旬阳县农民进镇情况调查与政策建议
作者：邓邦才
城镇化是农村人口逐步向城镇迁移集聚的过程。在迁移过程中，率先迁移的人口对未来迁移的人们具有示范引领和带动作用。因此，认真掌握和深入研究已进镇农民的生活状况，对充分发挥政府主导作用，科学制定加快推进以城镇化为引领的城乡统筹发展政策具有重要作用。
一、调查方法与结果分析
农民进镇本质上是人口的迁移行为。人口移迁是人们相对永久性地改变居住地的人口空间移动，是生产力要素布局的主导和关键。按照人口迁移理论：研究农民进镇问题，必须重点研究迁移的主体—迁移者、迁移动因、迁移方向、迁移规模、迁移过程、迁移结果以及影响人口迁移的环境、政治、经济和文化因素。本次调研分析坚持在迁移者选择理论、迁移动因推拉理论、迁移规律理论、迁移过程理论和迁移社会变迁理论的指导下，按照人口迁移的分析框架进行调查内容的制定和调查结果的分析。
调查由县发展计划局、县委农工部牵头组织，相关部门和乡镇干部直接入户填写问卷的方法进行，调查对象涉及全县28个乡镇所在社区常住一年以上的异地迁入农民626户2435人。调查内容按照县发展计划局统一格式印制的问卷调查表进行随机抽样，被调查对象自主填写。并对被调查户所填写的信息数据进行汇总分析，有针对性的提出政策建设。
1、农民进镇的动因分析
雷文斯坦人口迁移动因的推拉理论认为：人口迁移存在两个动因，一是迁出地存在着人口迁移的推动力量，二是迁入地存在吸引人口迁移的拉动力量，两种力量的共同或单方作用导致人口迁移。自然环境和自然资源的变化是推动人口迁移的基本力量；随工业化和城镇化发展的现代社会，形成的地区之间发展不平衡和城乡收入水平和生活水平的差距，让人类内在的、要在物质方面过得“更好”的愿望而形成巨大的迁移流。通过我们的调查分析，旬阳县农民进镇动因依次排序为：①农村条件太差，占调查户的66.7%；②为了子女上学和今后发展，占调查户的46%；③因政府进行集镇开发而进镇，占调查户数41.8%；④家庭的主要收入已不在农村占调查户的33.2%；⑤已提前在集镇买房或建房，占29.1%；⑥已积累了一定资金向往城市生活，占23.8%；⑦为了在城镇发挥个人特长，占调查户21.8%；⑧虽不具备进镇经济条件，但迫切向往城镇生活，占调查户16.9%，这部分户基本是八十后的年轻人；⑨已在集镇办有工商企业92户，占调查总户数的15%；⑩随爱人或父母在城镇工作而迁入城镇的户占7%。通过上述因素的分析，农民进镇主要为了自身和子女，能够改变农村太差的生产生活条件而主动自愿迁入集镇。乡镇政府进行的集镇开发对农民进镇发挥了巨大引导作用。同时农民收入的多元化是促进农民进镇的主要方面。按照人口迁移推拉理论分析，旬阳农民向城镇迁移的动因，迁出地的推力大于迁入地的拉力。表明旬阳仍处在工业化和城镇化的初期，加快迁入地的拉力培育是加快城镇化的着力点。
2、农民进镇的过程决定
人口迁移的过程理论认为：人们从渴望迁移到真正采取迁移行动，是一个漫长而复杂的过程。日常生活中存在着各种各样推动和吸引人们迁移的力量及影响人们迁移的中间障碍。人口的迁移行动是人们在不断估量、权衡各种推拉力量和克服障碍的过程中进行决定的。只有当迁移的好处大于迁移的成本时，人们才会做出迁移的决定，付诸迁移的行动。通过对调查资料分析，我县当前农民进镇过程中最难解决的问题排序为：①宅基地。选项户数169户，占调查总户数的27%。②缺少进镇买（建）房资金，占调查户26.5%。③怕进镇后无职业占24.4%。④不愿意放弃农村土地林扒，占调查户24.4%；⑤农村家业和老人无人照管占14%；⑥担心进镇后没有收入，占调查户11%；⑦进镇后户口落实不了，占调查户10.8%；⑧子女转学难，占调查户5.6%。根据对384户已在城镇建（买）房调查统计：农民进镇建（买）房，户均投资16.9万元。农民进镇过程最难解决的问题，就是影响农民由农村向城镇迁移过程中作出迁移决定的障碍因素。它是政府制定促进农民进镇，加快城镇化进程的政策依据。
