚阶段，牵涉面广，政策性强，难度极大，必须加强组织领导，充分发挥党委和政府的主导作用。因此，我们建议：
1、鉴于当前改革任务繁重且难度很大，建议成立由省委省政府主要领导同志挂帅的广东省国有企业改革领导小组。改革领导小组作为权威的综合领导机构，对我省国企改革和国资改革，经济体制和政治体制改革，企业改革与各项配套改革，通盘考虑，科学设计，统一部署，统一政策，综合协调。
2、要进一步明确省发改委抓改革的职责，并加强力量配备。调整后的发改委已经成为体制改革主管部门，应当全面负责经济体制、政治体制改革的综合协调工作。因此，发改委要充实队伍，加强抓改革工作的力量。可参照深圳市的做法，在发改委（局）设立改革办公室，专司改革工作。也可考虑将省国企改革领导小组的办事机构设在发改委或国资委。
3、要强化国资监管部门指导推动国企改革的责任。加强国有资产监管，目的是为了推进企业的发展，作为国有资产出资人代表的国资监管机构，应正确处理深化改革与加强监管的关系，积极推动国有企业改革，在改革中强化规范运作、实现有效监管，切忌把两者对立起来。
－２９－
附录
附录1：广州市国有企业改革与发展调查报告 附录2：深圳市国有企业改革与发展调查报告 附录3：珠海市国有企业改革与发展调查报告 附录4：惠州市国有企业改革与发展调查报告 附录5：清远市国有企业改革与发展调查报告 附录6：肇庆市国有企业改革与发展调查报告 附录7：湛江市国有企业改革与发展调查报告 附录8：云浮市国有企业改革与发展调查报告 附录9：韶关市国有企业改革与发展调查报告 附录10：汕头市国有企业改革与发展调查报告 附录11：茂名市国有企业改革与发展调查报告 附录12：江门市国有企业改革与发展调查报告 附录13：潮州市国有企业改革与发展调查报告 附录14：东莞市国有企业改革与发展调查报告
－３０－ 附录1：
广州市国有企业改革与发展调查报告
为了调查总结广州市国有企业改革与发展的成就、经验以及遇到的主要问题，广东经济体制改革研究会“广东国有企业改革与经济发展”广州调研组于2005年3－5月赴广州市开展了“国有企业改革与发展”调研。调研方式包括问卷调查、典型调查、相关数据采集与分析、走访政府部门和企业、召开小型座谈会等。调研组先后召开了政府有关主管部门和国有资产经营公司座谈会、国有企业(包括转制企业) 座谈会、民营企业座谈会；实地考察了广州汽车集团、广州珠江啤酒集团、广州珠江钢琴集团、广州美晨集团股份有限公司等企业。现将调查到的情况综合报告如下：
一、广州市国有企业改革与发展的基本情况
改革开放以来，特别是近几年，广州市委、市政府一直把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节来抓，坚持以所有制结构调整和产权制度改革为突破口，牢牢抓住结构调整、建制转机和国有资产管理体制改革等重要环节，采取放开搞活与劣势退出相结合等手段，进一步推进国企改革向更深层次的拓展，国有经济呈现出持续、稳定、快速的发展势头，企业资本结构明显优化，规模不断壮大，经济效益稳步提高，国有经济在全市国民经济发展中起着主导作用。
(一)国有企业总体实力不断增强，在经济和社会发展中发挥着主导作用。
－３１－ 广州市是我省国有企业最集中的地区之一，国有经济始终是国民经济的主导力量。改革开放以来，广州市国有企业作为经济发展的主力军，在改革与调整中不断壮大。随着改革开放的不断深入，尽管广州国有经济的比重随着多种经济成分的发展有所降低，但国有企业在国民经济中的重要地位并没有动摇。目前，全市国有工业企业约占全市工业经济总量的28%，并在促进资源的优化配置、推动产业结构的优化升级以及振兴民族产业、发展高新技术、协调地区经济发展等方面，有着其他所有制企业不可替代的重要作用。
(二)大力推进国有企业战略性重组，加快发展支柱产业。 从战略上调整国有经济布局、改组国有企业，是保持经济持续稳定快速增长的必然要求。广州市国有企业调整与改组立足于发展，以改革促发展，以发展促脱困，通过嫁接外资加快发展，实施名牌战略盘活潜质资产和工贸一体化等多种方式，加快国有资产的流动和重组，改善国有资产的配置和国有企业的布局，推动国有资本向国民经济的关键领域和重要行业集中，形成了一批大集团，促进了大发展，在全省、全国都引起了广泛的关注。
广州国有企业成功地实施了大重组，重新组建了以装备工业为主业的机电资产经营公司、以电力生产和基础设施为主业的广州发展集团、以纺织品生产销售和进出口贸易为主业的广州纺织工贸集团、以钢琴及其他乐器生产为主业的广州钢琴集团、以建筑施工和房地产业为主业的广州建设资产经营公司等12家国有资产授权经营公司或国有资产授权经营的企业集团。在市属275户国有及国有控股大中型工业企业中已有222户采用各种形式进行了初步公司制建制或调整重组，其中组建为股份有限公司14户（上市12户）、国有独资企业22户、有限责任公司52户、港澳台合资合作公司28户、转制为非国有或非国有控股22户、重组兼（合）并41户、还有托管、承包、关闭、破产等其他43户，建制
