成都三十二年农村土地制度改革探析
冯龙庆
成都市位于美丽富饶的川西平原，面积12,390平方公里，总人口为1404.7万人，在全国特大城市中，人口仅次于重庆、上海、北京，居第四位。2010年末，成都市国内生产总值5551.3亿元，地方财政一般预算收入526.9亿元，城镇居民可支配收入20835元，农民人均纯收入8205元，全市城镇化率65.3%。32年前，包括成都在内四川省与安徽省一起被国家确定为农村改革的试点省。2007年6月，成都市被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。回顾成都市改革开放32年的历史，鉴于农村改革中土地问题的极端重要性，本文仅对此作一些粗浅的探析。
一、农村土地制度改革三十二年的历史发展
按照我国有关农村土地政策形成与发展的历史逻辑，32年来，成都市的土地制度改革大致可以分为以下四个阶段。
第一阶段是1978年—1991年。主要是以改革土地政策为核心，推进家庭联产承包责任制。
由于改革前“大跃进”和“人民公社”等“左”的农村土地政策，将土地所有权和使用权高度集中于集体，凝固了土地市场的流通，严重阻碍了农村经济的发展。因此，党的十一届三中全会后，要想彻底改革农村经济长期停滞的状态，就必须变更现有的农村土地政策。1982年1月1日，从中共中央《全国农村工作会议纪要》（第一个中央1号文件）开始，到1984年1月中共中央发出《关于农村工作的通知》（第三个中央1号文件）为止，明确了我国农村土地制度改革的大方向，即农村土地由原来集体所有，统一经营变为土地集体所有，农户承包经营，实现了农村土地所有权和使用权的分离。虽然，在此基础上形成的以家庭承包经营的农村土地经营制度，并没有触及到农村土地产权制度的本质，即土地权属关系的界定与变革，对原有土地产权制度运行格局变动不大，但是，这种适合农村生产力发展的经营制度在成都市迅速推广后，也足以使几百万农民的生产积极性像火山一样爆发出来，促进了成都市农村经济的快速发展。
第二阶段是1992年—2003年。主要是以完善土地政策为核心，推进农村“双层经营体制”。
进入90年代，成都市农村经济开始全面向市场经济转轨。这一时期中央的农村土地政策没有重大变更，主要是对原有的土地政策进行补充和完善，使这些政策法律化、制度化。如1993年把“家庭联产承包制”写进《宪法》，成为国家的一项基本经济制度；2002年通过了《农村土地承包法》，标志着我国土地政策向法制化轨道转变。随着我国市场经济要素由城市向农村不断扩大，成都市农村各种专业户如雨后春笋一般发展起来，并由此出现了家庭分散经营和集体统一服务相结合的“双层经营体制”；出现了“公司+农户”的农业经营形式；出现了为各种专业户（公司）服务的农村行业协会，等等。成都市坚持以市场化为取向的改革，并在此基础上着力发展农村“双层经营体制”，与此相适应，成都市的农村土地适度规模经营与土地流转机制也逐渐培育和发展起来。
第三阶段是2003年—2007年6月。主要是以“三个集中”为核心，推进农村土地向规模经营集中。
2003年初，新一届成都市委、市政府在总结双流县“三个集中”（工业向园区集中，农民向城镇集中，土地向规模经营集中）经验的基础上，决定在全市范围内开展以推进“三个集中”为核心的“城乡一体化”改革。成都市的“城乡一体化”改革是一个系统工程，其中，“土地向规模经营集中”的主要内容则是：坚持以稳定农村家庭承包经营制度为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村新型集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实现规模化、集约化经营。到2006年底，全市共实现土地规模经营160万亩。
第四阶段是2007年7月—现在。主要是以“先行先试”为特点，推进农村土地制度综合配套改革。
