随着杭州市“两级政府、三级管理、四级服务”城管新体制（以下简称“新体制”）的不断推进，城区级管理在全市城市管理中起到十分重要的主体作用，但目前存在的一些管理体制和管理理念、基本保障等方面的问题，已制约了城区主体作用的发挥，使各城区的属地化管理格局尚未完全形成。如何使各城区能全面有效地开展属地管理工作，已成为提高杭州市城市管理效能的关键所在，迫切需要市、区对此予以高度重视。
一、目前城区管理现状
（一）城区管理体制类型。从区级行政属地管理程度分类，各城区可简要分为四种模式：一是萧山、余杭模式。城区完全实行独立管理。二是滨江模式。由于享受开发区政策，区政府有较大自主权。三是上城、下城、拱墅、江干模式。实行市和区双重管理，其中规划、环保、交警、工商由市沿伸机构管理，城管行政执法、房管、市政、环卫、绿化、民政、人防、爱卫以区管为主，市有关行政主管部门行使有关审批权和执法处罚权。四是西湖风景名胜区和西湖区模式。处于行政区划转换期，基本属新老混合型模式。
（二）市、区管理权限和责任结合情况。一是权责一致。如工商、交警方面的管理工作。二是权在市条，责任由市条城区共同承担。如创生态城市、城中村改造、撤村建居、建设项目前期等工作。三是权利和责任相分离。如街道是辖区环境卫生的责任单位，但街道无任何有关审批执法权，又如信访工作，有不少群众投诉的问题管理权限在市有关部门。以下城区为例，2003年共接群众来电、来信、来访10324件，其中2300余起涉及市管部门，且多数属信访难点、热点问题。
（三）城区城管协调机构设置。城区现无专门的常驻综合协调机构，日常大量的综合协调工作由各区政府分管副区长承担。
（四）城区城管经费来源。一是市财政专项经费，即环卫、市政、绿化等部分城市基础设施维护费。二是区财政专项经费。三是市政府“以奖代拨”经费。四是市政府“费随事转”经费。五是街道收取的部分规费，如“门前三包”清扫费。六是街镇投入经费。七是社会资金。该项经费主要是个别产权单位自行维护公建设施（如沿街建筑立面）费用，企业获取冠名权后付出的公建养护费。
（五）城区城管监督考核。在监督工作上，一是日常督办形式，市、区文明办、爱卫办、城管办等实施监督，区人大对十件实事、当前中心工作等重点项目实施人大监督。二是签订责任状形式，如拆违、夜景灯光等。三是检查竞赛形式，如全市乡镇“洁美杯”。在考核上，全市考核办法已经出台，但尚未实施。
（六）城区长效管理运行机制。市城管办和城区在优化机制上作了积极的探索和努力，市城管办在全市推行了“市查区改，块查条改”等成效明显的长效管理运行机制，下城区近年来实施了环卫作业“包市场、包社区、包村道”承包等六项长效管理运行机制，但尚需不断完善，全市没有形成系统化、规范化的工作机制。
二、存在的主要问题
（一）管理重心失衡，城区的管理重心地位与综合协调权不完全对称
新体制的核心是“重心下移”，即按属地管理原则，城区在全市城市管理中处于主体地位，是辖区范围内各项城管日常事务的责任单位和执行单位。为此，市实施了“两建一撤四下放”，城区的事权和随转的事费得到加强和落实，城区的综合协调权已随之明显提高。城区的“管理重心”由“事务”与“事权”维持管理平衡，但由于目前市工商、规划、环保等部门的城区沿伸机构实行垂直管理，使城区所承担的事务与所具有的事权出现不对称，出现“看得到，管不了，管不住”等“管理失衡”现象。如对无序设广告、城郊结合地区有房无照经营、市场“脏乱差”、沿街商家“门前三包”不落实等突出问题的查处上，市有关沿伸机构与城区各有关主管部门由于受到垂直管理体制的局限，工作合力和协同配合明显不够，长此以往，必须会影响城区的整体城管工作效率。
（二）管理重点易位，城市长效管理局限于治标层面
