残疾人社区服务：问题与对策
李金红
2012-7-25 15:28:03 来源：社会学视野网
摘 要：关爱残疾人是中华民族的传统美德。当一些发达国家残疾人服务已经进入到高水平的社区服务阶段时，我国残疾人社区服务仍处在以福利救济为主的初级阶段向专业划分阶段过渡的时期。与这一时期相应，我国残疾人社区服务存在着服务意识淡薄、服务能力较弱与服务体制不畅的问题。由此，培养残疾人社区服务意识、提高残疾人社区服务能力和创新残疾人社区管理体制也就成为值得思考的问题。
关 键 词：残疾人 社区服务 政府 社会
1998年，当时党的总书记江泽民为介绍残疾人自强模范先进事迹一书《自强之歌》作序时写道：“自从有了人类，就有残疾人”；“残疾人是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价”；“对待残疾人的态度，是社会文明进步的标志”；“正确对待残疾人，做好残疾人工作，是共产党人解放全人类宗旨的体现”。根据第二次全国残疾人抽样调查统计，我国大陆残疾人总数为8 296万人，占全国总人口的6.34%。[1]对于大多数残疾人来说，其行动一般都不是很方便，这就需要其生活所在的社区给予特别的扶持和帮助，为其提供特别的服务。
一、残疾人社区服务问题的提出
关爱残疾人是中华民族的传统美德，但在新中国成立之前，残疾人服务主要是一种民间的慈善行为，或者是残疾人自己的帮会组织来承担。现代意义上的残疾人服务开始于新中国成立之后。新中国成立之初，党和政府就十分关心和重视残疾人工作，并建立了为残疾人提供服务的组织。最早的残疾人服务组织是1953年成立的盲人福利会和1956年成立的聋哑人福利会，后来合并为盲人聋哑人协会。与此同时，民政部门还兴办了各种福利工厂，把残疾人吸收到工厂里来。当时，残疾人服务主要是由其工作的单位和盲人聋哑人协会来提供。可惜好景不长，在“文化大革命”中，残疾人组织和一些福利工厂受到了很大的冲击。十一届三中全会以后，随着社会由温饱逐渐向小康过渡，国家对残疾人问题给予了相当的重视，恢复了盲人聋哑人协会的工作，成立了残疾人福利基金会，组织了全国残疾人抽样调查，组建了中国残疾人联合会，制定了《中国残疾人事业五年工作纲要》，通过了《残疾人保障法》。
从中国残疾人事业的发展过程来看，中国残疾人服务的层面主要集中在民政部门和残疾人所在的单位。我国真正开始实行残疾人服务社区化是最近十多年的事情，开展残疾人社区服务与中国城市社区建设几乎是同步进行的。20世纪90年代中后期，中国开始了城市社区建设的改革。在社区建设过程中，为残疾人提供福利服务是社区工作的一项重要考核指标：一是要帮助安置有劳动能力的残疾人从事适合他们的工作，尽量使他们自食其力；二是要为残疾人创造无障碍的社区生活环境，并帮助他们解决日常生活中的困难；三是要帮助符合婚姻条件的未婚残疾青年建立幸福的家庭，等等。此外，还要通过发展社区卫生、社区文化，为残疾人提供康复服务和精神生活服务。进入21世纪后，残疾人社区服务又有了一些实质性的进展。这主要表现在两个方面，一是2003年，北京市委组织部编办和残联共同发布2003年1号文《关于进一步加强基层残联组织建设的意见》，受其影响，当前我国城市社区普遍建立了残疾人协会，居委会主任任会长；二是2004年召开了全国残疾人社区康复工作会议，重申了2002年提出的到2015年残疾人“人人享有康复服务”，受其影响，全国普遍开展了培育残疾人社区康复示范区活动，并建立了一批残疾人社区康复中心。