2007年6月，国务院正式批准重庆、成都为国家统筹城乡综合配套改革试验区。试验区要求对包括明确国家土地所有权、集体土地所有权、国有土地使用权、集体土地使用权在内的农村产权制度进行理论研究与实践创新，做到“先行先试”，为全国做示范。成都市对此改革的基本思路是：“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，实现还权于民，还利于民，让市场自主调节和配置资源，为现代生产要素注入农村打好基础，真正促成城乡同发展共繁荣”。同时，主要做了以下探索：
一是加大了耕地保护和土地流转力度。2008年1月，成都市委、市政府出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（施行）》，决定由市、县两级政府每年从财政预算中安排26亿元设立耕地保护基金，为承担耕地保护的农民提供养老保险补贴，调动农民保护耕地的积极性，确保耕地总量不减少、粮食生产能力不下降。同时，成都市委、市政府还加大了土地向规模经营流转的力度。截止2008年底，成都市累计流转农用地面积已经达到302.7万亩，其中耕地流转面积达到226.2万亩，农用地流转50亩以上规模经营达到197.4万亩，1000亩以上规模经营业主达到405个；培育规模以上龙头企业657家，农业产业化带动面达66.7%。 二是进行了土地（林地）确权登记管理。2007年7月，成都试验区获批后，成都市委、市政府出台了《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，在全域成都展开了将集体山林确权到户和向林农颁发林权证（林用地使用权证和林产品产权证）的工作。到2010年底，成都市已累计落实产权面积（林地勘界）360.5万亩，占应确权面积的98.2%，承包经营的山林全部签订了承包经营合同；完成发证面积359.4万亩，占应发证面积的97.9%，累计核发林权证64.8万本。同时，成都市还以都江堰市、温江区、双流县、大邑县为试点，启动了农村土地确权和向农民颁发承包地经营权证，宅基地使用权证和房屋产权证，以及向乡镇、村组颁发集体土地产权证的工作。2010年12月底，全市已全部完成土地（林地）确权颁证。
三是建立了承包地流转服务中心。为了进一步“还权赋能于民”，规范流转程序，提高服务水平，成都市农委还制定《成都市农村土地承包经营流转管理办法（试行）》，并在全市初步建立起了市、县、乡三级土地承包流转服务中心，切实为农民、为经营业主从事土地流转和土地规模经营提供全程服务。同时，成都市还统一制定了规范的土地流转合同文本和土地流转服务流程。
四是建立了新型集体经济合作组织。结合农村产权制度改革，成都市积极探索建立以农村产权为纽带的新型集体经济组织，支持农民将承包地经营权等入股建立村级农业股份有限公司，促进农村集体经济组织发展壮大。例如，邛崃市羊安镇汤营村成立村级农业股份有限公司，支部书记是董事长、村委会是董事会。他们自己搞多种经营，如养猪，种植蔬菜、西瓜、蘑菇等，既壮大了集体经济，又促进了农民增收。又如崇州市桤泉镇群安村农民将承包地经营权入股建立村级农业合作社。该合作社与成都逸凡集团合作，发挥群众主体作用，规范“九步”操作流程 创新“四种”开发模式，吸引社会资金参与该村“荷风水村”土地综合整理项目建设，推动生产要素自由流动。 五是成立村镇银行探索土地权属抵押贷款。为了在金融上支持农民土地经营，成都市成立了农村产权流转担保公司，组建了村镇银行，对有需求的农户发放小额贷款。值得注意的是，大邑县在林地确权的基础上，率先以林权作抵押进行贷款的试点，被认为是配合农村产权制度改革，解决农村融资难的重要突破性举措，已获得了国家的认可。“5.12”大地震以后，成都市出台了加快农村产权制度改革推进灾后农村住房重建的意见，要求把农村产权制度改革作为灾后重建的基础性工作。2008年8月，全市5个受灾市县（都江堰市、彭州市、崇州市、邛崃市、大邑县）分别成立了农村产权流转担保公司，为受灾农户自建住房提供贷款担保，截至2010年底，各金融机构为成都2.3万户农户发放贷款11.37亿元。