－３２－ 率80.7%。特别是重点抓紧了列入省的18户大中型骨干企业建制示范点的建制工作，根据国家和省的有关精神和现代企业制度的规范要求，制定了《关于广州市国有及国有控股大中型企业建制工作的指导意见》（穗国企办〔2000〕8号）和《广州市国有大中型企业建制评分标准》（穗国企办〔2000〕25号），帮助企业在完善出资人制度，建立完善的法人治理结构，加快产权结构多元化，提高企业管理水平和经济效益，分离企业办社会职能等方面实现更大的进展，效果明显。轻工集团与轻出集团联合重组，实现工贸一体化的企业组织架构，增强行业抗御国际经济风险的能力。原轻工、轻出集团属下的电池企业共同组建了广州虎头电池集团有限公司，实行统一商标使用、统一产品质量、统一接单、统一价格、统一广告策略、统一报关结汇等“六统一”经营管理，企业经济效益显著提高。汽车集团把改革重组的重点放在客车、零部件、轻型车三个难点上，对集团内近80%的企业实施了大范围的重组。客车板块的16户企业关闭了15户，重组骏威客车有限公司，40多户汽车零部件企业保留17户，全部实行投资主体多元化，并按现代企业制度的要求进行建制。以生产轻型车为主的羊城汽车集团，在重组中自筹资金，关闭羊城汽车厂等6户企业。从发展“大医药”战略和解决白云山企业集团脱困的要求出发，市政府批准了医药集团对白云企业集团实施“先托管后重组”的方案，并将白云山企业集团的国有资产授权给医药集团经营，成为市国有资产授权经营的第五个板块和新的支柱产业。国有商业企业集中力量发展若干个规模大、实力强、管理先进的大型商业流通企业，加快体制创新，深化流通体制改革和传统商业管理体制改革，并结合国有资产授权经营，推进战略重组，促使各种资源要素的优化整合，形成了两个零售百货业板块(广州百货、广州友谊)和一个旅游酒店板块(广州岭南国际)。
加强与世界一流企业的合资合作，利用广州在市场容量、人力成本、－３３－ 智力资源、产业配套等方面的比较优势，积极引进消化吸收世界先进技术和管理经验，加快国企发展。广日集团通过与日本日立株式会社合资建立广州日立电梯有限公司，构建自主开发体系，促进产品上水平上规模上效益，被外经贸部评为全国最大500家外商投资企业。珠啤集团与世界第二的啤酒巨头比利时英特布鲁集团的战略合作，搭建一流水平的资金运作、技术、营销网络等平台，实现从技术合作到资本合作的转变，做大做强，在全国啤酒行业中，珠啤集团企业规模、产值、实现税利排在前三名，人均创税利居第一。目前，广州已经有汽车集团、广钢集团、珠啤集团、广日电梯、万宝电器、五羊摩托、广纸、广州味精厂等200多家国企通过与世界一流企业的合资合作获得了长足的发展，缩短了与世界先进水平的差距，提高了国际竞争力。
(三)放开搞活与劣势退出相结合，全面推进国有中小企业的转制。
在放开搞活中、小型国有企业方面，广州市重点抓好国有中小企业的改组转制工作，要求做到思想认识到位；转制的形式和做法到位；配套政策到位。坚持抓大放小、优胜劣汰、有进有退的方针，做到“进而有为、退而有序，抓大要强、放小要活”，并采取“放开搞活”与“劣势退出”相结合的办法，全面推进国有中小企业的改革步伐。市属648户国有及国有控股中小企业的转制从2000年下半年开始分三批推进。
一是放开搞活。广州市坚持从实际出发，注重实效，不搞一个模式，不搞“一放了之”或“一卖了之”，而是坚持“一厂一策”的办法，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制、出售等多种形式，全面推进国有中小企业的放开搞活。无论采取哪种形式放开搞活，都注重从生产力发展的要求出发，坚决贯彻中央的指示精神，牢牢把握改革的正确方向，尊重职工的意愿，围绕放小要活、退而有序的原则，努力做好以下几方面的工作：首先，解决“三个认识”。即“放小”不是扔小，不能放而不管；“放小”不能“一窝蜂”，要有计划、有步骤地