当前，中国残疾人社区服务事业正在稳步向前发展。而且，也正是因为在社区层面上开展了残疾人的服务工作，残疾人的生活质量有了明显提高。不过，从中国残疾人社区服务的现状来看，中国残疾人社区服务至少还存在着三个问题：一是残疾人社区服务的主体主要是政府和社区居委会，其他社会组织和人员很少参与；二是残疾人社区服务的内容主要是生活保障，而很少注重残疾人的政治权益和社会权益保障；三是十分注重残疾人的生理康复，而忽视了残疾人的心里矫正。正是因为中国当前残疾人社区服务存在着上述问题，所以加强残疾人社区服务现状与发展的公共政策研究，不仅十分必要，而且具有重要的理论意义和实践意义。
二、残疾人社区服务的研究进展
从国内来看，对残疾人社区服务的最初探讨主要集中在民政部、卫生部、中国残联等组织颁布的文件和法律、会议发言以及开展的活动之中。文件和法律主要有《中国残疾人事业五年工作纲要》、《残疾人保障法》、《关于进一步加强基层残联组织建设的意见》、《关于进一步加强社区残疾人工作的意见》。有重大意义的会议发言主要是邓朴方同志在江西省残联负责干部大会上的讲话《自强不息，志在奉献》和原中国残联理事长郭建模的讲话《残疾人事业的发展与展望》等。有较大影响的活动主要有1987年和2006年的两次全国残疾人抽样调查，2004年召开的全国残疾人社区康复工作会议上提出的到2015年残疾人“人人享有康复服务”，民政部、卫生部和中国残联联合组织的2006年至2008年全国残疾人社区康复示范区培育活动等。民政部、卫生部、中国残联等针对当前中国残疾人社区服务所颁布的文件和法律、发表的会议讲话和开展的活动引领着中国残疾人社区服务的发展方向，具有很强的现实针对性。然而，这种国家层面的残疾人社区服务探讨由于过于注重制度的实用性，而忽视了制度的理论研究，其结果是缺乏理论支撑的制度往往只能治标，不能治本。制度的推行也主要是靠活动的方式，缺乏科学性和持久性。
随着国家层面残疾人社区服务制度的陆续出台，一些地方政府部门或地方残疾人组织逐渐将这些制度付诸实践，并根据实践，进行了广泛的经验介绍与交流。关于残疾人社区服务的经验介绍与交流很多，在此不便一一列举，其中较有影响的主要有钟鸣山介绍的《服务残疾人是社区工作的一部分——苏州市沧浪区促进社区残疾人工作的基本经验》，金延祥、仇正良、朱传锟、陈夏尧等介绍的《坚持不懈地抓好残疾人的家庭康复——湖南省湘潭县残疾人社区康复工作和做法》，陈三定介绍的湖北经验《以社会化为导向，积极推进残疾人社区康复事业》，钟红日和丛培勇介绍的《点燃希望之火——乳山市农村残疾人社区康复工作纪实》，浙江省金华市康复中心赵晔光、汪土松介绍的《农村残疾人社区康复试点工作初探》，昆明市五华区人民政府副区长孟光寿介绍的《认真做好残疾人工作，构建社会主义和谐社会》等等。残疾人社区服务的经验介绍与交流的一个共同特点就是各地根据其残疾人社区服务的实际状况，采用纪实的手法加以描述，并配以相应的分析和评论。这种残疾人社区服务的经验介绍与交流具有强烈的社会示范性，其分析和评论也具有一定的理论价值，然而，这种纪实性的经验介绍只是对过程的一般描述，其分析和评论并不是真正意义上的理论分析和学术研究。
随着残疾人社区服务经验介绍与交流的增多，一些较敏锐的政治学、社会学和行政学方面的学者开始意识到了残疾人社区服务的重要意义。于是，他们纷纷深入到社区进行调查，残疾人社区服务研究也进入到了学者的个案实证研究阶段，并取得了一定的成果。代表个案研究主要有李宗华等的《关于残疾人社区康复与社会支持状况的调查分析》、龚晓洁等的《庆余里社区残疾人社区康复工作的调查与分析》等。李宗华等人通过调研，认为残疾人社区服务需要党和政府、社区服务组织、营利性组织(如社区医院、企业)和志愿者的支持。龚晓洁等人也认为残疾人社区服务的支持系统包括党政组织、非政府组织、家庭、邻里、亲友和社会志愿者。学者的个案研究，立足于残疾人社区服务的现状，并对其进行学理上的梳理与分析，有着重大的现实意义和理论价值。不过，这些个案研究与其他个案研究一样存在着普适性的问题。