3、农民进镇后感受到的变化
农民进镇后生产生活感受到的变化好坏，不仅决定着已进城农民的长期稳定，也影响着未来进镇人口的行为决定。通过调查，旬阳已进镇农民感受到的变化顺序是：①生产生活条件方便了。占57.8%。②生活消费增加，生活质量显著提高。占44.3%。③发展空间扩大，挣钱机会增多。占35.1%；④经济收入增加。占30.5%。⑤竞争激烈，生活压力增大。占24.1%；⑥学习了新技能，从事了新职业。占12.9%；⑦收入减少，生活不如以前。占10.7%。通过调查，全县90%的进镇农民感到进镇后生活比农村“更好”的变化。
4、农民进镇后的生活状况
通过对626户农民进镇后家庭收入、支出和家庭资产状况进行调查：农民进镇后家庭经济收入成倍增长，收入结构发生显著变化；家庭支出显著提高，支出结构明显优化；家庭资产成倍扩大，进镇农民的生活质量显著提升。
①家庭收入状况：
旬阳县农民进镇前后家庭收入状况比较表
单位：万元
内容
进镇前
进镇后粮食收入各类农业补总收入农牧业收入工商业收入工资收入劳务收入其他收入（万公斤）助8792444.26124.1
-6083.647.9-4335.731.03-1354.3854.2615.7倍67.1214.3320294652.1221.8129261.3202.5变化比较±%278.1
②家庭支出状况
旬阳县农民进镇前后家庭支出状况对比表
单位：万元
内容
进镇前
进镇后
变化比较
±%总支出5871322.9225.4生活费支出258.4558.5216.1购农资26.55.65-78.7教育88.7174.5196.7医疗3985.7219.7其它103237.9230.1
③家庭资产状况：
旬阳县农民进镇前后家庭资产状况比较表
单位：万元
内容
进镇前
进镇后
变化比较±%总资产1079103589.6倍房屋未估价4965工商企业资产51.774014.3倍银行存款214.8731.3负债3041220
5、农民进镇后原有农村资源的处置意向
已进城农民对其原有农村资产的处置意向，不仅是迁移者由农民向市民彻底过渡的关键环节，更是政府促进农民进镇安居就业，完善农村改革政策，优化农村配置资源的重要基础。根据调查：我县目前已进城农民对其农村原有资产的处置意向为：①农村老家资产留着今后使用。占24%；②土地已无偿送给亲朋耕种。占21.1%；③自己领取退耕还林和种地补贴。占18%；④等待机会处理。占17%；⑤土地租给他人经营。占15.5%；⑥农村房屋请人照管。占15%；⑦林地无偿送给亲友经营。占8%；⑧耕地、林地交给了集体。占7%；⑨房屋已出售。占6%；⑩房屋送给亲友。占4.1%。根据调查分析，目前全县已进镇农民有42%的户，已不再经营农村耕地，有12%的户已不再经营农村林地，有10%的进镇农民已处置了农村房屋，有24%的户等待机会处置农村资产，有24%的户确定将农村资产留着今后使用。调查结果表明：伴随农民由农村向城镇迁移规模的扩大，农村中的闲置房产和土地、林扒资源大量增加。如何做好这些资产和资源的流转和利用，是城乡统筹发展中应认真探索研究的新情况和新问题。
6、农民进镇后的主要顾虑
