云南省农垦深化体制改革调研报告
[国研专稿]体制融入地方 管理融入社会 经济融入市场 ——云南省农垦深化体制改革调研报告 2012-03-16
内容摘要：2009年以来，云南省农垦坚持“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”的改革方向，开展了以创新管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的体制改革，取得了初步成效，积累了有益经验。但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。
关键词：云南省农垦，体制改革
云南省农垦经过60年的发展，已经成为以天然橡胶为主要产业的特大型国有农业企业集团，建有我国最好的天然橡胶基地，也为保持边疆稳定，促进生产发展，繁荣区域经济做出了重要贡献。2010年，云南省农垦生产天然橡胶11.1万吨，占云南省总产量的1/3，约占全国总产量的1/6，有效保障了橡胶这个国防和工业建设重要战略物资的供给。但由于长期处于特殊政治、经济、社会体制下，导致云南省农垦形成了“非政非企，非城非乡、非农非工”的形态，与地方经济社会“两张皮”。近年来，云南省农垦更是呈现出一线职工劳动强度大、收入低、负担重，职工与管理层收入差距大、干群矛盾加深，农垦企业负担重、负债率高、亏损面大，下岗、待业人员存在不同程度的不满情绪等问题。2009年底，云南省委省政府出台了《中共云南省委云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》（以下简称“19号文件”），在属地管理、产权到场、承包到户，创新管理机制、激活经营机制，调整利益分配、理顺劳动关系，健全社会保障等方面进行了探索，取得了初步成效，积累了有益经验。为了解云南省农垦改革发展情况，近期，国务院发展研究中心调研组赴云南省开展调研，深入保山、德宏、西双版纳等州（市），与当地政府有关部门、农垦和农场相关负责人进行座谈，与一线管理干部、职工深入交流，现将云南省农垦改革主要举措、初步成效和经验报告如下：
一、云南省农垦体制改革背景
云南省农垦建于1951年，垦区涉及西双版纳、红河、临沧、普洱、德宏、文山和保山7个州市28个县（市、区），约32万人，39个农场和18个橡胶分公司，经营国有土地346.2万亩，其中橡胶209万亩、茶园6.8万亩、果园近10万亩，企事业单位共70个、在岗职工9.4万人。历经60年的发展，云南省农垦已经成为集农、工、商、贸、旅为一体的特大型国有农业企业集团。近年来，由于内外问题交织，垦区发展滞后，农场由过去的地方经济社会发展的带动者，沦为落后者。过去，当地农民视农场为“乐土”，做梦都想成为农场人；现在，当地农民视农场为“受穷受难之地”，害怕成为农场人。其面临的主要问题表现在以下几个方面：
（一）一线职工劳动强度大、收入低、负担重
一是劳动强度大。云南省农垦在前几年实行“减员增效”之后，大量一线职工下岗，职工承包任务加重。2010年，农垦人均管理和经营土地、胶园、茶园、蔗园超过40亩，远高于云南省农村劳动力人均耕作4亩多的水平。垦区胶工人均管理橡胶树由过去的300棵增加到900棵，胶工因为超负荷劳动、疾病缠身，早衰早亡的情况突出。
二是收入低。2009年农垦职工平均工资只有9697元，不到云南省社会平均工资（26992元）的40%，比较贫困的农场职工收入更低。西双版纳大渡岗农场茶叶从业人员2852人，人均茶园5.3亩，纯收入仅有7000元左右。特别是种植水稻、水果、甘蔗、咖啡的农业工人（不具备农垦企业、农场职工身份的从业人员，以下简称农工）收入更低，年均工资只有5000元左右。实际上，前几年的“减员增效”后，原有的“一人一岗”，变为“一户一岗”，部分职工的工资就是整个家庭的收入，职工收入过低，家庭长期处于贫困之中。
三是负担重。职工承包土地的总收入上缴给农场比例较高，部分垦区胶工需要缴纳总收入的65%～70%。并且，农垦职工每年要把大部分纯收入用于缴纳社会保险和社会管理费用。农垦职工以云南省上一年平均工资的60%为基数缴纳社会保险，年均社保缴费超过3000元，再加上其他管理费用，职工负担沉重。