几乎是在进行个案研究的同时，一些学者也对我国正在开展的残疾人社区服务作了一些宏观理论研究。在社会学方面，唐忠心著的《中国城市社区建设概论》和周沛著的《社区社会工作》关于残疾人社区服务问题的探讨具有一定的代表性。这两部著作都是在介绍社区服务时，介绍或论述了残疾人社区服务的起源、内容、途径、形式等方面的内容。在政治学方面，最近的成果较多，其中具有一定代表性的成果主要有：窦泽秀的《社区行政——社区发展的公共行政学视点》、张玉枝的《转型中的社区发展——政府与社会分析视角》、王振海主编的《社区政治论——人们身边悄悄进行的社会变革》、王邦佐等的《居委会与社区治理——城市居委会组织研究》等著作中对残疾人社区服务的一些研究。这几部著作一般都是以国家与社会的关系为视角，探讨政府在残疾人社区服务中的责任，以及社区治理中的善治问题。此外，最近还有相当一部分学者对残疾人社区康复进行了宏观理论上的研究，例如郭伟和的《残疾人社区康复状况与评价》、傅克礼的《“十五”期间我国残疾人社区康复发展原则初探》等。从现有宏观理论研究的成果来看，研究者主要对我国残疾人社区服务的现状进行分析，重点探讨的是残疾人社区服务的起源、内容、途径和形式。至于残疾人社区服务的模式与发展前景，学人们则很少关注。不过，其对残疾人社区服务现状的探讨，对本项研究也还是颇具启发意义的。
对于残疾人社区服务的模式与发展前景，中国香港地区以及外国的政府部门和学者做了较多的研究。在残疾人社区服务的模式上，英国形成了社区照顾模式。主要是由政府出资兴办的具有综合性功能的社区活动中心开展残疾人、老年人和学龄前儿童的社区服务，中心的工作人员为政府雇员。对残疾人提供的服务有康复性训练、锻炼生活自理能力、参加简单的手工劳动等。德国残疾人社区服务模式是邻里之家。邻里之家是德国睦邻运动的直接产物，体现了德国社区工作的基本特色。邻里之家是自我经营、自我管理、自负盈亏的独立单位，但其活动得到政府的一定资助与监督。邻里之家为残疾人提供的服务主要有日常护理、家庭服务、推车、交谈和朗读等。瑞典的残疾人社区服务模式是非机构化护理。1961年瑞典政府通过了特殊服务法，要求将在护理中心居住的智力残疾人转移到家庭。取代护理中心的是法律规定的三种政府支持的住房形式：一是政府给予补贴在普通居住区集体居住；二是服务性居家方式；三是对私人住房加以改造，外加个人化处理。此外，美国的家庭服务、中国香港地区的日间活动中心等模式在全世界也有相当的影响。
尽管各国在残疾人社区服务模式的研究上有所不同，但关于残疾人社区服务的发展却有着高度的一致性。国外学者一般认为残疾人社区服务的兴起是在二战结束之后。战争导致了大量伤残军人，为了解决伤残军人的问题，欧美一些国家开展了大规模的残疾人社区服务，帮助残疾人进行生理康复和心里矫正。20世纪60年代，西方又出现了一系列与残疾人教育和服务相关的新思想或概念，如“正常化”原则、“去机构化”运动、回归主流思潮等。在这股思潮的推动下，当前国外的残疾人社区服务正在向以家庭为中心的服务模式方向发展。例如，Heller等认为，无论是传统的院舍服务还是社区环境安置，残疾人士大多与父母分开居住，这是不利于残疾人身心发展的。类似于家庭的居住环境对于残疾人身心发展都有好处，家庭的参与被视为社区适应与社会参与成功的标志。