移民文化理论认为：移民者是社会群体的成员，是复杂社会结构中的行动者。其迁移活动必然与社会文化相联系，会引发各种冲突和融合。文化冲突多表现在价值观念、生活习惯、社会关系、社交活动和生产方式及经济收入的改变，需要移民者以融入的方式进入新的环境。一方面用较长的时间进行调适，改变自我，提升认同感；另一方面重建原有的生活环境和文化，实现文化转移，重塑归属感。通过调查，目前旬阳已进镇农民主要顾虑排序为：①没有固定的经济收入；②农村城镇两头难兼顾；③债务大难偿还；④缺乏从事新职业的特长；⑤不适应城镇生活方式，其中5%的户有返回农村的想法。
7、进镇农民对城乡建设的期望
围绕城镇建设和新农村建设分别列出七个需要建设的事项，向被调查户问卷选择，对政府城镇建设的选项从高到低排序为：①绿化美化净化城镇环境；②扩大规模，增加人口；③城镇规划；④市场建设；⑤解决好农民进镇需要的土地；⑥建设好水电路；⑦建学校医院等社会事业。
对新农村建设的重点依次为：①修公路；②发展城镇二三产业；③兴办工业增加就业；④发展教育；⑤解决通水通电；⑥改善农村基础设施；⑦发展农村产业。
二、对促进农民进城镇安居就业的政策建议
人口迁移的社会变迁理论指出：人口由农村向城镇大规模迁移是社会发展的必然趋势，是农业文明向工业文明发展的必然产物。随着农民大规模向城镇迁移，将对整个社会产生巨大的变迁，带来区域人口和生产力要素的重新分布，经济、社会结构的重大调整，思想文化、生产方式的重大转变。统筹研究农业转移人口进镇落户后的新情况、新问题，采取积极引导和支持促进政策，不仅对加快城镇化、新型工业化和农业现代化具有战略意义。对转变发展方式，调整经济社会结构，解决三农问题，实现城乡统筹发展具有重要的现实意义。
1、坚持城镇化优先发展战略。城镇是一种社会生产方式，它以社会生产的各种物质要素和物质生产过程在空间上的聚集，创造出大于分散系统创造的社会经济效益。贫困地区的发展，没有工业化的兴起没有出路，而工业化的兴起没有城镇化的支持就不可能持续发展。在县域经济工业化、产业化、城镇化、生态化和人文化的五化发展中，虽是互相联系，互为促进的整体，但在不同的发展阶段，有不同的发展重点。一是坚持城镇优先发展战略，体现以人为本的理念。通过对进镇农民的调查，在农民的进镇过程中，资本积累和就业是影响农民进镇的必要条件，但不是决定农民进镇的充分条件。有条件的农民能够进镇，没有条件的农民进镇后创造条件，尤其是八十后的新生代。二是坚持城镇优先发展战略抓住了城乡统筹的根本问题。
2、坚持政府引导、农民自愿的城镇化加速道路。这是贫困地区县情所决定的。目前旬阳尚处于工业化的初期阶段，城镇化的起步阶段，2009年全县城镇化率仅为31%。城乡发展的主要矛盾是落后的城镇生产力水平和低下的农业生产能力，不能推动城市人口及生产要素聚集的矛盾。农民向城镇迁移，既缺乏个人的初始投资、城镇的设施配套条件和社会的就业安置能力，又缺少迁移过程中和定居后的法律制度保障。使一家一户农民的自愿迁移愿望难以实现。通过对已进镇农民迁移动因的调查分析，有41.8%的进镇农民，是通过政府集镇开发而实现迁移的。实践证明：农民由农村向城镇的较大规模的迁移活动都是依靠政府组织
的，通过政府的城镇设施建设，复杂的组织协调，广泛的动员发动，创造可迁移的基本条件，直接推动迁移行为的发生，把农民的迁移愿望通过政府引导的互动作用而实现。
