全面提效:农信社体制改革新动向
冯兴元
近日，中国银监会有关部门负责人表示，今后将不再组建新的农村合作银行，现有农村合作银行要全部改制为农村商业银行。全面取消资格股，鼓励符合条件的农村信用社改制组建为农村商业银行。同时，要在保持县(市)法人地位总体稳定前提下，稳步推进省联社改革，逐步构建以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的省联社与基层法人社之间的新型关系。本期对话我们邀请到中国社会科学院农村发展研究所冯兴元研究员探讨改制农商行的背景及前景。
记者：据统计，目前全国已组建农村商业银行155家、农村合作银行210家。银监会近日提出要求，要将现有农村合作银行全面改制为农村商业银行，这一政策出台的背景何在？
冯兴元：2003年，《深化农村信用社改革试点方案》文件提出，我国农信社体制改革正式开始。当时受某种程度的民粹主义思想影响，认为合作是亲农的，商业是远农的，监管部门没有要求农信社的股份制改造一步到位，都改革为农村商业银行，而是提出根据不同地区的情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制，即组建农村合作银行；股份制改造有困难而又适合搞合作的，可以进一步完善合作制。但事实上，如果搞不好信用合作，真正实现“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，也很难搞好股份合作。从产权机制上来看，股份合作制同时采取资格股和投资股形式，表决方式上实行资格股一人一票，投资股视投资额大小适当增加票数。股份合作制需要兼顾合作社的原则和股份制的原则，这种形式是不稳定的，实际运作的结果是，它要么会朝着合作制转变，要么朝着股份制转变。无论是合作制，还是股份合作制，都需要社员以互助利他的方式参与运作。它们都适合于小规模的、自然人股东占多数的合作形式。但是在我国，无论是基层农村信用社，还是农村合作银行，社员或股东人数过多。一旦组建农村合作银行，股东人数虽然较之于原来的农村信用社有所降低，但仍然动辄数千人，企业法人股东比例也大幅增加，整个合作银行决策容易受到大股东的控制，小股东的民主决策权往往容易落空。整个银行既容易受制于大股东及其所认可的经理层的“内部人控制”，也容易受到监管层和省联社的干预：从管理机制上来看，农村合作银行要接受监管部门管理，省联社也要对其行使审计、控制的权力，两层“外部人控制”不利于其开展自主经营。可以说股份合作制作为一种介于信用合作和股份制之间的不稳定形式，在实际实施的过程中，面临种种掣肘因素，无法完全发挥其应有的作用，效率不够高。当然农村合作银行作为农信社与农商行之间的过渡形式，其积极意义也不可忽视。这种尝试使得很多农信社的改革利用此过渡形式向商业金融迈开了一步，但要把这一步踏稳，并走好以后的路，还是要全面向股份制商业银行上靠。在学界认为农合行应改制农商行的声音早已有之。在农村金融体制改革进行到第八个年头的时候，监管部门明确表示农合行全面改制农商行，今后不再组建新的农合行。这一决定应该与监管部门对这种过渡形式的不足之处有了新的认识有关。
记者：据您了解，现有的农合行改制为农商行，条件成熟度如何？在产权制度、治理结构方面面临哪些难点？
冯兴元：据银监会统计，目前全国农村信用社资格股占比已降到30%以下，农村银行机构资产总额中全国农村合作金融机构占41.4%，还有1424家农村信用社已经达到或基本达到农村商业银行组建条件。现有农村合作银行往农村商业银行的转变，应该说条件基本是成熟的，各农合行改制后的利润、资本充足率以及不良贷款率都朝着更好的方向发展，就经营状况来说，基本符合改制的硬性规定。产权制度方面问题也不大，主要是取消资格股。其次是清退过多的股东，形成少数优质股东持股较大的局面。清退有一定难度，但可以做到，未清退的股东可以有竞争力的公平价格去收购股权。也可以不清退股东。现有的农村商业银行的股权设置规定，单个法人及其关联企业持股的总和不得超过总股本的10%，希望有关政策能放宽管控，形成少数大股东能占主导的局面。因为股权太分散，利益主体太多，容易导致哪个股东也无法真正特别关注银行经营与发展的局面。当然，在形成大股东的同时，小股东的权益也需要机制来保护，比如可以成立小股东委员会，参与或者监督银行决策。
记者：改制为农商行可以为机构争取更大的经营自主权，这一点与省联社的管理是否能互相适配？二者如何能形成“以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的新型关系”？
冯兴元：改制农商行是为了能够进一步完善企业的法人治理结构，使管理更加规范，经营更有效率，有效地做好风险和内控。现阶段来看，省联社对辖内农合行掌握一定任命权，进行了一些微观介入；与县级法人的产权关系和管理关系也没有完全理顺。改制农商行后，股东大会将成为其最高决策机构，日常监管也由当地银监部门负责，省联社的管控将会有所减弱。形成“以产权为纽带、以股权为联接、以规制来约束的新型关系”是希望看到这样一种局面：省联社由县级法人共同参股组建，决策权应下放至县级法人，由股权的掌握者来掌握话语权，可以让市场选择更直接地传导至银行经营决策上。而省联社可以利用其优势，更多地为县级法人做好结算、分散风险、培训、审计等服务，抓好行业自律等工作。甚至省联社还可以更进一步，直接转换为农村商业银行，如重庆组建农村商业银行，宁夏省级联社改制为黄河农村商业银行。由底下出资的那些农村商业银行和农信社来决定省联社的生存与发展。
记者：请您简短地谈一下对此项政策的看法。 冯兴元：改革方向的总体是好的，改制股份制商业银行可以提高农村金融服务水平以及机构的核心竞争力。当然，改制与否最关键还是尊重股东或社员自身的选择，不应强制。要从实际出发，由股东自主选择机构形式。同时，在农信社剥离不良资产，向现代化商业金融机构迈进的同时，我国也应加强农村金融服务机构的建设，比如兴建村镇银行、小额贷款公司、新型农村信用合作社等，对农商行形成有益补充，通过金融机构的多元化和自愿的金融产品设计与供给来保证支农力度，增进农村金融覆盖的广度与深度。
