浅析农村公共产品供需体制改革
【内容摘要】农村公共产品是建设社会主义新农村的基础，其供给问题是农村经济建设中非常重要的一个方面。从社会主义新农村建设的总体要求来看，农村经济发展、政治文明、文化繁荣和生态文明建设所面临的最基础的问题都体现在农村公共产品的供需上。本文通过对农村公共产品供给和需求的两方面分析，从供给的失衡和需求的紧迫两者之间的矛盾关系初探各方面的原因并做出公共产品供给制度的大胆改革建议，力求可以促进中国新农村发展。
【关键词】农村公共产品、供给、需求、矛盾、机制改革
由于我国城乡经济的非均衡发展，农村经济的弱势地位日益明显，而对于其公共产品能够进行有效和合理的供给又成为农村经济的重要环节。在农民对公共产品需求日益增加且需求多样化的现实背景下，原先的旧的供给体制是否会阻碍了我国农村经济的进一步发展？我国农村公共物品供给一直存在供给总量不足与供给结构与农村需求不一致的问题，当前我国农村公共物品的供给总体水平不足。目前农村发展急需的生产性公共物品严重不足，基础性、可持续发展性的公共物品短缺，农村公共物品存在着质量差、层次低的问题。本文在带着这些问题的基础上，试着提出推进我国农村公共产品供给体制变革的合理思路。
一、当前农村公共产品供给的现状
建国以来，农村公共产品供给经历了几个时期的变迁，但总的来说，仍保持着农民自给自足的状态。目前，我国对农村地区是否提供公共产品以及提供什么样的公共产品都是十分重要的。农村公共产品的供应以满足农民的有支付能力的需要为核心,要贯彻科学、节约、高效的原则。我们来看一下现实：
（一）农村公共产品总量供给不足
目前从财政支出的范围看，公共财政投入已涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投人总量不足，总体覆盖力度不够。尤其是在经济落后地区，公共
1 产品和服务的供给总量严重不足。以贵州省为例，贵州省作为全国经济发展处于领先的省份，在农村的发展中走在全国前列，农村公共产品供给逐年增长，但贵州农村仍然存在着公共产品与服务的城乡差距、地区差距，贵州省的农村公共产品的供给则更加面临着诸多困难，如农村部分学校教育设施陈旧，部分农村学校的教学、生活用房设施不全，农村教师队伍整体素质不高；农村医疗保障体系脆弱无力，城乡差距显著，农村因病致贫、因病返贫问题等问题仍较突出。再看农村基础交通设施供给与需求也存在严重脱节，而从贵州省整体来看乡村道路硬化在贵州中西部部分地区的农村仍然是新农村建设的主要任务之一；贵州东北部地区交通条件相对较好，但经济发展的同时带来了环境的恶化，平原地带水资源污染触目惊心，农村水网全部为劣质水。
（二）农村公共产品供给结构差距明显
1、重视准公共产品的供给，轻视纯公共产品供给。根据萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品，农村纯公共品是指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提供的产品。个别地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，而对涉及到战略性的纯公共产品的生产，却常因为各种原因推迟搪塞，若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非，但一味地重“准”轻“纯”，为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。对一些准公共产品县乡级政府积极性比较大，而对农民生产生活所
必需的纯公共产品的提供却重视不够。原因在于准公共产品通过市场化手段向外融资，通过行政化手段向农民集资。而纯公共产品是没有根据和借口向社会和农民伸手的，所以农民必需的纯公共产品出现短缺，如基础教育、养老保障设施；治安环境；污水垃圾处理；农田灌溉；农业发展战略等却供给不足。
2、农村公共产品供给偏离需求、结构失衡。一些农民生产生活急需的公共产品供给严重不足。一些地方政府对那些不需要较大的投资而且在较短的时间里又能见到收益的项目感兴趣,迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和 2 供给，对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目，常会快速组织资金进行实施，而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划、农村基本设施维护等关系农村、农民增产、增收的基础工程不感兴趣和信息系统的建设等“软”公共产品的生产，却提不起兴趣。农民信息不足包括农业基础设施和农业科技、农业相关信息等供给不足。由于交通不便，信息闭塞，农村常因缺乏市场供求信息而盲目生产，所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。政府提供全国性的市场供求信息在近年来已成为农民的迫切愿望。三是农村社会保障等的不完善如农村医疗保障普遍缺乏， 使农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多，加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，影响了农村社会的进步和可持续，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。农村的生态环境继续恶化。如土壤肥力减弱、水资源污染严重、旱涝灾害频繁等，环境污染严重等。农村精神文化产品薄弱，农民自发组织的团体，如老年协会、文化演出协会、体育协会、环境保护协会等太少，不能满足农民精神文化的需求。
（三）贵州省农村公共产品供给地区差距明显（要搞清楚立足点，是立足湖州还是立足贵州，然后再进行修改）
转型时期贵州省经济发展呈现出不均衡的格局。由于不同的地理区位与不同的产业结构特征，在经济发展中形成工业大县与农业大县、财政富裕县与财政贫困县共存局面。所以，为公共产品提供主要资金来源的财政收入也存在差距，而且这种差距因其自身增长机制而不断地扩大，就造就成现在某些地方之间农村水平之间的差距。
二、农村公共产品供求矛盾突出及其多元化的原因分析
随着我国农村社会经济的发展，尤其是农民自身素质的提高及民主意识的觉醒，农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化。而作为农村公共产品供给主体的乡政府和村委会，往往无视农户对农村公共产品的真正需求，往往通过行政命令，实施强制性供给，从而造成农村公共产品供求关系的供给不平衡，这其中有着复杂的原因。在这里简单的剖析一下：
