构建和完善我国政府绿色采购制度的探究
陈秋萍
（福建农林大学经济与管理学院（旅游学院） 行政管理专业 2010级）
摘要：随着国际上可持续发展经济和循环发展理念的不断地发展，政府采购政策也日益重视环境保护和生态平衡，不断朝着与环境更友好、更和谐的方向发展。政府绿色采购在当前环境问题日益严重、资源严重匮乏和政府采购规模不断扩大的形势下，具有重要的理论和现实意义。我国的政府绿色采购制度起步比较晚，在法律、监管、组织、技术等方面还存在诸多的缺陷，因此，我国应借鉴外国发达国家政府采购的成熟经验，完善政府绿色采购法律制度体系和措施，促进社会循环经济的发展。
关键字：政府绿色采购；绿色产品；可持续发展；保护环境；循环经济
前言
“十二五”规划纲要中指出，要树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，强化环境质量的改善，防范环境风险，切实维护群众的环境利益。[1]政府绿色采购政策是一项始终贯彻“十二五”的精神，是一项利用市场机制对社会生产与消费行为进行引导的环境保护政策，该制度的推行有利于培养全社会特别是采购人与生产企业的环境保护意识，有利于促进产业产品结构调整，有利于实现社会经济的更快更好发展。我国的政府绿色采购制度在较短的时间内获得了可观的进步，但是，目前的 政府绿色采购制度依然有很多障碍没有跨越，针对于法规、监控等问题还有较大的的完善空间，亟待政府、社会、企业的进一步努力与完善。 1政府绿色采购的内涵
政府采购，是指公共部门利用财政资金取得货物、工程和服务的行为。在财政支出中，
[2]所有的购买性支出都是政府采购。政府采购最根本的特点它具有公共的属性。绿色购买，
是指人们购买和使用环保产品、绿色产品的活动，是人类在面临生存危机、针对传统采购观
[3]进行反思而提出来的，有别于以前采购模式的崭新的采购观。相比传统的采购活动，人们
只关注采购物品的价格和质量问题，忽略了所购买物品的生产和使用中是否会破坏人类和环境的和谐发展。绿色采购强调的是人与自然协调发展的采购观，它改变人们不重视环境、资源和人类发展的错误消费行为和理念，倡导可持续发展的消费观。
政府绿色采购是政府采购和绿色采购两者的统一。因此，所谓的“政府绿色采购”，就是
[4]指政府购买和使用符合国家绿色认证标准的产品和服务的活动。政府在环境保护中起率先
示范和引导作用，政府相对于企业和个人的购买，其采购规模比较大，在整个消费市场中占有相当大的份额，因此政府绿色采购是当今世界各国贯彻实施可持续发展的重要措施之一，政府采购直接支持和刺激绿色产业的发展。市场消费需求能够推动我国绿色产业的发展，而政府的示范也能引导消费者的消费观念。政府大规模地购买绿色产品，便可以引导人们的消费观念向绿色环保方向发展，并推动绿色消费意识的普及，绿色产业的发展就成为一种必然。建立政府绿色采购系统，还能将国际最新绿色产品信息和动向及时传到国内相关企业，引导企业加速产品的升级换代。
2政府绿色采购制度的国际启发
目前，全世界已有50 多个国家积极推行绿色采购，以联合国、世界银行等为代表的一些国际组织也组成了绿色采购联合会，绿色采购已成为世界性趋势。事实证明，政府绿色采购发挥了重要的表率和引领作用，联合国统计署调查显示，84% 的荷兰人、89% 的美国人、
[5]90% 的德国人在购物时会考虑选择环境友好型产品。
2.1美国政府绿色采购制度的特点
美国是世界上第一个走上政府绿色采购之路的国家，开创了政府绿色购买的先河。目前，美国政府主要以颁布联邦法令与总统行政命令手段作为推动政府绿色采购的法律基础。1993年，克林顿总统签发推动联邦政府绿色采购的第12873号行政令《联邦采购、循环利用和废
[6]物预防》。根据这一行政令，要求美国联邦政府采购部门制定确切的绿色采购计划，并建
立和监督联邦环境执行机构。又如1998年，克林顿总统又签定了13101号《通过废弃物减量、资源回收及联邦采购来绿化政府行动》文件，要求美国通过对废弃物减排和资源的回收利用来绿化政府购买行动，同时要求联邦政府应优先采购绿色的食品和服务。美国联邦政府颁布的各种采购法明确指出，美国政府采购始终坚持以可持续发展，对人民健康和环境影响最小为出发点，任何产品和服务只要符合这一要求的都可以成为政府采购的对象，而不是以某种“品牌”来衡量的。再者，在美国制定的制度中，还对信息的公开透明度十分的重视。可以说，美国是将绿色管理制度贯穿于政府行政部门的日常决策和长期计划中，为世界各国树立了良好的榜样。