3、制定国家对县域支农项目和资金向城镇基础设施建设倾斜的政策。一方面加强农村建设是一个长期过程，目前农村基础设施建设已基本完成了初步的阶段任务，大多数村解决了“五通”和生态恢复。新的农村建设要根据农民大规模进镇后的农村人口和生产力布局进行安排，以防止重复建设和无效建设；另一方面，农民大量向城镇迁移需要的城镇基础设施，缺乏国家项目资金的支持，以及地方财政和进镇农民对城镇基础设施的资金投入。相对于农村，由于城镇要素的聚集效应，能够最大化的发挥资金效益，最大化的减少资金浪费；对合理布局城乡资源、实现城乡统筹发展具有重要作用。党的十六大后，党的文献对县域经济内涵的表述不断深化，从以乡村为依托，以农业和农村经济为主体的传统县域经济，向以县城和中心镇为依托，以非农经济为主导，一二三产业协调发展的新型县域经济转变，已从理论上把县城和中心镇建设，纳入了新型农村经济的范畴。建议在“十二五”规划编制中，将城镇道路、供水、供电、土地整理流域治理、生态绿化、农村市场、移民搬迁、扶贫搬迁、农村危改、以工代赈、农村医疗、学校、社区及新农村建设等二十个方面的国家扶持县域农村发展的项目资金，向城镇基础建设方面倾斜。通过项目捆绑、资金倾斜，重点支持城镇基础设施建设，改善城镇环境，扩大城镇规模，吸引更多的农民向城镇迁移聚集，以减少农村人口，推进农村资源向规模集中，实现城乡增长方式的根本转变，由此实现县域经济的城乡统筹发展。否则，扶持政策导向上单一强调农村，将会导致大量的农民在农村中长期滞留，反而影响现代农业的进程，不利于城乡统筹发展。
4、制定和完善进镇农民的农村资产、资源有偿流转政策。用政策和制度保障已进镇农民的农村资产、资源有序有偿流转，既是解决进镇农民增加进镇资本，消除后顾之忧的重要环节；又是政府统筹农村资源配置，科学合理节约使用土地，带动农业要素资源优化重组的重要措施。必须按照城乡统筹发展的思路完善农村资源的产权市场。县级以上政府要及时制订适应农业转移人口进镇落户后能够解决新情况、新问题的土地、房屋、林扒流转政策和法规。通过政策引导、农民自愿、村组协调、有偿转让、合法流转，使被转让者合法所得，受转让者合法经营，确保农村社会长期稳定。
5、研究制订进镇农民保留农民户籍与待遇的过渡政策。目前，随着国家惠农政策的落实，山区农民普遍享受到国家退耕还林补助、种粮补贴、农村合疗农民少缴多报的优惠政策。据调查：他们每人每年可获得14
5.7元的国家农业补助资金，相对城镇居民人均少缴80元的合疗费，多报20%的医疗费。按照现行政策规定，只有保留农民身份才能享受。除县城以下，农民的子女上学、就业、养老、社保与居民基本一样。他们希望继续保留农民户籍身份，农民户口可从迁出地转入迁入地社区，继续享受土地、林地带来的惠农补助政策。这样就可以把农村的土地、林扒经营权，流转给其它户经营。针对进镇农民的实际，建议制定10年左右的过渡政策，既有利于减轻进镇农民的风险，又有利于解决他们农村资源、资产流转带来的后顾之忧，还可适当补充进镇农民没有稳定职业造成的收入困难。
6、研究制定进镇农民的农村资产资源向贫困户优先流转的政策。能够进镇的农民，大多数在农村第一轮改革中，都占有相对优势的土地资源，相对较好的房屋等生活条件。充分利用已进镇农民农村闲置房产和土地、林地，优先流转给农村贫困户，让贫困户下山脱贫。旬阳县依托国家以工代赈生态移民补助资金，通过乡镇政府购买已进镇农民的农村闲置房屋，以房搭地配林，解决农村贫困户住房和生产困难，达到立竿见影、一举多得的扶贫效果。建议制定相关配套政策，把富人进镇与穷人下山有机统筹解决。
7、加强进镇农民职业技能培训，提升自主创业就业能力。无论是从工业化、城镇化的发展需要，还是从提高产业工人队伍素质的角度考虑，都要大力加强进镇农民的职业教育和技能培训，使他们适应企业工作和城市生活，提升进镇农民创业、就业能力，确保进镇农民在城镇稳得住、过得好。