一些城区管理部门过分侧重于对现存表象问题的查处，只抓住了管理末端，对如何提高管理部门效能、如何提高市民环境意识和公德意识等治本性的问题未作深层次的考究，更缺乏系统化的有效管理举措，由此出现“管理重点易位”现象。把长效管理片面理解为“抓反复、反复抓”的简单重复，形成“突出整治——情况好转——重现问题——突出整治”的城管怪圈。长效管理追求的“政府通过更低投入获取更好的更稳定的城市管理效果”的目标要求不能完全实现，长效管理最精髓的“好体制好机制出工作成效”的效能精神不能完
全体现。长此以往，必将导致管理部门成为查处问题的“机器”，而不是查处问题的“主人”，造成政府管理成本增加，根治问题的过程趋缓。
（三）基本保障不足，城管保障机制需进一步健全
一是法制保障方面。我市近年来城管法制建设不断加强，但尚未形成完整的体系，一些地方法规、规章滞后于现实管理要求，一些地方法规需根据城管发展要求进行修订、完善。如在城市主要道路沿街建筑立面管理上，对沿街建筑产权单位没有限定性自行维护修缮责任义务规定，更没有相关处罚条款，造成市、区政府每年都要投入大量专项经费；对张贴城市“牛皮癣”、搭建违法建筑等行为的处罚条款明显力度不足。二是经费投入保障方面。市政府为鼓励引导各城区加大城管财政经费投入，制定并出台了“以奖代拨”经费投入机制，该机制对各城区逐年递增城管经费具有明显的推动作用，但该机制实施办法中的奖励基数偏大，使城区增加投入的可能性和积极性降低，最终将导致该机制无法实施到位。三是执法队伍数量和素质方面。原市有关部门在核定各城区城管行政执法队伍编制数额时，简单按各城区地域面积大小确定人员数，忽略了人流量、工作量等核心变量因素，使中心城区的城管执法人员明显编制不足。以下城区为例，全市33条城市主干道有11条在该区，占全市主要道路的33%，且11条道路大都地处市中心，周边又有规模型住宅群，沿街商家密集，人流量极大，外来人口达10余万人，但该区目前只有209名在编执法队员，为全市五城区最少。执法队员的人员偏少，已严重影响到执法覆盖面和力度。同时，城管行政执法队伍的素质建设也有待加强，队伍的全市性专业化、职业化培训教育和考核重视不够，城管行政执法队伍整体素质和形象明显低于其它行政执法队伍。
（四）管理机构缺位，城区未设置城管综合管理机构
杭州市实行“四下放”〔即下放了原属市管的道路（包括桥梁）、绿化、保洁、河道养护工作〕后，城区已全面承担起辖区内的城管日常事务管理工作，同时，又要组织开展好文明城区、“门前三包”、“洁美杯”、街景整治、“最佳、最差”等10余项省、市级创建活动，截污纳管、河道、道路等市、区大型工程建设，及时查处各类群众投诉等工作，因此，城区需要有一个专门的协调管理机构与市城管办相衔接，全面贯彻好市有关城管城建工作规划及要求，及时有效把开展好各项综合协调工作。而目前各城区都未设置城管专门综合管理机构，对城区提高城管城建工作效率十分不利。
三、建议和对策
（一）确立城区政府的完全行使城管执行权地位
城市管理在权能上分为决策权、监督权、执行权，城区政府处于执行的地位，行使执行权。为维护市政府决策和监督的严肃性和有效性，建议市政府进一步明确城区政府具有完全执行管理权，即市政府在作出有关决策或管理规定办法后，城区政府在执行市政府的工作决策或管理规定、办法过程中，市有关管理部门及沿伸机构必须按照市政府的统一规定执行，不得随意变更，从而使城区政府能全面、有效地开展辖区属地化综合管理。为此，需要对“城市街景管理”等涉及多个管理部门的管理项目，制定全市性统一管理办法，要求城区政府和市有关主管部门及沿伸机构必须按照市统一管理办法实施，使市区有关管理部门在行使管理权时受到规章的必要约束，从而实现城区政府在城市管理中的完全执行权。
（二）注重城市长效管理的治本性管理