2010年底，成都开始试行农村土地承包经营权抵押贷款，工作方案明确，2010年12月至2011年2月底为试点阶段，2011年3月起进入全市推进阶段。崇州市即为试点之一。2010年12月1日，崇州市隆兴镇黎坝村杨柳农民专业合作社以101.27亩土地五年的承包经营权作为抵押，从成都农商银行崇州支行获得16万元的授信额度贷款，贷款利息比商业贷款低30％。2010年最后一个月，成都市共实现了四笔土地承包经营权抵押贷款，贷款对象各不相同。
六是鼓励农户“双放弃”，从农民变为居民。如温江实施“双放弃一保障”（放弃承包地和宅基地，享受城镇社保和医保）政策，鼓励符合条件的农户放弃农村土地承包权和宅基地的使用权，搬迁到城镇居住，并享受城镇社保和医保，农户原承包地和宅基地由政府有关机构收回统一经营。温江出台这个政策后，目前已有10000多户农民变为居民。此外，对于已经在城镇购房的农民，对于自愿放弃农村宅基地使用权和房屋产权的，还可以由当地政府成立的农民住宅置换中心支付相应的补偿费。政府将其宅基地统一收回后复耕，其宅基地的指标则进入当地建设用地指标库，置换为其他建设用地。 七是鼓励农民将宅基地入股从事非农生产。2004年，成都市19个区（市）县共有农村集体建设用地146万亩，占全市建设用地总量的52%，农村人均154㎡。因此，成都市政府鼓励农民将宅基地入股，从事非农产业。主要有以下几种形式：一是由村社将农民集中居住后节余出来的宅基地集中起来，以社区的名义与外地企业合资入股办企业；二是农民通过村集体经济组织与外地企业以宅基地入股成立股份公司，农民按股分红；三是跨区域结对入股，按股份取得收益。例如，龙泉驿区大兰村属于山区贫困村，该区将该村农民迁移到龙华社区集中居住区居住，村民原有的承包地及退出的宅基地复耕后全部用于果树种植经营，宅基地指标则集中到龙华社区建设农民集中居住区。大兰村与龙华社区再按合同确定股份取得收益。
八是探索建立城乡统一的土地市场。目前，成都市正在探索农民集体土地使用制度改革，建立完善市场配置土地资源的机制。这就涉及到农村集体土地所有权的实现途径问题，需要建立城乡统一的土地市场，让集体建设用地在土地有形市场中自主交易、流转，实行同地同价、同权，与国有土地一样共同遵守相同的流转和管理规则，实现“两种所有权，同一个市场”。目前，成都市林权交易市场已经投入运行，全国首个农村产权综合交易平台——成都农村产权交易所已经挂牌成立，城乡统一的土地市场也已试点运行。
二、目前农村土地制度改革的主要成效
三年来，成都市在统筹城乡综合配套改革实验区建设中“先行先试”，积极探索农村土地制度的改革，已经在实践中取得了明显的成效。主要表现在：
（一）促进了农业结构调整和优化产业发展。成都市通过推进土地承包经营权转让，推进了农业产业结构调整，提高了农业集约化经营程度，提高了农业标准化生产水平。2010年，全市土地规模经营每亩平均增收达800元以上。同时，在土地规模经营的带动下，全市已发展一批具有一定规模的农产品基地，形成了以分层次、多品种，极具区域特色的商品粮、生猪、蔬菜、水果、花卉和名优茶叶产业带，等等。
（二）促进了农村剩余劳动力转移。成都市现有耕地543.9万亩，农业人口658.08万人，人均耕地面积仅有0.83亩，人多地少的矛盾十分突出。土地规模经营使农民直接从第一产业中解放出来，逐步转移到二三产业，也使得一部分农民由家庭生产经营者转变为农业产业工人，实现了就地转移就业。据统计，目前全市由农业向非农业转移的农村劳动力已达210万人，占农村劳动力总数的50%以上，其中常年性转移的达147.2万人，季节性转移的达55万人以上。其中，从事第二产业的占52.3%，从事第三产业的占47.7%，而土地的规模经营业主吸纳的农民务工数也超过10万人。
（三）促进了农民收入持续增长。成都市土地规模经营不仅消除了农民生产经营的风险，同时，使农民收入获得了更加稳定的增长。农民既有土地流转的收益，又有工资性和