（一）我国传统“二元化”发展模式和思路没有得到彻底改变
3 传统“以农补工”“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策形成的城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度⑹，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制目前并没有实质性的变化，从而使得公共物品供给城乡差异大。目前农村公共物品的供给情况严重滞后于城市，在基础设施、教育、社会保障等多方面均是如此。例如，从政府卫生预算支出在城乡之间的分配来看，目前占全国2/3人口的农村居民的卫生费用占全国总费用的比例不足1/4。长期以来，我国农村公共物品的供给主体主要是各级政府，但由于政府资源和能力有限，以及对农村公共产品生产与供给的垄断，使得农村公共物品的供给存在严重的效率损失。同时，向城市倾斜的财政体系和体制使得在财政预算支出中，用于城市建设发展和公共产品供给的资金偏重， 而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。
（二）单一的供给体制势单力薄
长期以来，中国农村公共产品的供给是以政府为主体的单一性供给机制，尤其是作为农村基层管理组织的乡镇政府。但乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大。如农村的基础教育、计划生育、水电设施、道路交通等公共产品供给，主要由乡镇政府以及村来承担，由于乡镇政府财力有限，不能够足额提供这些公共产品，在农村实行税费改革、取消农业税后，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。而且，在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题，结果导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位。
（三）财政监督机制不完善
随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国的财政监督也不断强化，但还存在许多不足之处，尤其是在预算执行中，预算监督机构、部门、单位对支出预算的执行情况缺乏有效的跟踪监督，很多工程“只见数字不见项目”，也很少对公共支出进行绩效考评，预算资金的使用效益极其低下，寻租行为也较普遍⑼。在农村公共产品供给上表现为：首先部分公共资源用于维持公共产品生产机构的运转，用于人头费开支。第二，部分公共资源用于与农民无关的事项，而这些往往由于缺乏有效的监督而被忽视。
三、供给体制改革出路——统
一、规范、公平的新型农村公共产品供给体制
如前所述农村公共产品供需结构矛盾是由于制度和自然原因各方面综合造成的，反映出公共决策不合理而导致的社会资源分配的扭曲， 因此，农村公共产品供给体制的改革，必须解决决策权的配置问题，当然解决农村公共产品的供应问题也并非一朝一夕的事情，它是一个系统工程。如果农村公共产品供给体制不畅通，将导致农村公共产品整体水平低下，在一定程度上增加了农民负担，激化了农村的社会矛盾，不利于当前政府正着手进行的社会主义新农村建设的顺利开展。因此必须积极探索，进行改革创新，构建统
一、规范、公平的农村公共产品供给体制。
（一）加强农村民主制度建设，改革农村公共产品供给决策机制
公共产品供给决策机制和需求决策机制是有差异的，对公共产品的需要表现为个体决策，而决定供给多少公共产品以及如何供给却是集体决策。显然，公共产品的供给决策不能代替公共产品的需求决策。农村公共产品的需求决策的表述机制应是“自下而上”的，要真正反映农民的意愿。而农村公共产品的供给决策机制则要有所区分，中央、省、地县对农村公共产品供应的决策机制应该是“自下而上，自上而下”。“自下而上”是从汇总最基层农民的需求做起，逐级汇总，层层上报，由农民的需求决定农村的供给决策。然后再自上而下层层分解农村公共产品供给任务， 提供公共产品。但在村级公共产品的决策规则上，则必须强调集体决策的民主性， 要有广大村民的参与，自下而上的完成⒀。
（二）建立起有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度
实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支状况公之于众并对支农资金进行全方位、全过程的科学管理和监督。通过增强农村公共产品供给的公开性与透明度，改变地方政府在农村公共产品供给上“唯上不唯下”的弊端，促进公共资源使用效率的不断提高，保证农村公共产品供给的数量与质量。建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对地方政府提供的公共服务的经济社会效益进行考察和评价。对于重大的基础设施建设，要从项目的立项审查、项目的跟踪督办直至项目验收考核进行全过程的监督管理，对不达到考评体系的 5 人员要追究行政责任甚至是法律责任。从而达到提高公共服务的透明度的效果。
（三）以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围 我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本
辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。
当前，我国农村公共产品供给处于失衡状态，农村公共产品供给的滞后及匮乏给农业和农村发展带来了负面影响，制约了农村消费需要的提高，也影响了农村经济的可持续发展。因此，通过完善农村公共产品的供给体制建设，解决农村公共产品供给矛盾，对于推动城乡社会和谐发展，促进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。
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[5]汪前元，从公共产品藉求角度看农村公共产品供给制度的走向，《湖北经济学院学报》，2009年第6期；
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