2.2德国政府绿色采购制度的特点
德国是较早地将政府绿色采购作为实现环境保护目标之公共政策工具的发达国家。自1979年起，德国政府就致力于推行环保标志的制度，规定政府机构应当优先采购环保标志产品并遵循以下原则:禁止浪费，产品必须具有耐久性、可回收、可维修、容易弃置处理等条件。这些原则充分体现了政府切实贯彻绿色采购制度的理念，并且这些原则在德国1994年通过的《循环经济法》中，得到充分体现。但凡实行绿色采购的国家都有坚强的法律后盾，德国同样也是利用制定法律体系作为政府绿色采购制度的保障。
2.3日本政府绿色采购制度的特点
日本在绿色采购方面取得了令世界刮目的成绩，被公认是在国际政府绿色采购事业上做出了卓越的贡献。1994年，日本制定实施了绿色政府行动计划，拟定了有关绿色采购原则，鼓励所有中央政府管理机构采购绿色产品。第二年，日本政府采取了第一个“政府操作的绿色行动计划”，鼓励并要求所有有关政府部分都应该设定自己的目标，制定有效的计划，积极推进绿色产品的购买。最关键的是，日本于1996年正式成立全国绿色采购网络联盟(GPN)，覆盖了日本所有地方政府和几乎所有的大城市，以及很多大规模的公司如丰田等知名企业。当前，世界正处于信息化、网络化的时代，网络与千家万户的生活、工作已经紧密联系、密不可分了。通过网络渠道进行绿色消费宣传，在政府、企业和消费者之间宣传绿色采购观念、提供绿色采购信息以及为会员间信息交流起到很好的作用。因此，GNP对绿色采购思想传播与落实具有推波助澜的作用，有助于日本的广大消费者、企业和政府在组织中促进绿色产品
和服务的采购。
同时，日本也同美国政府一样采取以法律法规的方式促进绿色采购的顺利进行。2000年，日本颁布的《绿色采购法》中，日本通过干预各级政府的采购行为，促使环境友好型和资源节约型产品在政府采购中占据优先地位，并对公众的绿色消费起到良好的示范和导向作用。目前全日本有83％的公共和私人组织实施了绿色采购，取得了不错的实施效果。 3政府绿色采购的综合效应分析
3.1政府绿色采购的经济效应分析
政府绿色采购对经济效应的影响主要体现在以下两个方面： 一方面，政府购买是一种私人采购的商业行为，同时也是具有政府购买的非商业性的特点。因为政府不仅是公共资金的支配者，同时政府也是享有单方面的否定不符合商业行为的权利。因此，政府招标文件中已明确规定某些产品必须达到最低环保和节能标准，而对某些产品的标准规定则只体现了政府鼓励的倾向性意图。政府根据环保产业政策和经济技术政策，认为需要给予一定扶持的新兴产业或项目，在政府采购招标方案中会倾向多考虑它们的产品，这样既可注入财力，又可在社会上产生示范效应，鼓励、刺激环保企业发展，而且通过制定适应政府需求的弹性采购计划，可以调节部分商品的供给和需求，合理调整产业结构。
[7]可见，政府绿色采购具有明显的政策导向性和宏观调控的作用，其采购行为既会影响消费者乃至全社会的消费取向，也会影响商品生产企业和销售行业的发展取向。政府只要将环境准则纳入其采购模式，增加绿色产品的购买力度，必然会对市场中资源节约型和环境友好型产品的供给产生重大影响，这也正是许多国家将政府绿色采购作为调控宏观经济发展重要手段的原因。
另一方面，现阶段各国政府采购规模不断增长，对社会经济领域产生的影响日益加深。据统计，欧盟各国政府每年采购额约1万亿欧元，占其国内生产总值的14%左右；日本中央政府每年采购额已达到14万亿日元，中国自实施《政府采购法》以来，平均每年以近500
[8]亿的采购规模递增。政府采购制度作为国家管理直接支出的基本手段和公共财政体系的重
要内容，其采购产品的数量、品种、频率等指标，政府绿色采购的内涵非常丰富，范围几乎覆盖了政府办公的所有领域，可以有效地反映出公共财政政策的变化趋势，影响整个社会经济生活领域，从而在宏观上达到调节国民经济的目的。政府的绿色采购对企业生产绿色产品的生产技术以及市场需求会产生巨大的影响。比如传统的产品并没有重视绿色环保的概念，可能就会遭到外国出口的绿色壁垒，从而失去了广阔的国外市场。再者，实行绿色购买，企业在生产产品成本中，不仅要考虑到采购的成本，还要考虑到产品的使用成本和处理成本；政府采购考虑的成本不仅考虑经济成本，还应该包括社会的成本。因此，绿色产品对资源的充分利用，可减少资源的需求与浪费，从而抑制物价的飞速上涨。