二、三产业的经营收入。通过土地承包经营权入股的，不仅有土地流转的保底收入，还可以获得股份分红，就地务工、外出务工等多项收入。例如，金牛区天回镇向海社区土地流转后，2010年农民收入在土地上每亩平均纯收入6837元，与传统种植业相比每亩增收6437元。又如，经温江区测算，全区流转农户较规模经营前每年每户平均增收4000余元。
（四）提高了农业科技含量。有了土地规模经营这个前提，业主在经营过程中就可以利用现代农业技术和管理，发展生态农业、观光农业、高效农业。例如，在邛崃市固驿镇仁寿村，文君米业有限公司租地近3000亩建设科技种粮示范基地，全面实现了水稻品种优良化、施肥集约化、作业机械化和管理数字化，其生产的“生态米”量多质好，国内外供不应求。又如，在金牛区沙河源镇，业主租地70亩建设生态节水农业基地。共建温室大棚1.04万平方米生产高档盆花和苗木，并采用全国乃至世界都处于领先地位的滴灌技术，每亩降低用水成本300元，单位面积产量、质量和效益显著增加。
（五）促进了集体建设用地集约利用。2004年以来，成都市大规模启动了农村土地整理工作，投入资金约100亿元，整理土地面积300万亩，新增耕地面积13.4万亩，建成农民居住点235个。农民土地整理不但建设了一批高产、稳产、有产业特色的基本农田，改善了近10万农民的生活、居住条件，而且改变了原有农户宅基地（建设用地）利用分散、低效、粗放的混乱局面，大量地释放了农村集体建设用地，较好地促进了农村集体建设用地的节约利用。
（六）发挥了集体建设用地资源价值。由于历史原因，成都市农户宅基地呈院落（林盘）分布，具有布局分散、人均占地面积过大的特点，而城镇建设用地又越来越少。2005年，国土资源部批准成都市开展第一批“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点。这就为挖掘农村存量集体建设用地的潜力，有效缓解城镇建设用地紧张，保障城镇建设用地的开发，促进全市的新型工业化和城镇化进程，充分发挥农村集体建设用地的资源价值创造了有利条件。目前，成都市已经开始了包括土地综合整理在内的城乡生产要素自由流动工作已全面铺开。
三、关于农村土地制度改革的启示和思考
成都市三十二年来农村土地制度改革的历史发展，特别是近三年来的大胆创新和成功实践，既给我们极大的启示，又使我们深入地思考。主要有以下几个方面：
（一）不争论，着力于有限处置权的改革。对于农村土地所有权的问题，历来有两种截然不同的观点，即私有化或公有化的观点。有的学者基于传统的经济学理论，认为私有产权安排是市场经济的最佳制度安排，对现行的集体所有的土地制度持否定态度。然而，这一结论是以经济主体的信息对称、选择自由、分散化决策以及充分竞争的市场体系假设为前提的。有的学者则基于传统经济理论及其所隐含的上述假设条件，对于我国转型时期的经济制度是不恰当和不现实的理论判断，肯定我国土地集体所有制有这种现存的土地产权制度。谁是谁非？
成都市在试点中不搞争论，主要着眼于农民对土地实际处置权的改革。产权理论认为，对土地而言，一个完整的产权应当包括土地的占有权、使用权、收益权和处置权，而其中处置权是最重要的。成都市对农村土地制度的改革主要有两条：一是明确土地权属；二是对各种权属赋予有限的处置权。例如，对农村耕地的承包权，农民不能改变其土地的性质，即从事非农产业的用途，但可以进行出租、入股等形式处置；对农户宅基地的使用权，农民可以改变它的性质从事非农产业，也可以进行出租、入股、合作等形式处置，但不能买卖；对于农户住房的所有权，农民可以像城市住房一样处置，但其宅基地的性质与国有土地仍有不同；对以上所有的权属农民都有出让（放弃）的处置权，但出让的对象只能是国家，如温江区的“双放弃、一保障”政策。这就是成都市在试点中提出的“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，还权于民，还利于民”的创新所在。