（二）管理层与一线职工收入、待遇差距大，干群矛盾深
一方面，农垦管理层员工收入远超过一线职工收入。云南省农垦在岗职工9.4万人左右，其中生产队以上管理人员就有10071人。根据2008年年底调查数据，管理层员工与一线职工的收入相对差距在5倍左右。2008年，大渡岗农场下属茶厂党委书记的岗位工资为4.5万元（不含效益工资），而茶工年收入仅有7100元，两者相差6.4倍。在某些农场，产量达不到平均水平的职工，还会出现入不敷出的现象。
另一方面，管理层与普通一线职工社会保障待遇差别很大。农场、企业管理层一直按照缴费基数的28%缴纳养老保险费用，个人只承担8%；而一线职工只能按照缴费基数的18%缴纳养老保险费用，个人全部承担；一线职工怨言很多。
（三）农垦企业负担重、负债率高、亏损面大
农垦经营农业产业，自然灾害频繁、风险大、效益低。多年以来，企业社会负担沉重，农垦企业承担着医院、道路、饮水基础设施建设，承担廉租房建设、危房改造等民生工程，承担在职职工、离退休职工的社会管理服务等职能，2009年，农垦社会负担达3.88亿元。农垦企业负债率高，平均负债率高达95%，潞江农场负债率更高达273%。农垦企业亏损面大，39个企业亏损面在45%以上，而原因之一就是农垦管理机构人员臃肿，每年管理费用高达8.7亿元，管理费用居高不下。
（四）垦区矛盾纠纷突出、维稳任务繁重
农垦系统各个利益群体诉求强烈，各种矛盾交织积累，大规模群体性事件防不胜防，这些矛盾单靠农垦系统无法及时有效地处理解决。利益诉求的主体主要是在岗职工、离退休人员、待业、下岗、失业人员。问题主要集中在社会保障、劳动就业、工资待遇、收入分配、住房改善等方面。垦区已经成为云南省维稳工作的重点、难点和热点。
云南省农垦共有下岗、退职等解除劳动合同人员2.6万人，这部分人有各种利益诉求，存在不同程度的不满情绪，已经成为影响垦区社会稳定的主要因素之一。尤其是2009年的“1·20事件”[①2009年，云南西双版纳垦景洪农场415名解除劳动合同人员，在非法组织“退休人员维权会”的策划下，为解决养老保险、医疗保障和独生子女费等问题，酿成的集体上访事件，事件一度蔓延至西双版纳垦区，后在地方政府的及时、有效、正确处理下得以平息。]后，各种矛盾和问题集中暴露，地方政府维持边疆地区社会稳定压力的逐渐增大。
（五）垦区基础设施薄弱，经济社会发展滞后
由于体制没有融入地方，农垦系统基础设施建设长期游离于云南省统一规划和建设之外，享受不到各种惠农政策，民生欠账较多，经济社会发展长期滞后。
一是垦区水利、电力等基础设施薄弱，群众饮水困难和不安全问题突出。黎明农场2万多亩肥沃的农田缺乏灌溉设施，靠天吃饭；临沧垦区5个农场1.3万人存在饮水安全问题，占垦区总人口的42%，4座小
（二）型病险水库威胁着职工生命和财产安全；西双版纳垦区电网尚未纳入农网改造，部分居民点没有通电等。部分垦区基础设施建设已经远远落后于当地农村，严重影响了农垦职工的生产生活。
二是垦区职工住房条件长期得不到改善，职工生产生活条件差。农垦管区现有住户11万多户，人均居住面积仅有17平方米，职工住房窄、旧、简、危现象普遍，与当地农村差距较大，呈现出“棚区就是农垦的，新楼房就是当地老百姓的”景象。当地农场在解决低收入人口危房改造问题方面面临较大困难，大渡岗农场2010年危房改造任务900户，由于国家贷款政策收紧，职工筹资困难，建筑材料价格大幅度上涨等原因，危房改造工作举步维艰，仅开工300户。
二、云南省农垦改革主要举措
根据云南省“19号文件”精神，云南省农垦在保持农场国有土地性质不变、企业职工身份不变“两个不变”的前提下，深入推进以创新农垦管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的改革，力求从体制、机制上消除产生矛盾和问题的根源，主要举措有：
（一）农垦属地化管理