－３４－ 进行，做到退而有序；“放小”不能乱放，必须依法规范操作，分类指导，循序渐进。其次，突出“三个重点”。即严格把好资产关，防止国有资产流失；依法依规处理好企业的债权债务，防止债务悬空和逃废；妥善安置好职工，确保社会稳定。第三，抓住“三个环节”。即抓好政企分开，使企业真正成为自主经营的实体和市场竞争的主体；抓好国有资产的收益收缴；抓好企业约束机制的建立健全。最后，强调“三个关键”。即抓好资产重组，着眼于总体搞活，提高经济效益；抓好产品创新、市场开拓和技术改造；抓好经营者队伍建设，提高职工综合素质和管理水平。各单位都能按照市的统一部署，结合实际主动积极地推进国有中小企业的改组转制，从多建制、多转制、少关闭破产方面做了大量工作，特别是十区二县级市的国企转制工作力度较大，措施得力，基本实现了国有资产从中小企业全部退出。为进一步加快推进中小国有企业的转制工作，明确国有中小企业的转制改革在认真执行穗府〔1998〕2号文的基础上，按照市政府办公厅〔2000〕118号文的要求，对于个别转制企业遇到的一些难以解决问题，允许在政策上给予一定的突破，通过一企一策的办法切实解决国有资本从竞争性行业中小企业逐步退出的通道问题。2001年初选择广州化学试剂二厂等13户国有企业转制为非国有或非国有控股企业，经过半年多努力，13户试点企业的转制方案已通过并开始实施，推进了中小企业的放开搞活。
二是劣势退出。主要是充分利用国家产业政策，通过关闭破产，积极稳妥地依法淘汰一批没有前途的企业。针对“求生不得，求死不能”、“进而无路、退而无门”、长期亏损、资不抵债、扭亏无望的特困企业，市政府从国有经济整体搞活的全局出发，采取断然措施，积极实施劣势企业退出的策略，并由市财政预算安排10亿元，专门用于资助关闭破产企业的职工安置，对一批长期亏损、扭亏无望的特困企业实施关闭破产。
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在推进过程中，在严格把好资产处置、债务清偿、人员安置的前提下，明确提出关闭的“五个条件”和破产的“三条原则”，先后分三批关闭破产了155户企业，其中关闭120户、破产35户。所有关闭破产企业的职工都得到妥善安置，主要方式是离退休职工和离岗退养移交社会退管机构管理，在职职工解除劳动合同后由各投资主体安排再就业或自谋出路。关闭企业的资产和债权债务处置主要是拍卖资产清偿债务、由相关企业兼并实行低成本扩张、原职工出资整体购卖等方式。
(四)坚持以建立现代企业制度为目标，不断完善国有资产营运、管理和监督体系。
建立现代企业制度是国有企业改革的方向。近年来，广州制定并组织实施了《广州市国有资产管理、监督和营运体系改革的实施办法》、《广州市深化国有企业领导体制改革的实施办法》、《广州市国有企业分配制度改革实施办法》等一系列措施，进一步推进政企分开，加快配套改革，完善公司法人治理结构，使企业真正按照《公司法》的要求，成为自主经营的市场法人。
1.加快推进政企分开，进一步完善企业法人治理结构。在长期的计划经济条件下，政府对国企下放的权力是企业的经营权。这一次，广州市按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，加快组建国有资产授权经营机构，以明确企业财产法人权为途径，进一步完善企业法人治理结构，并在加强监督机制的同时给予企业更多的自主权，包括企业的人事管理权、投资决策权、资产处置权、资产收益权等。国有资产授权经营公司和授权经营企业集团，都必须按现代企业制度的要求，建立规范的法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成有效的制衡机制。
2.按照整体授权、分类考核的原则，真正落实国有资产经营责任制。广州市提出要对授权经营机构实行“整体授权、分类考核”。“整
－３６－ 体授权”是指将国有资产整体授权给经营公司，“分类考核”是指对企业整体经营业绩进行保值增值考核，对不良资产、不实资产、关闭破产企业资产按处置率进行考核。市委、市政府强调要对授权资产进行彻底的清产核资，主要是使新一轮授权企业的经营者清楚地知道本企业的资产处于一个什么样的水平，在企业资产增值保值方面做到心中有数，同时也使政府考核企业时有据可依。具体工作由市国资管理部门聘请中介机构负责，费用由财政统一支付，以确保清产核资结果的公正性和准确性。
3.推行独立董事和外派监事制度，强化国企的监督机制。为了避免企业形成“内部人控制”，广州市在国有资产授权经营公司和授权经营企业集团公司中推行独立董事制度，规定董事会的独立董事要占30%以上，监事会成员主要实行外派，并将投资决策权下放给董事会。各授权主体的对外投资，即企业的外延发展，必须经董事会全体董事表决同意，包括30%的独立董事；企业对内改造，即企业内延发展，必须经70%以上董事表决同意；一般性决策项目，则由过半数的董事表决同意即可。同时，还通过社会公开招聘“五大集团”的财务总监，依法依规监督授权经营机构的财务，各授权主体也基本完成了向属下主要的全资或控股子公司派出财务总监的工作。