三、现阶段我国残疾人社区服务的现状与不足
残疾人社区服务的现状与其所处的阶段是密切相关的。从残疾人社区服务发展的一般历程来看，残疾人社区服务大体经过四个阶段：一是原生态阶段。残疾人按照“自然”的状态生存在社区，生存在家庭，社区和家庭有条件者便能享有一些照顾，反之则无。二是初级阶段。残疾人事业起步，初具规模的残疾人服务机构出现，投入和专业人员的不足是困扰机构运作与发展的重要因素。三是专业划分阶段。服务机构数量增多、专业分工细化、技术含量提高，残疾人社区服务从综合服务进化到比较普遍地提供专业服务。四是高水平的社区服务阶段。残疾人在社区里可以享受来自中枢机构的服务，残疾人社区服务的总体投入大于此前任何一个阶段。[2]
那么，中国残疾人社区服务在当前处于一个什么阶段呢？这是一个颇值得研究的问题。在传统中国，残疾人服务是一种分散的民间行为，主要由家庭和社区给予一些必要的生活照顾，残疾人社区服务长期处于一种原生态阶段。新中国成立之后，与高度集中的计划经济体制相对应，党和政府开始介入残疾人服务，并几乎成为残疾人服务唯一的主体。在党和政府的领导下，一些专为残疾人新建的福利工厂得以开办，残疾人事业开始起步并进入初级阶段。20世纪90年代中后期，在大规模城市社区建设的推动下，残疾人社区服务开始在中国全面展开。通过社区建设，中国残疾人社区服务不仅机构明显增多，而且出现了专业分工细化和技术含量提高的趋势。中国残疾人社区服务正在由初级阶段向专业划分阶段发展。
与我国残疾人社区服务所处的阶段相对应，目前我国残疾人社区服务所表现出来的特征主要可以从以下方面进行概括。从制度上看，当前我国残疾人社区服务不乏制度规定，从中央、部委、中国残联到地方政府、地方残疾人组织、社区居委会，都有关于残疾人社区服务的制度规定。不过这些制度的现状是：要么“有政策没经费”，要么过于宏观而缺乏针对性，要么过于抽象而缺乏科学性和可操作性。从机构来看，现阶段残疾人社区服务的机构主要有党政组织、非政府组织、企业、家庭、邻里、亲友和社会志愿者。但是，从总体上讲，当前我国残疾人社区服务的机构主要还是社区党政组织和具有行政化倾向的社区居委会组织。个人社会关系网络、志愿者联接网络、互助网络、邻里网络和社区增权网络等要么非常少见，要么有名无实。从形式来看，当前残疾人社区服务主要是单向度强制性供给和政治动员的形式。具体而言，就是国务院、民政部、卫生部和中国残联制定政策、颁布法规，然后制定一些考核标准，要求社区参照执行。残疾人享受到的社区服务并非是一种需求导向，而是一种政府的制度安排。从内容来看，主要是康复、疾病预防、就业和扶贫。残疾人社区服务在内容上偏重生理上的治疗和生活上的保障，这是一个人最为基本的需求。而心理疏导、教育、文化生活和无障碍环境建设等事关残疾人政治社会权益保障问题和心里矫正等方面的内容缺乏，残疾人社区生活质量不高。从硬件设施建设来看，残疾人社区服务硬件设施主要集中在省、市、区、街几级，社区居委会掌握的硬件很少。真正在社区的一些硬件设施也主要是社区医院的一些康复性设施，具有较强的营利性。
与上述现状相对应，我国残疾人社区服务的不足之处主要表现为：
一是残疾人社区服务意识淡薄。主要表现在两个方面：一方面是社区政府部门和残疾人组织对待残疾人的观念主要是一种救济意识，而很少有服务意识，这也是为什么残疾人社区服务偏重生理上的治疗和生活上的保障，而忽视社区无障碍环境建设和社区残疾人民主权利等问题产生的根源。另一方面，社区居民对残疾人的社区服务意识淡薄，有较多的社区居民认为残疾人社区服务是政府的事情。