一是云南省农垦总局属地化管理。目前，云南省农垦总局和云南省农垦集团公司实行“两块牌子、一套班子”的过渡性管理体制。改制之后，云南省农垦集团公司由云南省人民政府国有资产监督管理委员会直接监管。
二是农垦分局属地化管理。云南省农垦总局直属的农垦分局转变为当地市（州）政府直属的农垦局，职能转变为贯彻落实地方政府有关农垦工作的方针政策，衔接省厅局部署的有关农垦工作，协调市（州）政府相关部门服务垦区经济社会发展，指导各农场相关业务工作等。
三是人员、资产属地化管理。云南省编委核实的各州市县行政事业编制2894名，大部分用于农场、分场两级机关工作人员参公参事。省农垦总局管理的39个农场，42个县处级单位264名处级干部移交属地，由所在州市或县（市、区）对农场干部和国有资产进行管理。目前，普洱市、文山州已完成参公参事人员上岗工作；西双版纳州、德宏州、临沧市已完成参公参事招录招聘考试工作；保山市对原农场领导班子成员进行了考察考核和任命工作；红河州完成了农场机关管理人员的档案和相关信息的核对工作。
（二）农垦集团大部分资产下划到农场及企业
农垦集团公司原有全资及控股企业76家，拥有总资产94.6亿元，总负债58.8亿元，所有者权益35.7亿元，资产负债率为62%。农垦集团根据《公司法》和其他有关法律法规，按照机制创新、市场运作、自主决策、自负盈亏的原则开展重组工作。建立健全产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。目前，保留在集团公司经营的企业有21家，资产总额为27.7亿元，负债总额11.4亿元（其中：银行贷款3.4亿元），所有者权益16.3亿元。
按照“19号文件”要求，农垦系统各个单位根据相关政策规定对下划单位的资产，负债及所有者权益情况进行了全面清查。目前，共完成下划移交单位53家，下划农场及企业资产总额55.6亿元，负债43.6亿元，所有者权益12亿元。除临沧市的孟定农场和红河州的弥勒东风农场外，所有的农场和州市工商企业（含农垦分局）已完成资产下划工作。
（三）推行家庭承包经营，收益大头归职工
改制之后，农场作为独立的法人实体，履行以所辖国有土地为核心的国有资产和社区公共事务管理职能。农场80%以上基本农田承包给农工经营，承包经营权长期稳定不变，对于农工承包经营的基本农田，农场不再收取承包费。农场橡胶、茶叶、水果等长期作物和粮食等短期作物，本着收益大头归职工的原则，实行家庭承包。
一是推行普遍家庭承包。农垦坚持整体推进和分类指导相结合，从实际出发，因地制宜，坚持“一场一策”，“一队一策”推进家庭承包。在云南部分地区，国有土地承包范围不仅包括职工，还包括生产队干部、农场下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工等。在云南省7个州（市）垦区中，西双版纳农垦实行全员承包，户籍在农场、年满18周岁的人员均可参加承包。德宏、红河、普洱、文山、临沧等垦区采取大稳定、小调整，统筹兼顾的办法，在原有基础上稳定、完善职工家庭承包制度。
二是收益大头归职工。农场根据相关政策要求大幅度降低职工上缴比例，家庭承包橡胶林销售总收入上交比例由60%降低到35%～45%，其他经济作物上缴比例降低到20%左右。
（四）彻底剥离社会职能
过去几年，云南省农垦已经基本完成了中小学校、公安，后勤服务等机构的移交工作。在深化体制改革的过程中，农垦主要是剥离医疗机构，当前，农垦已经把124所农垦医疗机构、人员移交属地到县（市、区）管理。
农垦系统医疗机构以及2008年底前的在职人员都整体移交地方管理，取消农垦封闭运行的职工基本医疗保险，参加城镇职工基本医疗保险。2011年1月起，农场企业8.5万名在职职工和5.9万名退休职工的养老保险账户系统由地方社保机构管理。农垦医疗机构移交地方前，负债由农垦集团解决；移交后，所需人员经费由各市县财政承担。属地政府接收农垦医疗机构，所需经费按照政府办乡（镇）非营利性医疗机构补助标准给予补助，前3年过渡期由省财政全额核拨，后3年扶持期采取70%、40%、10%逐年递减的方式给予补助。
三、云南省农垦体制改革取得的初步成效
（一）职工、农工负担减轻、收入提高