4.按照党管干部原则和《公司法》的要求，深化国企领导体制改革。2001年2月，广州市委、市政府颁布了《关于市国有资产授权经营机构及所属可视作局级、副局级企业党组织和领导人员管理细则》（试行），规定市委管理市国有资产授权经营机构的党委书记、副书记，董事长、副董事长。市国有资产授权经营公司协助市委管理其所属可视作局级企业的领导人员。企业党委书记、董事长、总经理由国有资产授权经营公司党委提出人选，征求分管副市长意见，报市委组织考察，由市委审定。副书记、副董事长由所属企业党委提出人选，征求分管副市 －３７－ 长意见，报市委组织考察，由市委审定。副总经理、总工程师、总经济师、总会计师由所属总经理提出人选，所属企业党委考察，由所属企业董事会聘任或解除聘，报国有资产授权经营公司备案。市国有资产授权经营的大型企业集团协助市委管理其所属可视作局级企业的党委书记、副书记，董事长、副董事长，总经理，纪委书记，监事会主席，财务总监。
(五)大力推进配套改革，为国有企业改革和发展创造良好的外部环境。
完善社会保障体系，剥离企业办社会职能。市国企办、市劳动和社保局、财政局和各有关部门密切配合，加快社会保障体制改革，不断健全和完善社会保障体系，为国企改革和发展创造基础和条件。制定了《广州市关闭、破产、改制企业职工安置管理意见》及相关的程序规范，在执行国家“劳部发〔1994〕481号文”的基础上，结合广州的实际，明确制定了不同类型职工的安置办法和界定标准，确保职工的切身利益得到根本的保障；加快实施离退休职工的社会化管理，保证基本生活离退休职工和应有待遇；加快劳动力市场“三化”建设，不断提高劳动力市场的消化吸收能力，为国企结构调整中的职工安置提供了有效的出路，使职工分流安置工作走上法制的轨道。
在加快企业办社会职能分离中，有步骤地做好区和企业协调，大力推进企业办中小学的分离工作，2000年市属16所学校已全部移交各区教育部门管理。
以发展资本市场为重点，完善各种要素市场，规范国有资产的产权交易，加快国有资本在中小企业改制过程中退出竞争性、非关键性等行业，吸引民资、外资、法人和自然人的资金参与国企资本重组。推进中小企业服务体系建设，充分发挥各种中介机构的作用，实现企业服务的社会化、专业化和规范化。
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二、广州市国有企业改革与发展的主要经验
国有经济是广州市经济的重要支柱，广州市国有企业资产总量约占全省的三分之一，居全省所有城市首位。广州市积极探索国有企业改革和发展的有效途径，创造了丰富的经验。概括其做法，主要有如下几个方面：
一是把国有企业改革与发展同广州市建设现代化大都市的发展目标紧密结合。广州市是我省的政治经济文化中心。广州近期的发展定位是建成带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市，并确立了以“一个基地(工业基地)”“八个中心(交通、商贸、金融、科技、信息、教育、文化、旅游)”为主的中心城市功能定位。事实证明广州国企的改革与发展，紧密围绕城市经济社会发展的大局，始终不渝地坚持“发展才是硬道理”的观点，坚持以改革促发展，用发展来解决企业改革中的问题，用发展来促进企业的脱困。虽然国有经济的比重降低了，国有企业数量减少了，但其在广州的地位更重要了，其主导作用、辐射功能更显著了。
二是把国有企业改革与发展同优化经济结构、培育支柱产业紧密结合。广州市坚持以优化经济结构为主线，围绕“改革促发展，发展促提升”做文章，从整体上搞好国有经济出发，推动了一系列重大资产重组，组建了机电、汽车、轻工工贸、钢铁、医药、纺织、电力、商业等领域有综合资源优势的国有资产经营机构(板块)和珠啤、钢铁等一批具有较强竞争力和控制力的企业集团，形成一批关联度高、带动力强的支柱产业，发展了一批名牌优势产品，促使国有企业向高档次、高质量、高效益方向发展。
三是把国有企业改革与发展同引进国际先进技术先进管理经验，提高国有经济整体素质紧密结合。加强与世界一流企业的合资合作，积极引进消化吸收世界先进技术和管理经验加快国企发展，是广州
－３９－ 市深化国有企业改革的一大举措。通过合资合作、技术引进，广州的汽车、重化工业、装备工业杀出一条血重现生机。啤酒、钢琴、电梯等则大幅度提升了整体素质，在全国同行业中处于领先地位。国有企业整体素质的提升，反过来又促进之广州的改革开放和外资的流入，形成了良性循环。
四是把国有企业改革与发展同建立社会主义市场经济体制紧密结合。广州市坚持以产权制度改革为主要途径，促进企业制度和机制建设，打造符合市场经济要求的市场主体；坚持政企分开、两权分离和谁投资谁受益，管资产与管人管事相结合的原则，建立新型高效的国有资产管理体制；坚持以企业为主体，企业根据市场规律依法操作，政府通过指导、协调、政策支持、营造市场环境等，推动国有经济战略调整重组。国有经济与其他经济同处于统一的大市场中平等竞争，在深化改革和激烈的市场竞争中不断发展壮大，并成为推动广州国民经济发展的主导力量。