二是残疾人社区服务能力较弱。长期以来，我国残疾人服务主要由省、市、区、街等的政府部门提供。残疾人服务逐渐转移到社区之后，社区残疾人服务能力明显不足。主要表现在五个方面：第一是残疾人社区服务的事权下移，但财权没有相应的下移而导致服务资金不足；第二是社区社会资源有限，难以保障残疾人充分就业；第三是残疾人社区服务缺乏专业的服务人员，服务效果较差；第四是残疾人社区服务的硬件设施不足，服务场地缺乏；第五是残疾人社区服务的组织缺乏，在社区层面只有一个社区残疾人学会，而且还是由居委会主任兼任会长，其他的社会组织和志愿团体发育严重不足。
三是残疾人社区服务体制不畅。残疾人社区服务存在的问题，归根到底还是体制问题。当前，我国残疾人社区服务体制是一种政府主导型体制。在这种体制之下，一方面，社区残疾人只能被动接受政府提供的各种服务，从而造成了残疾人社区服务的供给与需求之间的脱节；另一方面，政府对残疾人社区服务具有垄断性，导致了残疾人社区服务成本高、效率低等问题。
四、改善我国残疾人社区服务的对策与建议
针对残疾人社区服务的上述不足，我们可以相应从三个方面来改善我国残疾人所享受的社区服务。
1.培育残疾人社区服务意识
残疾人社区服务意识淡薄是个观念问题。由于社会偏见和传统观念中非制度性约束因素的存在，社会在残疾人社区服务上形成了一种排斥心理。社会排斥理论认为，脆弱群体的劣势地位往往导致某些社会排斥，而这些排斥又导致更多的劣势和更大的社会排斥，并最终形成持久的多重剥夺。[3]
要摆脱残疾人社区服务意识淡薄问题，首先要转变传统的残疾人社会排斥观念，让残疾人所在的社区组织和居民认识到残疾人所遭遇的困难主要并非残疾本身所致，而是社会造成的，是不健康的残疾人观念与社会政策共同造成了对残疾人普遍的社会排斥与隔离。例如，道路和建筑物设计上存在的通达障碍使得残疾人无法独立走出家庭、步入社区，信息沟通上存在的交流障碍使得残疾人无法参与社会生活。[4]
在转变残疾人社会排斥观念的过程中，首先要培育残疾人社区服务的责任意识。在人们的传统观念里，残疾人是个人与家庭的不幸，照顾残疾人是家庭的当然责任，从而忽略残疾致因中的社会因素，单纯强调照顾残疾人是家庭成员的责任与义务，忽略了政府的公共责任与现代社会的社会责任。[5]由此，在残疾人社区服务意识的培育过程中，首要任务是培育残疾人社区服务的责任意识，让社区中的党政组织、居民自治组织、其他社会组织、驻社区单位以及社区居民在服务残疾人过程中具有一种责任分担的意识，从而减轻残疾人的家庭照顾责任，让残疾人在一个无歧视的社区环境中工作与生活。
其次，要培育残疾人社区服务的权利意识。由于长期受社会排斥观念和残疾人自身素质的限制，残疾人往往被看成是家庭与社区的负担，家庭和社区在残疾人一些基本权利的实现上往往忽略或排斥残疾人参加，例如被选举权、就业权即是如此。这在很大程度上影响到残疾人社区服务的享有。为了让残疾人像健全人一样享有决定自己生活的权利[6]，在残疾人社区服务意识的培育过程中，一是要培育社区组织与居民帮助残疾人实现其完全权益保障的服务意识，并深刻认识到享受服务是残疾人的权利，而不是对残疾人的同情；二是社区要培育残疾人权利自我保障与自我实现的意识，而不是等待着政府的救济与他人的施舍。
2.提高残疾人社区服务能力
残疾人社区服务能力是个力量问题。社区是残疾人社会生活的主要空间，也是社会支持资源的主要聚集地。社区力量是残疾人社会支持的一个重要来源。[7]社区力量的大小，直接决定着残疾人服务的内容与质量。长期以来，我国社区力量主要依赖政府的支持，残疾人社区服务的行政化色彩较浓，社区自身在财力、人力和物力上，其资源都十分匮乏。由此，在提高残疾人社区服务能力问题上，主要也就是要解决好残疾人社区服务的财力、人力和物力问题。具体而言，提高残疾人社区服务能力，可以从以下几个方面入手，聚集残疾人服务的社区支持资源。