云南省农垦落实农场生产经营自主权、推进家庭承包经营机制改革，初步消除了制约垦区发展的体制机制障碍，减轻了职工、农工负担，提高了收入，取得了较好效果。
一是职工、农工负担减轻。地方政府出台相关政策，严格控制家庭承包经营的缴费项目和收费标准，减轻了职工、农工负担，提高了他们的生产积极性。改革之前，承包橡胶林的职工需上缴收入总额的70%左右给农场，改革之后，上缴比例大幅度下降到40%左右。西双版纳州委、州政府明确提出“橡胶农场及胶林承包经营的，农工家庭所得比例建议在51%～70%之间，尽最大努力提高农工家庭承包经营的所得比例。”承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的职工、农工家庭所得比例更高，大渡岗农场承包茶园的职工，不需上缴收入，农工则只需上缴20%给农场管委会。
二是职工、农工收入快速增长。根据云南省农垦总局提供的数据，2010年农垦职工人均收入增长较快，达到13201元，比上年增加2694元，增长25.6%，农工人均收入达到12989元，比上年增加2569元，增长24.7%。
（二）逐步化解深层次矛盾，边疆社会进一步稳定
云南省农垦深化体制改革过程中，深层次矛盾和问题集中凸显出来，农垦通过推进普遍家庭承包、解决历史遗留问题、提高维稳能力等措施消除隐患、解决问题，边疆社会进一步稳定。
一是妥善解决了农垦待业、下岗人员的劳动就业问题。改革之前，农垦待业、下岗人员较多，垦区就业压力很大。据统计，云南省农垦系统有近2万待业人员，黎明农场未就业青年就有2500多人，占农场总人口的15%；临沧农垦管区内待业、失业人员5000多人，占垦区总人口的16%。这些人员缺乏职业技能，没有劳动岗位，生活将越来越困难，势必成为影响垦区稳定的重要因素。部分垦区通过推行普遍家庭承包，把农垦下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工、临时工家庭纳入到承包人范畴；西双版纳垦区把户籍在农场、年满18周岁的人员全部纳入承包人范畴；有效解决了这部分人的就业与生活问题。
二是妥善解决农垦系统劳动关系、社会保障遗留问题。改革过程中，农垦对原有职工劳动关系进行清理，分类落实相关政策，依法办理劳动合同的续签、变更、终止等手续，完善了职工档案管理。中央、地方财政、农垦三方分担了农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元，解决了部分社会保障遗留问题，消除了不稳定因素。
三是解决了农场发展时期带地进场、征地等历史遗留问题。各个垦区在制定家庭承包经营方案的过程中，广泛征求各个群体的意见，兼顾各个利益群体的诉求，将历史遗留问题分类划分，逐一梳理，统一解决，推动改革顺利进行。大渡岗农场的盘江橡胶作业区在组建时，旧衙门、顺安两个寨子9户47人带地进场，现在提出解决征地补偿、安排就业岗位、给予困难补助等要求，当地农场在改革过程中予以统一解决。
四是通过建立属地管理责任制、群防群治体系等，地方政府提高了群体性事件的预警能力和处置能力；通过完善突发性事件应急预案，地方政府增强了维护经济社会稳定的能力；改革过程中，当地公安机关开展基层“大走访”活动，进一步做好不稳定人员的情绪控制和疏导工作，使之成为农垦改革发展的动力和社会稳定的基础。
（三）管理体制进一步理顺
农垦通过属地化管理，撤销农垦分局，人员和资产整体划归所在州（市）；农垦集团公司成为法人实体和市场主体，落实农场生产经营自主权，实行家庭承包经营，放活了职工、农工家庭经营自主权，进一步理顺了管理体制。
一是农垦集团公司成为法人实体和市场主体。农垦集团按照市场规律和国有企业改革的一般要求进行改组之后，进一步理顺股权关系，完善法人治理结构，成为以加工、销售和研发为重点的法人实体和市场主体。
二是优化产业结构。改制之后，国有资本从非主导产业和其他中小企业中退出，通过重组国有优质资产、优势资源，积极培育优势产业，集中力量建设天然橡胶等具有规模和产业优势、富有市场竞争力的专业集团和农业产业化龙头企业。