五是坚持强有力的组织领导，明确目标责任。广州市国有企业改革和发展之所以取得较好的效果，主要是由于市委、市政府按照中央和省的精神，结合广州的实际抓国企改革的决心大，朝着市场经济方向，坚持走自己的路，勇于创新，做到组织落实措施有力，各级领导重视，各有关部门密切配合，认真实现“四个到位”，即思想到位、领导到位、工作到位、政策到位。市领导亲力亲为，实事求是地解决国企的难点、热点问题。各级、各有关部门的领导把思想统一在市委和市政府的要求上，做到对国有企业现状清楚、改革与脱困指导思想清楚、目标任务清楚、工作重点清楚、扶持政策清楚、领导责任清楚。各集团公司结合本单位实际，组织专门力量积极推进，做到“四项指标”层层分解落实，坚决改变“等、靠、要”的思想观念，上下联动，形成合力。
六是坚持各项配套改革同步推进，合理支付改革成本。国有企 －４０－ 业改革和发展是一个复杂的社会系统工程，单项改革不可能保证国企改革的成功，必须推进相关的配套改革。广州市在推进国有企业改革和发展中出台了一系列的政策，加快建设社会保障体系，多渠道做好就业和再就业工作，大幅度废除审批制度，大力整顿和规范市场经济秩序，切实解决计划经济时期遗留下来较多历史问题，减轻企业负担，为国有企业改革和发展创造了良好的环境。市委、市政府围绕“三年实现两大目标”拿出了10亿元作为政府资助关闭破产企业解决职工安置问题。同时也拿出一定资金支持广州乙烯被广州石化厂兼并、汽车集团重组和万宝集团解困等重大的结构调整和重组。这一系列措施，较好地保证了国企改革的顺利进展。
三、需要深化改革的问题
(一)要加快研究制定广州市国有企业改革与发展规划。
广州市在推进国有经济战略性调整，加快发展具有较强竞争力的大型企业集团上已有较大突破，工业基地建设也初具雏形。但还存在结构规模不合理的问题，已组建的国有资产经营公司和国有资产授权经营企业集团，在主业规模和国际竞争力还有待提升；中小企业的转制改革仍需进一步加大力度；部分国有企业仍未从根本上解决企业的市场竞争力问题，仍会出现新增亏损的危险；还须加快实施关闭企业的善后工作等。要根据广州经济社会发展的总体目标和世界经济一体化发展的大趋势，结合广州市国有经济实际，从战略和全局高度研究广州市国有经济布局和结构调整的总体思路，制定国有企业改革与发展的各项规划，进一步优化国有经济在国民经济行业、领域上的分布，优化国有经济在区域间的分布，优化国有经济在产业内部的分布，优化国有经济在企业间的分布，优化国有经济在企业内部的分布，使国有企业发展有据，进退有序，科学、快速、协调发展。
(二)进一步明确国有资产经营公司的定位。
－４１－ 目前广州市国有资产经营机构有国有资产授权经营公司和国有资产授权经营企业集团两类，国有资产授权经营公司重点是资本经营，国有资产授权经营企业集团则偏重于产业发展。但在我们的调查中发现，目前部分国有资产授权经营公司的定位不很明确，既不是从事资本经营，也没有具体的产业发展规划，个别国有资产授权经营公司更像过去的行政性管理公司，不能集中资源支持优势企业的发展，也没有能力解决困难企业的实际问题，处境尴尬。国有资产授权经营公司与二级集团公司的关系不顺，子公司、孙公司多，管理层次多，跨度大，控制力不强。这些问题都在影响国有资产的有效管理运营，增加管理成本，必须尽快解决。
(三)要完善法人治理结构，在企业制度和经营机制上有新的突破。 要加大国有企业建立现代企业制度力度，进一步完善公司法人治理结构，真正实现政企分开；明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，建立并完善独立董事、监事的制度，防止内部人控制。要重视深化内部改革，规范企业经营管理行为，创造和谐宽松的发展环境。
(四)要加快国有企业从竞争性行业的战略性退出。
加快企业国有资本从一般竞争性行业退出步伐。特别是对规模小，产品技术含量低，人员和债务包袱沉重，经济效益差的国有中小型企业，要通过转制和转让收回国有资本，集中发展优势产业和基础产业。在国有企业改制中要严格把好资产关，防止国有资产流失。
(五)要继续推进其他各项配套改革，为国有企业改革与发展创造良好的外部环境。
（广东体改研究会“国企改革与经济发展”广州调研组成员：黄挺、曾广灿、宋子和、陆景奎、张长生、周林生、吴柏、向晓梅、余树华、柯春霖、任玉桐、卢锦强、李
一、李益民。执笔：柯春霖）
－４２－ 附录2：
深圳市国有企业改革与发展调查报告