3.2政府绿色采购的生态效应分析
生态环境是公共的物品，是我们人类赖以生存的环境，环境的污染是“人类的悲剧”。与传统产品相比，绿色产品具有向外界排放较少的有害物质，减少环境的污染；绿色产品的可循环使用，减少了对资源的浪费和环境的污染。绿色产品的生态保护性和节能性，减少了产品生产过程中、消费过程中的污染。
环境保护和可持续发展已成为当今世界发展的重要要求，世界各国也都非常重视环境问题，制定了大量的法律法规，以期保护人类赖以生存的生态环境，其中最主要的是政府采购领域。政府采购中的一项重要的政策性目标就是要落实绿色采购，政府可以利用采购的规模优势和采购结构的调整，充分发挥绿色消费的导向作用，落实政府保护环境的政策意图，积极引导和改变大量消耗资源、能源、污染环境的传统发展模式，推行以生态环境为中心的绿色增长模式，维护生态平衡。首先，政府绿色采购可以积极影响供应商，供应商为了赢得政
府这个市场上最大的客户，肯定会采取积极措施增强其产品的绿色度，提高企业的绿色管理和技术创新水平，尽可能地节约资源能源和减少污染物排放，提高产品质量和降低对环境和人体的负面影响。其次，政府绿色采购因其量大面广，可以培养扶植一大批绿色产品和绿色产业，有效地促进绿色产业和清洁技术的发展，进而形成国民经济的可持续生产体系。再次，政府绿色采购对普通消费者有着强烈的示范作用，可以引导人们改变不合理的消费行为和习惯，倡导合理的消费模式和适度的消费规模，减少因不合理消费对环境造成的压力，进而有效地促进绿色消费市场的形成。
4我国政府绿色采购制度存在的问题
4.1缺乏明确的政府绿色采购法规
我国对于政府绿色采购并没有自己严格的定义，政府绿色采购是一个新颖的研究课题，我国对政府绿色采购和绿色食品的定义均是引自国外，因此，在颁布有关绿色采购法律法规中就很难确定政府绿色采购产品的范围和种类，缺乏明确的政府绿色采购制度法律法规。根据国外成功的实践经验来看，成功的政府绿色采购都是有坚实而明确的法律体系做后盾的。但是我国政府颁布的采购法律规范中缺乏对绿色采购的明确的定义和解释，比如我国最具有权威性的采购法中的《政府采购法》也只是对绿色采购做了笼统的规定，并没有对政府绿色采购的实施条例和细则做详细的规定和说明，对如何体现保护环境的目标，以及如何权衡环保产品在某次采购中的权重等细节性的问题未做规定，使政府绿色采购工作在实际的执行过程中缺少明确具体的制度约束和政策导向。[9]我国政府应该意识到：政府公共采购是不同于私人采购，政府公共采购首先应解决的问题就是要有法可依，具有完善的法律依据，明确立法是社会各方面落实实践的首要保障，是确保采购绿色高效的关键。 4.2绿色产品采购成本相对高昂
绿色产品的研究开发成本高昂是导致了其购置成本较高的主要因素，另外，使用绿色新产品往往需要改变工作方式，提高了运作成本，加上其与正在使用中的其他产品可能存在不兼容性而带来的后期成本。这些无疑需要生产绿色产品方投入更多的成本，也就使得绿色产品的采购成本增加链。总的看来，要贯彻绿色采购需要更多的资金支持。而目前在编制采购预算、制定采购法规与政策、对政府采购事务进行协议与管理、进行采购统计分析与评估时，还不能充分考虑绿色产品在其开发过程控制了环保、安全等方面的成本，因而在招标管理办法与程序中没有给予必要的价格倾斜，政府自然也就无法做到完全采购节能环保的新产品了。
政府绿色采购的产品相比于传统产品价格高昂，不仅仅只是因为受其自身成本高昂的制约，其对产品的生产和消费的上下游环节的“绿色要求”也增加了政府采购产品的成本。因此，长期以来我国政府绿色采购面临种类产品少、选择性小、价格偏高、政府积极性差的多重矛盾，呈现出一种尴尬的发展局面。[10]
4.3政府绿色采购的评估体系不健全
政府绿色采购的实施依赖于采购人员对绿色信息的把握，在当前的经济发展为核心的现实下，在还没有开发出相对较为节能环保的新能源的前提下，如何更客观地对那些虽然知道其含有负面效应但尚未禁用的物质应如何处理。因此，政府应探索并建立起对政府绿色采购的绩效考评制度，通过制订强化购买政策来推动绿色采购发展，进一步明确各自的法律责任和评价政府绿色采购制度的进展和效果。 制定绿色采购标准，进行绿色采购绩效评估体系是实施政府绿色采购的核心环节。同时，将政府绿色采购与绩效考评制度挂钩，建立配套的监督机制对其加强管理。如果政府仅仅支持绿色采购，却未充分提供产品的环境信息以及该产品环境影响的权威评估方法，尤其缺乏一套完善的，与时俱进的可供采购参考筛选的清单，这是远远不够的。