三是落实农场生产经营自主权。农场改革过程中，农垦集团将大部分产权下划到农场，农场作为独立的法人实体，切实履行国有工商企业出资人的职责，确保国有资产的保值增值，并履行社区公共事务管理职能，维护社会稳定。
四是完善家庭承包经营。农场实行家庭承包经营之后，充分体现统分结合的要求，发挥农场统一服务功能，放活职工、农工家庭经营自主权，提高了职工、农工收入。
（四）基础设施建设加快，促进农垦融入地方经济
云南省把垦区的道路、水利、饮水、棚户、电网改造等民生工程和基础设施建设项目纳入全省统一规划中。云南省要求有关部门把垦区道路建设纳入全省畅通工程；把垦区纳入全省中低产田改造以及“五小水利工程”实施范围；把垦区职工饮水困难和不安全问题纳入全省农村饮水安全计划；把垦区棚户区改造纳入全省保障性住房建设计划，把垦区电网改造与建设纳入全省电网改造工程。
改革后，西双版纳州把农场建设纳入全州“十二五”规划，并提出力争3年左右的时间，完成1200公里道路建设、4.5万亩中低产田地改造，基本解决垦区9.58万群众的饮水安全问题，完成13192户危房改造及廉租房建设、6个电源点改造、30个电网改造等工程任务；将垦区503个生产队的社会公益性事业建设和队容队貌整治纳入全州新农村建设统筹规划。地方政府对垦区相关投资项目给予倾斜，实行单独列报、切块下达，力争在短期内实现垦区基础设施建设的明显改善。
四、云南省农垦改革的成本分析
（一）地方财政承担农垦人事制度改革成本
从2010年开始，云南省财政每年将支付1.8亿元推进农垦人事制度改革。
云南省财政统一拨付农场、分场两级机关2894名参公参事人员工资和办公经费合计约8000万元/年，包括工资7756万元/年，办公经费221万元/年。其中，西双版纳农垦参公人员共510名，工资总额916.7万元/年，参事人员共730名，工资总额1177.4万元/年。
云南省财政拨付农垦近4000个生产队干部（分属1080个生产队）的补助总额近3000万元/年。云南省参照村干部补助方式对农垦生产队干部给予补助，边境县每人补助600元/月，合计7200元/年；非边境县每人补助500元/月，合计6000元/年。其中，补助西双版纳州农垦生产队干部约2219.2万元/年。
云南省财政对各州县参公参事人员以外的农垦管理人员拨付补贴。核实需补贴786人，每人补贴700元/月、8400元/年，总额为660万元/年。其中，补贴西双版纳州参公参事人员以外的农垦管理人员共计359.9万元/年。
另外，农垦医疗机构属地化管理之后，由云南省财政对3500名医疗工作人员进行补助，人均补助2万元/年，从移交开始，前3年由云南省财政全额承担，总额为7000万元/年，后3年分别按照70%、40%、10%给予补助。初步核算，加上其他配套经费，云南省财政为人事改革每年要支付1.8亿元。
（二）中央、地方、农垦分别承担解决社会保障问题的成本
按照农垦系统5.7万退休人员，人均7484元计算，农垦退休人员医疗保障补缴费用共计4.3亿元。按中央财政53.2%，云南省、市（州）财政各10%，农垦26.8%的比例分摊。除此之外，云南省地方财政还要承担离休干部医疗经费减免的成本。
一是中央财政承担解决农垦退休人员医疗保障问题的大部分成本。4.3亿元补缴费用中，中央财政承担53.2%，约2.3亿元。
二是地方财政承担解决农垦退休人员、离休干部医疗保障问题的部分成本。第一是解决农垦退休人员医疗保障问题，云南省、市（州）财政各承担4.3亿元总费用的10%，共计8500万元。第二是地方政府把离休干部医疗保障纳入属地统筹管理，离休干部医疗经费减免共计1000万元/年。
三是农垦承担解决退休人员医疗保障问题的部分成本。在农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元中，农垦集团公司分摊26.8%，承担1.2亿元，但目前农垦集团公司只支付了一半，仍欠费6000万元。
（三）地方政府、农垦共同承担改革过程中维护社会稳定的成本