为了调查、研究深圳市国有企业改革与发展的成就和经验以及遇到的主要问题、深圳市委市政府对国有企业改革与发展的基本思路和措施，广东经济体制改革研究会于2005年4月组织部分专家学者赴深圳开展了“国有企业改革与经济发展”调研。此次调研得到深圳市政府领导同志的高度重视，深圳市国资委具体组织了这次调研，有关部门和主要企业作了介绍。
一、深圳市国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组的基本情况
(一)深圳推进新一轮国有企业改革的基本做法
2001年，深圳市开始推动新一轮国有企业改革，改革的主线是从战略上调整国有经济布局和改组国有企业。2003年以来，紧紧围绕国有经济布局的战略性调整和国有企业的战略性改组两大中心问题，明确了深圳市到2005年要实现以下目标：市属经营性国有资产主要集中于国民经济的关键领域和支柱产业；国有企业调整和改组取得显著成效，在做大做强一批优势国有企业的前提下，实现劣势企业有序、快捷、安全地进入市场，引入竞争机制，优胜劣汰；大多数国有企业实现产权主体多元化，完善公司治理结构，全面转变经营机制；国有企业资产质量和效益水平普遍提高。其基本做法是：
1、制订系统的国有企业改革配套政策，确保国企改革的规范运作。
－４３－ 2001年1月，市委、市政府颁布了《关于进一步加快深圳市国有企业改革和发展的实施意见》及其11个附件(简称“1＋11”文件)，对设立国企改革专项资金、富余员工安置、改制企业资债处理、国有产权变动、国企工商注册登记、房地产问题、员工和经营者持股、国资管理体制、企业分离办社会和加强驻外国有企业管理等事项作出了部署和规定。2002年底，国家八部委《关于国有大中型企业主辅分离辅业制分流安置富余人员的实施办法》出台后，深圳市充分利用这一契机，结合深圳市国有企业改革的实际情况，于2003年5月，陆续制定出台了《深圳市人民政府转发国家经贸委等八部委{关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法)的通知》及7项推动改制的配套政策(简称“1+7”文件)等有关文件，涉及安置富余员工、处置不良资产、明确审批程序、土地资产管理、规范工商登记、设立专项资金、办理社会保险、分离企业办社会等多方面的政策措施，加上其他政策实施的管理规程等共达60余份文件。执行过程中，坚持政策标准统一，做到政策执行规范，监控严格，宣传到位，员工思想工作深入。
2、解放思想，推行国有企业国际招标招募改革，做大做强一批优势企业。
2002年，为了使国有企业中国加入WTO后的新形势，深圳市提出了国有企业国际招标招募改革。按照国际通行的市场化运行规则和科学、透明的程序，出售部分国有股权，在世界范围内寻找战略投资伙伴。2003年，5家国有独(全)资企业引进了一批优秀的国际战略投资者，实现产权主体多元化。5户企业(能源集团、水务集团、燃气集团、公交集团和食品总公司)的市属国有股权分别降至75％、55％、6 0％、60％和30％。
在出让国有股权、引进战略投资者中，深圳市始终强调“产业第一”和高标准原则，以提升企业核心竞争能力为目标，优先引进同行业技术 －４４－ 和管理水平高、国际或国内知名的国有企业、外资企业和民营企业。5户大型企业国际招标招募试点中，能源集团引进了华能国际，水务集团引进法国威利雅和首创通用水务公司，燃气集团引进香港中华煤气和四川新希望集团，公交集团引进香港九龙巴士，食品总公司引进香港五丰行。同时，根据近年来国际国内在资本运作上的先进经验和做法，深圳市设计并总结出一套符合深圳市实际情况又有利于顺利推进国际招标招募改革的工作程序，分为5个阶段即组织准备、方案设计、市场推介、选择战略合作伙伴和办理法律手续和20个步骤，简称520模式。在操作中严格把关，规范操作。这种方式受到了国务院国资委领导的肯定。
3、安全、有序、快捷地实施劣势国有企业的整体改制，实现国有经济布局的战略调整和结构优化。
2003年以来，深圳市进一步加大了对竞争性领域劣势企业的调整，市属国有企业改革取得实质性进展，调整与改组阶段性目标大部分已完成。近两年共有22户原市属一级企业进行了整体改制(其中15户实行经营者员工持股改制)，涉及220亿元总资产，4．2万名员工(其中户籍员工1．7万人)；涉及整体改制的原二级企业超过200户。
在整体改制工作中，深圳市严格按照“1+7”等相关政策规定的《改制工作程序》，从严把关：(1)在改制立项核准、清产核资、审计评估、制订改制总体方案、企务公开、审批实施、产权交易等各个环节严格把关，规范操作，依法合规地对不良资核销、土地资产处置、债权债务处理等改革中的重点难点问题进行妥善处理；(2)研究制定《深圳市国有企业聘请中介机构规范意见》，规范改制过程中中介机构的聘请工作，防止评估过程的国有资产流失；(3)把握好时间和质量的关系，坚持机制，并缓解社会就业压力。