5完善我国政府绿色采购制度的建议
5.1健全法律法规，为政府绿色采购提供法律保障
美国《联邦政府采购法》对政府绿色采购做出了详细规定；加拿大《环境责任采购法案》则要求政府使用环境标志产品；日本和韩国也分别制定了《绿色采购法》和《鼓励采购环境
[11]友好产品法》；德国、奥地利等国家也都在有关法律中对政府绿色采购作了明确规定。由
此可见，国际上推行政府绿色采购的通行做法多是用立法强制推行或鼓励政府绿色采购，从而为政府绿色采购提供强有力的法律支持和制度上的保障。目前，我国部分采购法律法规对政府绿色采购的规定只是原则性的，另外，这些规定也仅仅反映了政府采购的环境政策目标，没有具体的实质内容，作为支持政府绿色采购制度的法律依据远远不够。应将原则性的推动环保的规定进一步具体化，并且适当发布有关政府绿色采购的行政法规，对绿色采购的主体、责任、采购方式的选择、采购标准和采购清单的制定和发布，绿色采购过程中监督制约机制的建立和实施、绿色采购结果的考核等进行明确规定。因此，现阶段可考虑在已有的政府采购大框架下，立足我国的基本国情和积极借鉴西方发达国家的经验，制定适合我国国情的政府绿色采购实施条例或办法，进一步明确绿色采购的环境政策目标，完善和细化目前的政府采购法。
5.2制定绿色采购标准，进行政府采购绩效评估
制定绿色采购标准和实施绿色产品的采购绩效评估是完善政府绿色采购的核心。制定全面的、系统的政府绿色采购环保标准，关键是要制定并发布全面、及时的“绿色采购清单”， 绿色采购清单制度是国际上实施政府绿色采购的通行制度，使绿色采购有了标准和依据。环境标志产品是各国制定绿色采购产品标准和指南的重要基础，可以根据目前的环境标志产品认证等制度，选择政府采购所涉及的优先领域，分行业、产品，制定绿色采购标准和清单。同时，政府绿色采购必须有完善的配套制度和监督机制，才能实现政府采购和环境保护的双重目标。在政府绿色采购制度体系中，除了强有力的法律保障、采购信息的获取和公开制度外，合适的政策框架、产品和服务的环境成本评估、环保产品的界定等也非常重要。将政府绿色采购与绩效考评制度挂钩，建立配套的监督机制对其加强管理。因此，完善我国政府绿色采购配套制度的重点应该放在探索建立对政府绿色采购的绩效考评制度，通过制订强化购买政策来推动绿色采购发展，进一步明确各自的法律责任和评价政府绿色采购制度的进展和效果。
5.3综合运用经济手段，扶植绿色采购的发展
由于政府采购本质上是一种特殊的经济行为，因此仅仅依靠法律制度的强制推行是不够
[12]的，还应综合应用多种经济手段。因此，我们要从我国的国情出发，加大对绿色产业的投
入，做好绿色产业的规划，不断培养高素质高水准的专业性人才，顺应时代的要求，开发新能源，不断开拓我国绿色产品市场。另外，政府应在着重发展绿色采购的同时加大宣传绿色消费力度，培养公众绿色消费观念，积极引导厂商和消费者，为构建政府绿色采购制度通力合作，逐渐营造良好的绿色消费氛围。同时，由于绿色产品具有一定的公共品性质，政府可以综合运用如价格补贴、财政补贴、税收政策等经济手段，引导、鼓励企业从事绿色生产，激励公众消费绿色产品，从而形成一个有利于绿色生产和消费的良好氛围政府应适当地运用经济手段来促进绿色采购发展，比如为绿色产品支付额外的费用来扶持采购，或者对生产绿色产品的企业实施价格补贴，鼓励生产商积极改造、开发生产设备和工艺，从而引导更多的企业投入到从事清洁生产，提供更多的节能与环保产品中来，最终形成良性生态循环链。 结语
政府绿色采购是国际上可持续发展经济和循环发展理念的不断地发展的体现，它日益重视环境保护和生态平衡，不断朝着与环境更友好、更和谐的方向发展。政府绿色采购在当前环境问题日益严重、资源严重匮乏和政府采购规模不断扩大的形势下，具有重要的理论和现
实意义。我国的政府绿色采购制度起步比较晚，在法律、监管、组织、技术等方面还存在诸多的缺陷，因此，我国应借鉴外国发达国家政府采购的成熟经验，完善政府绿色采购法律制度体系和措施，促进社会循环经济的发展。
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