云南省财政一次性补助7000万元，用于支持农垦系统处理历史遗留问题；地方政府在西双版纳州农垦“1·20”事件中分担40%的费用，约4397万元；并且，改革过程中，地方政府出台相关政策，采取各种措施，维护垦区社会稳定。比如，西双版纳州要求各县、市，州公安局机关开展基层“大走访”活动，进队入户，与垦区群众一起吃、一起劳动。了解和倾听群众的愿望呼声，做好群众特别是不稳定人员的情绪控制和疏导工作，引导群众走正常的上访渠道。
农垦系统主要是承担了改革过程中解决突发事件的部分费用。西双版纳州农垦在“1·20”事件分担60%的费用，约6596万元。
五、深化农垦体制改革亟待解决的问题及建议
云南省农垦体制改革在一定程度上消除了产生矛盾和问题的根源，取得了初步成效，但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。
（一）养老保险历史欠账多，需要财政支持解决
一线职工养老保险欠费3.7亿难解决。2004年以来，云南省允许农垦系统从特殊情况出发，根据不同产业确定不同的养老保险缴费比例，对从事第一产业的职工，统一按照云南省城镇个体劳动者缴纳基本养老保险费18%的比例执行，导致农垦企业2004～2008年连续5年差欠养老保险费10%，共计3.7亿元。其中，西双版纳州农垦系统养老保险欠费达到2.1亿元，在西双版纳12个农场中，欠费最高的东风农场差欠4405.5万元。
养老保险欠费导致一线职工应退休但未能退休（所谓“应退未退”）问题，亟待解决。近年来，云南省社保部门要求农垦按“补一退一”的原则进行处理，即：农垦系统当年达到退休年龄的人员必须先把历年养老保险欠费补齐方可办理退休手续。农垦企业困难，负担较重，致使一部分农垦职工不能正常办理退休手续，导致了“应退未退”问题。部分职工到70岁仍不能正常办理退休手续，有些职工直到去世也未能正常退休并领取养老金，“应退未退”问题已经成为当地社会稳定的重大隐患。目前，农垦每年有2800名职工达到退休年龄，按要求需要补缴2000多万元，相关部门才能给予办理退休手续。
农垦积弱已久，民生欠账很多，解决农垦一线职工社会保障历史遗留问题，事关农垦系统改革、发展和稳定全局。中央、云南省财政要加大支持力度，协助云南农垦集团公司妥善解决由于体制和历史原因而产生的社会保障历史欠账问题，协助解决农垦职工家庭抚恤金、丧葬费、养老补助等问题，尽快将农垦一线职工全部纳入当地社会保障体系，化解民生欠账，促进垦区社会事业的发展。
（二）基础设施建设负债较高，应分类予以化解
长期以来，农垦由于体制上的特殊性享受不到中央许多惠农政策，农垦农场在水、电、路等基础设施建设方面进行了大量投入，但也有较高的负债。截至2011年6月，西双版纳州12个农场通过向国家申请补助和农场自筹资金，在基础设施建设上累计投入16.6亿元，目前仍负债4985.8万元。其中投入与欠付较多的为：景洪农场累计投入4.9亿元，欠付1471万元，东风农场累计投入3.6亿元，欠付1436万元。推行普遍家庭承包经营之后，各个农场将这些负债列入家庭承包费收取项目，最终还是要依靠职工、农工承包家庭来偿付。
区别对待基础设施建设负债，分类进行处理，是切实减轻农场和一线职工家庭负担、提高职工收入的关键环节。对于农场形成的公益性、政策性基础设施建设历史负债，财政、金融部门要认真研究，妥善处理，减轻改革后农场的历史负担。对于生产经营性历史负债，农场要本着切实减轻承包户负担的原则，清楚界定负债，认真进行协商，划定承包户的债务承担期限、数量，明确收取标准、形式，彻底加以解决。
（三）一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，需全面纳入属地化管理
一线职工今后的社会保障是难题。按照相关政策规定，家庭承包经营之后，农垦职工身份不变。职工个人养老、医疗保险等缴费比例合计为30%左右，按2010年云南平均工资2515元/月的60%的基数计算，人均缴纳养老、医疗等保险费用超过5000元/年。今后一是部分职工、农工将不会缴费，自动退保。近年来，因缴费基数过高，停保、退保的职工达15819人；二是部分职工、农工将缴不起。承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的一线职工收入不高，大渡岗农场承包茶园的职工年收入不到5000元，无法缴纳社会保险。这部分人员达到退休年龄而没有养老保障，必将成为社会隐患。