一是依据事权下放财权，提高社区残疾人服务的财政能力。财政能力不仅包含财政实力，而且也包含着对财政的控制与支配能力。受行政惯性和行政思维的影响，社区承担着政府转交的绝大部分为残疾人服务的责任，但财政的支配权却掌握在政府的派出机构——街道办事处手中。社区残疾人服务的财政能力处处受到政府的制约，例如残疾人社区服务项目的开展不是按残疾人和社区的需要，而是必须按政府的同意开展。因此，要提高社区残疾人服务的财政能力，就得将残疾人社区服务项目、残疾人普惠和残疾人特惠所需财权直接下放到社区，从而在真正意义上提高社区残疾人服务的财政能力。
二是引进和培训残疾人社区服务人员，提高残疾人社区服务的质量。对残疾人来说，康复服务始终是残疾人社区服务的重点。目前，我国城市社区设有残疾人社区康复中心，但一般是有名无实。康复中心的工作人员也主要是社会上招聘的一些合同工(实质上是临时工)，其不仅不具备残疾人身体康复所需的专业护理知识与技能，而且也不具备残疾人心理辅导的专业知识，其为残疾人提供的服务质量可想而知。因此，为了提高残疾人社区服务的质量，有必要在社区引进相对专业的医护人员为残疾人提供专业的医疗康复和训练指导。同时，对社区的工作人员进行心理辅导知识的培训，为残疾人提供专业的训练辅导服务。
三是整合社会资源，聚集残疾人社会支持系统。残疾人事业是一个庞大的系统工程，光靠政府和社区，力量还十分有限。为了帮助残疾人更好地融入社会，并享有与他人一样的平等权利，还得整合社会资源，聚集残疾人社会支持系统。具体做法是：激励企业优先满足残疾人的工作需求，让残疾人能自力更生，体面和尊严地参与社会生活；发展社区非政府组织，为残疾人在社区提供学习、住宿、保健等便利性与个性化的生活与康复服务；发动社区志愿者，无偿为残疾人提供各种社会活动与身体康复服务。
四是实现社工与义工联动，使残疾人社区社会服务专业化。实现残疾人服务的专业化是我国残疾人事业发展的方向。在现代社会，残疾人服务专业化离不开社工的介入。社工是社会工作者的简称，其主要是按照现代社会工作理念，采用个案、小组和社区等三大工作方法开展社会组织、社会发现、社会发展以及社会疏导的职业人员。在残疾人社区服务领域，社工提供的服务包括心理辅导，训练和康复计划的制定，组织相关活动等。[7]在残疾人社区服务中除了需要职业社工外，还需要大量的义务工作者投身到残疾人事业中为残疾人服务。在残疾人社区服务中，义工的工作主要是经常到社区参与策划和筹办康乐活动，陪同残疾人散步，为残疾人就业和解决一些相关问题提供帮助。在我国，高校的社会工作专业大规模开办已经有了近10年的历史，注册的志愿者也不在少数，现在的问题是社工专业的人才真正从事社工职业的不多，社工与义工的联动较少。这就需要建立一套残疾人社区服务的社工与义工联动机制，充分发挥社工与义工服务社会的功能。
五是服务设施和场地上向残疾人倾斜，满足残疾人社区活动的需求。与其他群体相比，残疾人有个显著的特点就是移动存在一定的障碍，所以以社区为依托，就近治疗、康复、工作与生活是他们的理想。这就需要在社区服务设施与场地上，尽量优先满足残疾人的社区活动需要。
3.创新残疾人社区服务体制
残疾人社区服务体制是个方式问题。观念和力量是搞好残疾人社区服务的基础，残疾人社区服务最终能否达到让残疾人满意的效果，关键是要看观念和力量以什么方式实现。所以说，残疾人社区服务体制是关键。