（二）重效益，着力于用市场配置土地资源。农村土地制度改革的最终目的是追求土地土地资源的优化配置与投入产出比的提高。新《土地管理法》已明确规定，国有土地和集体土地使用权可以依法转让，即可以通过土地所有权的转让建立土地市场体系。这就比农村土地所有权和使用权的分离更迈出了关键的一步，它对于土地资源的优化配置，实行土地集中，实现适度规模经营具有决定性意义。因此，在农村土地制度改革上，成都市着力于以市场配置土地资源，通过建立市县乡三级农村土地流转服务中心，利用经济手段调动农民和业主两个方面的积极性，实现了占该市耕地总面积38.76%的土地规模经营。同时，成都市还注重使土地的规模集中度与其产业相适应，提高土地资源的投入产出比，从而充分发挥土地效益，取得了农民持续增收的效果。
（三）重探索，着力于用金融杠杆撬动土地资本。成都市在统筹城乡综合配套改革试验区建设中，提出了“土地资本化”的口号，并主要通过两种形式来实现。一种是通过农村建设用地（宅基地）流转的形式，具体推动农村集体土地资本化。为此，全市还建立了土地流转市场，使农村建设用地在市场中进行招标、拍卖或挂牌等方式公开交易，并最终将形成城乡统一的土地市场，实现“两种所有权，同一市场”的目标。另一种是通过允许农户用林权或土地权属抵押贷款的形式，帮助农户实现小额度的土地资本积累，增加农民的“财产性收入‘。同时，成都市还着力引导农民树立土地资本化的观念。农民只有接受了这一观念，才能使农村土地有偿转让，土地资本积累、土地市场建设等改革具有坚实的群众基础。
（四）重攻坚，着力于化解人与地的矛盾。成都市现人均耕地面积仅有0.8亩，且农业劳动生产率还比较低下，仅相当于第二产业的1∕7和第三产业的1∕4左右，人与土地的矛盾十分尖锐。同时，随着农村征地规模的不断扩大，征地中暴露出来损害农民土地权益的问题日益突出，并由此引发了不少农村群体性事件。这些都是农村土地制度改革中遇到的热点和难题。成都市在改革中着力化解这些矛盾，紧紧抓住较少农业人口这个关键环节，千方百计促进农民向城镇集中，农业富余劳动力向非农产业转移。目前，全市已经转移220万人，约占农村劳动力总数的55%。同时，成都市还探索建立多种征地补偿方式及保障被征地农民长远生计的新办法和长效机制，从而保证了农村土地制度改革的顺利进行。
（五）重引导，着力于培育新型集体经济组织。成都市在农村土地制度改革中，形成了一大批新型的集体经济组织。但这种组织有别于建国初期农村的初级社和高级社。初级社的特点是土地所有权归农户，农户以土地和其他生产资料入股，互助合作，按股份红；高级社的特点是土地所有权归集体，农户的其他生产资料折价入社，共同劳动，按劳取酬。新型集体经济组织则提示兼有初级社和高级社的特点：土地既归所有，又能按股份红。但与初级社和高级社不同的是，新型集体经济组织是在市场经济的大背景下，在人力资源和生产要素的流动中成长和发育起来的。成都市着力引导农民走新型集体经济的道路，就使其改革的着眼点，不仅符合经济发展的规律，而且富有社会主义的特色。
（六）重自愿，尊重农民在农村土地制度改革中的选择。农民是农业生产的主要承担者，由农民组织的农户家庭是农村土地制度变革与创新的主要运行载体。在市场经济条件下，农村土地制度（包括产权制度）是否改革到位是农民生产积极性的内在动力源泉。从理论上讲，农村土地制度改革应选择农民与土地优化的结合方式，即这种结合方式能够最大限度地调动农民家庭的生产积极性。这就需要充分尊重农民的自愿选择和切身利益。因为只有这样，农村土地制度的改革才能最终成功。成都市在改革的过程中，采取了“分层推进、区别对待、因地制宜、群众自愿“的原则，正是充分尊重了农民自愿选择的权利，才初步取得了”城乡同发展共繁荣“的效果。
作者系管理学博士研究生，中共崇州市委党校讲师、中共崇州市委政策研究室科研骨干。
[①]该课题为成都市委党校2011年度调研基地课题，课题编号CDDX2011052。