并且，农垦职工失业、工伤、生育保险参保率较低。截至2010年底，垦区职工参加当地失业保险的只有4.1万人，参保率只有57%；参加当地工伤保险的4万人，参保率只有56.9%；参加当地生育保险的4万人，参保率只有56.3%。长期以来，农垦企业经济困难，职工负担很重，欠费、退保问题突出。 临时工社会保障问题难以解决。据统计，云南省农垦尚有31229名临时工，农垦没有与这3万多名临时工签订劳动合同，更没有为其建立起社会保障。西双版纳大渡岗农场总人口10286人，农工6901人，其中长期在农场工作，但是未签订劳动合同的临时工就有3620人。推行家庭承包后，这部分临时工自主经营、自负盈亏、收入很低，医疗、养老等社会保障问题难以解决。并且，年老临时工的社会保障也是个难题，目前，垦区31229名临时工中，需发放年老生活补助的超过2000人，每年需要资金540万元以上。
妥善解决养老、医疗等保障问题，必须将职工、农工（包括部分临时工）、退休职工、年老农工等群体的社会保险纳入属地管理，总体费用由中央及地方财政、农垦集团利润、农垦系统资产租赁出让收入、以及承包家庭上缴收入共同承担。一是将农垦职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险全面纳入属地管理；二是将农工以及未签订劳动合同的临时工等全部纳入当地新型农村合作医疗和农村社会养老保险范畴；三是将具有农垦职工身份的待业、下岗、失业人员等全部纳入当地城镇低保范畴；四是将年老农工，包括年老临时工等人员纳入农村社会养老保险范畴；妥善解决他们的医疗、养老等社会保障问题。
（四）农垦长期形成的特色产业优势保持难，亟待加强行业服务、指导和管理
一是行业管理有待规范。云南省农垦橡胶加工存在工厂多、设备工艺落后、管理粗放、加工能力不高等问题。比如，西双版纳州是云南省的橡胶主产区，年生产加工干胶23.9万吨，其中农垦超过10万吨，然而，整个西双版纳州有加工企业57家，年均企业加工能力只有4200吨。二是农垦改制之后组建的新公司与种植基地农户（职工）之间的利益联结机制尚未建立起来。农垦系统的生产、加工、经销企业尚未充分发挥龙头企业的加工、品牌和营销方面的优势，还存在与种植农户争利的状况。三是农垦长期形成的农业装备优势、规模化、标准化生产优势，以及队伍素质优势、先进农业技术优势和现代农业组织管理等优势难以发挥出来。改革之后，国有土地承包到户、经营核算到户、经营盈亏到户，承包家庭很难做到技术措施、质量标准、病虫害防治、林木更新“四统一”，产前、产中、产后的社会化服务体系也尚未建立起来。四是农垦特色产业优势难以保持。改革之后，农垦橡胶、茶叶、热带水果、咖啡等特色优势产业，采取租赁、承包等方式分包给了职工、农工家庭。如何保持这些优势产业的良好发展势头，如何加强科技推广、良种繁育、品种优化、产业布局等，是下一步农垦发展需要解决的问题。
改革完成之后，云南省农垦总局成建制转为经济实体，组建为云南省农垦集团，各州市农垦分局改制为州市政府直属的农垦局。随着农垦体制改革的深入，地方农垦应如何与农业部农垦局对接，也是地方颇为关注的问题。
解决上述问题，迫切需要加强行业技术指导和社会化服务工作，推进橡胶、茶叶、热带水果等特色优势产业发展，提升产业竞争力。在种植环节，要大力发展农民合作经济组织，完善农业社会化服务体系。探索建立龙头企业与农户之间的利益联结机制，保护农户合理利益。在加工环节，要促进农产品精深加工产业发展，向市场提供科技含量、附加值较高的中、高端产品。依托特色农产品基地，建立一批市场型、科技型和效益型的农副产品加工企业。在社会化服务环节，要逐步建立起一支相对稳定、素质较高的科技推广队伍，提高产前、产中、产后社会化服务水平。
国务院发展研究中心“云南省‘三农’发展政策”调研组
调研组成员：张玉台
韩俊
何宇鹏
来有为 秦中春 张云华
樊雪志 伍振军
执笔：韩俊 伍振军