就我国目前残疾人社区服务的体制而言，主要是一种政府主导的单向度服务供给模式，为残疾人提供的公共物品主要是按照政府的目的、意图和想法供给。残疾人社区服务由行政主导的方式单向度供给公共物品，不仅导致公共物品供给因垄断而效率低下，而且还会造成残疾人在社区享受的公共物品往往是不需要的公共物品、高价的公共物品、过度的公共物品等问题。而残疾人真正需要的公共物品，例如就业、无障碍出行、心理疏导等，则十分缺乏。为了克服残疾人社区服务政府主导型体制所带来的垄断问题及弊端，我们有必要对残疾人社区服务的现有体制进行创新。具体而言，残疾人社区服务体制创新，可以从如下几个方面进行思考。
一是以需求为导向，构建双向度的残疾人社区服务体制。建设服务型政府是当前政府改革的一项重要指标，而服务型政府的最终标准是公众的满意度。政府向残疾人提供的公共物品的最终消费者是残疾人，所以残疾人对这部分公共物品的满意度直接决定着残疾人社区服务的质量和效果。这就要求在公共物品供给的过程中，要充分了解残疾人的真实需求，并根据残疾人的需求，结合政府的财力、人力和物力，尽可能地满足残疾人对社区服务的需求。
二是按照普惠性与特惠性的原则，构建残疾人社区服务的多中心供给体制。按照传统政治学和管理学观念，作为公共权力的唯一合法主体，政府独享公共物品供给的特权。由于缺乏竞争，政府在改善公共物品供给上缺乏动力。随着20世纪90年代初治理理论的产生与发展，人们逐渐认识到政府并不是公共权力的唯一合法主体，其他组织和个人也享有一定的公共权力，也有供给公共物品的权利与义务。按照这一原理，结合我国残疾人社区服务体制的现状，为了满足残疾人个性化与便利性社区服务要求，按照普惠性与特惠性原则，构建残疾人社区服务的多中心供给体制，是一种值得考虑的体制创新。
三是通过政府购买服务的方式，构建残疾人社区服务社会化体制。残疾人社区服务不仅需要经济上的支持，更需要社会心理层面的支持。这样，救济型福利已经远远不能满足国内残疾人的需求，专业化社会支持服务急需发展。[7]专业化社会支持服务需要专业的人才，对于这一点政府十分清楚，也引进了一些专业性的人才。但从实际运作情况来看，这些专业人才要么受行政主导，缺乏工作的独立性，要么被行政化，逐渐退出专业工作领域。为了解决这一问题，一些城市社会工作站的建立提供了一种体制创新的思路。具体而言，就是在残疾人社区服务体制上，政府支持民间服务机构的建设，并让其保持独立性，然后政府向这些民间机构购买服务。这种体制创新最大的好处是改变了政府直接从事残疾人社区服务事业、既做裁判员又当运动员的做法，从而使残疾人社区服务逐渐专业化与规范化。
参考文献：
[1]第二次全国残疾人抽样调查办公室.第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册[M].北京：华夏出版社，2007：3.
[2]梁左宜.残疾人服务与服务机构发展的阶段性[J].中国残疾人，2005(7).
[3]周林刚.社会排斥理论与残疾人问题研究[J].青年研究，2003(5).
[4]李志明，徐悦.树立新型残疾人观，促进残疾人社会参与和融合[J].社会保障研究，2010(1).
[5]郑功成.残疾人社会保障：现状及发展思路[J].中国人民大学学报，2008(1).
[6]王思斌，吕世伦.论和谐社会背景下我国弱势群体保护与政府责任[J].北京行政学院学报，2008(3).
[7]毛小平.内地与香港：残疾人社会支持比较[J].中南大学学报：社会科学版，2010(4).