4、充分利用上市公司的壳资源，促进市属企业优质资产的整合和全市支柱产业的发展。
－４５－ 针对深圳市部分市、区属国有控股上市公司主业不突出、经营业绩较差、不具备再融资能力的现状，市政府成立专门班子，研究制定了《深圳市上市公司重组方案》，2003年11月开始实施。这次重组突破了过去的重组思维和操作模式，力戒过去只是单个公司的简单资产置换或拼凑盈利资产提升报表利润等短期行为，强调“产业第一”，坚持将上市公司重组与深圳市国有经济的战略性调整、与深圳市产业结构调整和产业导向相结合；充分体现深圳市开放、创新的特色，打破行业、地区、所有制的界限，全方位多角度地进行资源整合，积极鼓励国际知名公司、国内行业百强、民营企业50强以及中央级企业集团参与上市公司重组，通过重组尤其是一批上市公司控股权的转让，并引进和带动一批优势企业和名牌产品的发展；采取有步骤、分阶段的方式，按照减持部分国有股权、出让控制权、内部整合重组、清理退市等四种方式全面推动上市公司重组工作，全面提高深圳市上市公司的核心竞争力和持续发展能力。为了使重组方案得到落实，使重组工作规范运作，深圳市还专门制定了上市公司引进战略投资者标准和工作程序。去年在上市公司重组领导小组的统一组织下，基本完成了深万山、一致药业、深长城、深宝恒等上市公司的重组工作。
5、切实维护员工合法权益，保障改革顺利进行，维护社会稳定。 深圳市在推进国有企业的改革过程中，特别注意维护员工的合法权益，以保障改革顺利进行：
一是制订积极稳妥的员工安置政策。2001年制定的
“1+11”文件，特别针对年龄偏大、劳动技能差、难以继续安排工作的深圳户籍员工，采取一次性经济补偿、提前退休和企业内部退养等方式妥善进行安置。2003年制定的“1+7”文件，又对“1+11”文件有关员工补偿安置政策进行了适当调整，确定企业的在岗人员也可以视企业改制情况给予经济补偿。
－４６－ 二是建立国企改革发展专项资金，切实保障员工安置的资金来源。深圳市从2001年起，建立了国有企业改革和发展专项资金。专项资金的来源分三部分，市财政拨款一块，产权转让收入一块，利润上缴一块。其主要用途是为改制企业的人员安置提供部分资金支持，包括提供部分人员安置费用、支付社侏欠款、支付所欠工资等。专项资金的设立为深圳市国有企业安置富余员工和缓解企业债务提供了有力的资金支持。
三是切实开展企务公开，充分保障员工在企业改制过程中的知情权和参与权。深圳市“1+7”有关文件中明确规定对国有企业改制总体方案、员工补偿安置方案、员王持股方案等涉及员工切身利益的事项，均要求通过企业职工(代表)大会审议或通过。
6、彻底分离企业办社会职能。
深圳市于2001年出台了《深圳市分离国有企业办社会职能实施办法》，明确对企业承担的城市管理职能，以及历史延续下来的行政管理职能要移交给政府。逐步把企业所办学校、医院和其他社会服务机构移交所在地政府统筹管理。企业退休人员的养老金实行社会化发放，企业不再负担原企业的工资、福利及其他待遇。
2004年11月，市委办公厅下发了《关于积极推进深圳市企业退休人员社会化管理服务工作实施方案》，在深圳市基本实现企业退休人员养老金由社会服务机构发放的基础上，按照就近、方便的原则，同时结合国有企业改制等实际情况，将企业退休人员的日常管理服务工作从单位管理转放户籍所在地或常住地的社区管理，实现企业退休人员由“企业人”向 “社会人”的转变。
(二)深圳市近两年国有企业改革的主要成效
经过两年的努力，市属国有企业新一轮改革成效显著，国有经济布局得到优化，资产质量有效提升，效益明显提高。主要表现在：
一是国有资产向关键领域集中，国有经济布局进一步优化。目前，
－４７－ 市属国有经济主要集中在基础设施、能源、公用事业、金融业、菜篮子、米袋子企业，高新技术产业中的重点骨干企业等，在竞争性强的传统工业以及除国家专营以外的零售业、贸易业国有资本已基本退出。其中，基础设施、公用事业和关系国计民生领域的重点企业(包括能源集团、盐田港集团、机场集团、燃气集团、水务集团、公交集团、地铁集团、运发公司、高速公路、粮食集团、农产品)2004年的国有净资产占市属企业国有净资产的67．06％。与2002年底相比，该领域国有净资产比重提高了近10个百分点。竞争性领域企业占市属企业国有净资产的比例已下降至35％以下。
二是企业的经营效益明显提高，利润大幅增长。2004年市属国有企业实现销售收入645.29亿元，比2002年减少3.6％；利润总额67.41亿元，比2002年增长31.1％；纳税总额41亿元，比2002年增长29％。