8、着力降低农民进镇成本。农民进镇住房最关键。据调查：旬阳县2004-2008年进镇农民仅有61.3%的户，已在集镇和县城购买或建设了私房，户均房屋投资16.9万元，其中购宅基地2.54万元，装修2.2万元，相当于同期农民户均纯收入的20倍。2009年底，旬阳县城商品房价已攀升到2500-3200元/㎡，农民进县城购房成本已上升到30万元以上。因此降低房价是降低农民进城镇成本的关键环节。没有农民的大量进镇就没有城镇化，不解决好农民进镇的住房难题，农民就不可能大规模进集镇。为此建议制定解决好农民住
房的积极政策：①积极鼓励农民在中心集镇，按照统一供地、节约用地、统一规划设计、统一基础设施建设的要求，自建私房。加大政府对农民进镇建房的土地供应，由乡镇政府统一征地，统一规划，统一设计，统建基础设施，农民分户建设，鼓励乡镇开发经济房，建设小高层，既节约用地，又提升集镇建设水平。②加强政府对集镇基础设施建设投资，减轻农民在集镇建房对基础设施建设分摊投资的压力。③制定乡镇进行集镇开发的税费优惠政策，包括征用土地出让金和耕地占用税，全额返还乡镇用于基础设施建设；农民在集镇建房按照农民户籍免费低费收取办证费用。④按照政府主导、市场运作、项目配套、资金补助、保本微利的要求，引入开发商，提升集镇建设水平，增加集镇房屋供给。⑤允许县域工商企业按工业用地建设企业内农民工经济适用住房。⑥在县城规划边缘区划定区域，允许农民按照统一规划设计，统建基础设施的要求自建私房。
9、优先加强中心集镇建设。①符合人口迁移的基本规律。人口迁移法则指出：人口迁移率与迁移距离成反比，大多数迁移者是短距离迁移，长距离迁移则倾向于工商业中心；人口迁移具有阶段性和梯度性。首先迁往邻近的乡镇，然后再迁往城镇；迁移方向上从农村流向城市，迁移性别上女性人口在短距离迁移中占优势；迁移本身具有促进迁移的力量，一个有迁移经验的人极容易再次迁移；经济因素在人们迁移决策中具有支配地位。②适应县域农村生产力发展和经济收入水平，符合多数农民的实际。③中心集镇具有相对县城低成本、大规模吸纳农民进镇的条件。目前旬阳集镇开发起步较迟，土地供给能力较强，商业性开发尚未开始，征地和建设成本相对较低，学校、医院等社会事业容量建设基本到位，农村社区化服务能够有效解决进镇农民户口落户、子女上学、就医、市场等县城暂时解决不了或解决不好的问题，富有操作性，乡镇政府在集镇开发中取得少予得多，没有形成利益之争，乡镇政府发展集镇的积极性高，管理机构少，运作方式简便易行；动员组织群众能力强，易满足农民进镇的基本要求。为此建议：①将集镇开发为重点的城镇化建设列入乡镇工作的重要任务，纳入考核内容；②促进支农基础设施项目和资金向集镇基础设施倾斜；③积极探索大镇小村体制，便于做大集镇规模，推进村级民主管理。根据调查分析，集镇人口做到6000人以上，集镇教育、医院、商贸服务才能达到规模质量和效益。乡镇人口规模应设计在1.5万人以上。适当合并小乡镇，逐步恢复过去自然行政村体制。④完善提高集镇社会事业和商贸配套功能。
10、积极探索解决好新生代农民工进城问题。新生代农民工包括85-95年出生的农民工，全县约5万人左右，占全县人口的10%，占全县劳动力的25%左右。面对新生代农民，一方面县域工业化和城镇化发展需要造就大批新市民，新生代必将成为发展的生力军。另一方面改革开放以来形成的管理体制，已经没有办法把他们拒之城门外。不管你是否欢迎，都不可能让他们再回农村。只有采取积极的思路，正确的政策，创造适宜的条件，从职业培训、就业和住房等方面解决他们的发展之难、后顾之忧，引导、培育他们融于城镇，成为有文化有技术新市民，成为新时代的产业工人，才能实现社会的长治久安。