1.推行城管行政效能管理。通过转变城市管理主管部门内部管理机制和工作运行机制，提高城市管理效能。一是管理机制，要从突出型向长效型转变。大力推行“包市场、包社区、包村道”等环境承包制和“网格式”等城管执法责任制，做到责任单位、工作标准清晰化。二是考核机制，要从定性型向定量型转变。建立数字化的量化考核体系，对管理、作用绩效实施量化考核，实行环境管理上的行政“一把手”责任制。三是作业机制，要从计划型要完全市场型转变。提高城管日常建设、维护项目的市场化程度，降低建管成本，推动市、区城建国有控股公司不断提高企业管理和服务水平。四是职能机制，要从混合型向分离型转变。按照“建管分离、管养分离、职责清晰”的原则，全面划清市、区两级政府三级管理部门的行政执法、行政管理、市场作业的不同职能，规范各级各部门的权力和职责。五是投入机制，要从单一型向多元化转变。在市、区财政基本保证常年城管维护经费基础上，采取出让“冠名权”等办法，吸纳社会闲散资金投入城市建设。六是奖惩机制，要从引导型向考核型转变。将奖惩作为一种重要的内部激励机制，拉大先进与落后
单位之间的奖励差距，对工作失职单位给予严厉的内部政纪处分，并与全市性的“满意单位不满意单位评选”等挂钩。
2.建立管理互动体系。城市管理工作不能仅靠政府唱“独角戏”，要调动社会层面与政府管理层面共奏“交响乐”，建立两者互动体系，实现全社会大协同，形成社会自觉。（1）在政府层面。一是要划清市主管部门间的职能。避免多头管理，政出多门，各类活动内容重复，尽可能做到一类工作全市只设置一项竞赛活动，做到各类活动间的考核内容不相互简单重复，明确一个市主管牵头部门，使市主管部门能更好地对活动实施情况进行监管，城区政府能工作力量更集中，工作思路更清晰，管理成本有所下降。二是要实行“联合管理”，参照国家环保局和国务院证监委对严重污染环境企业实行停止挂牌上市的“联合管理”做法，对“有房无照经营”、市场“脏乱差”等问题实行“联合管理”。最终使市、区各主管部门间能统一围绕一个工作载体展开管理工作，相互间的工作协作更顺畅，真正形成齐抓共管合力。（2）在社会层面。要高度注重全民性的环境教育宣传，设计全市性的“市民环境日”、“社会名人、公务员环境义务劳动日”等社会活动载体，并辅助推行相应的激励机制，如实行普通市民公益环境劳动积分奖励制，对积分达标的市民给予公园游玩卡等奖励，鼓励广大市民踊跃参加环境公益活动。对外来人员开展环境专题宣传教育工作，提高外来人员的环境卫生意识和社会公德意识。
（三）完善城市管理保障体系
一是建立投入保障机制。建议市政府修改长效管理“以奖代拨”政策，根据各城区财政实际承受能力，合理确定基数，提高拨奖比例，最大程度调动起城区财政投入的积极性，确保城市管理投入逐年提高。同时，运用市场化手段，不断降低成本，吸纳社会资金投入城市管理，减轻政府财政压力。二是法制保障。建议加快对《杭州市市容和环境卫生管理条例》等地方政府规章进行修订，根据实行管理情况，增加街景管理、无证设摊、“牛皮癣”等当前城管难点、重点问题的专项管理条款，加大处罚制度；同时，完善城市管理各有关行业法制，加快出台杭州市城市管理规划。三是队伍保障。科学地核定各城区城管执法队员编制数，适度增加中心城区城管行政执法人员编制，使中心城区执法人员的数量能基本满足现实管理需要。强化城管执法队伍的专业化培训，建立“准入优留劣汰”的人员录用考核制度，确保队伍整体能达到国家有关公务执法人员标准，树立起城管行政执法队伍在广大市民中的良好形象。四是建设保障。遵循“人类改造环境，环境影响人类”的国际通行法则，建管并重，加大环境整治力度，每年安排一批全市性的精品亮点建设工程，市财政安排部分建设经费，由区政府组织实施，通过硬环境的不断改善，来提高市民的环境意识。
（四）建立城区城管综合协调常设机构
建议市编办、市城管办等市有关主管部门尽快出台全市各区组建方案，使城区能组建城管专门综合协调常设机构，以适应城区城市管理工作的现实需要。（作者单位：下城区府办）