三是企业的资产质量和竞争能力明显提高，发展后劲得到增强。2004年底，市属国有企业总资产1543.05亿元，净资产733.76亿元，国有净资产398.42亿元，分别比2002年底减少1％(按可比口径，下同)、14％、2％。其中水务集团、燃气集团、长城集团国有股权转让收入25．76亿元作为国有资产收益退出并表，若考虑该因素，国有净资产增长约8．5％。市属企业资产负债率52．45％，比2002年下降7个百分点，基本接近国际公认的50％水平。
市属企业通过实现产权主体多元化，建立科学合理的法人治理结构，促进了经营机制的转变，经营效益和竞争能力明显增强。5家国际招标企业2004年的利润总额为24．24亿元，比2002年引进国际战略投资者前增长36．9％。实现整体改制的企业，富余人员分流安置后，管理成本降低，发展后劲显著提高，如东部集团2003年实行经营者员工持股改制后，去年实现利润总额1．25亿元，比上年增长88．76％。
二、深圳市国有资产管理体制和国有企业改革中存在的问题
－４８－ (一)国有资产管理体制有待完善，出资人履行职能的方式需进一步探索
受原有体制下由资产经营公司行使出资人职能方式的影响，上级产权单位对下级企业的管理存在以下问题：一是管理制度有缺陷。主要是投资、收益、薪酬、监督稽查等重要方面存在管理“真空”和不足，产权代表报告制度操作上的可控性不够。二是原体制下出资人履职“不到位”的惯性影响仍存在。原资产经营公司对企业违规决策、虚报利润、管理成本居高不下等问题监管乏力，资本运作职能没有真正到位，推动布局调整和企业改组的力度不够。市国资委到位后，部分企业仍不愿意被管，重大事项应报不报的现象仍较为普遍。三是新国资委目前仍定位为政府机关，履行出资人职能还存在一些法律和政策上的障碍，需要通过地方立法途径取得新的突破。这些问题都是需要探索的新课题，包括如何把握“特设机构”的角色定位，做到出资人职能与社会管理职能真正分开；如何确保出资人的资产受益、重大决策和选择管理者等根本权利得到真正落实，扭转企业的惯性思维，强化监督管理；如何按照现代企业制度要求规范履行出资人职责的方式等。
(二)企业法人治理结构不完善，内部机制转换任重道远
整体上看，市属企业虽然在形式上进行了公司制改造、建立了法人治理结构，但还没有形成有效的内部制衡机制。企业内部运作不规范，董事会代替股东会行使权力的现象比较普遍，国有出资人的意志有时得不到充分体现。部分市属企业还存在一些怪现象，要么是一把手“一言堂”，内部人控制；要么是董事长和总经理职责权限不清，拉帮派，闹矛盾，搞内耗。监事会形同虚设，监事角色错位，没有真正发挥内部监督作用。企业管理粗放，工作中存在重制度建设、轻制度落实的现象。 企业领导班子素质和结构有待优化，选拔任用机制有待创新。
－４９－ (三)在国有企业改制和产权转让中主要存在的问题
一是员工对补偿标准要求较高，个别员工因攀比或片面理解甚至曲解政策造成心态失衡，不断通过聚集上访向政府施压。员工安置问题始终是改制过程之中最难于把握的问题。不仅是在职员工，退休人员的安置也成为企业改制过程之中的大问题。由于员工补偿的原则不清楚，到底是补偿对企业有历史贡献的那一类人，还是目前在职的人？因此补偿也很含糊，补偿的是哪一类人？要怎样补偿？补偿什么？等等问题目前的政策并没有界定清楚，企业在改制员工安置操作中往往推进困难。二是企业改制立项一旦被批准，各类债权人便纷纷上门要求企业清偿债务，给本来就困难重重的国企雪上加霜，影响了企业改革的进程。三是企业国有产权转让程序复杂，审批程序环节较多，办理周期过长，影响了企业的积极性。四是在产权转让中，产权交易平台没有充分发挥作用，尽管企业都进场交易，但由于改制企业大部分缺乏吸引力和竞争力以及信息披露不充分等原因，竞投不活跃，以竞投方式成交的项目极少，公开挂牌后，大部分交易项目都以协议方式成交。五是改革在部分企业推进中，其目的不明确。许多企业领导的指导思想不明确，改制宣传不到位，企业员工认为企业不需要改制，甚至认为企业改制之后不会比改制之前好，改制成为一种被动行为，为改制而改制。
三、深圳市下一步国有资产管理体制和国有企业改革的基本思路和主要措施
下一步，深圳市国资委以基本实现国有经济布局调整和国有企业改组的战略目标为中心任务，促使国有资产向国民经济关键领域、支柱产业和一般性竞争领域的优势企业集中，发展壮大重点国有企业，巩固国有经济的主导地位。完善国有资产管理体制，从规范制度、强化监管入手，全面提高监督管理水平。到2005年底，深圳市基本完成国有经济布局调整和国有企业改组的阶段性战略目标后，深圳市国有资产管理工
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