试论反腐倡廉建设的科学化
张忠
（中共延安市委党校法学教研室副教授，陕西延安716000）
摘要：新时期反腐倡廉建设应当把解决已经产生的腐败、预防腐败、及时解决新出现的腐败有效结合起来。要通过规范干部管理体制、系统地修改完善相关法律法规及制度、教育人民动员人民积极投入反腐倡廉建设有机地结合，实现反腐倡廉建设的科学化。 关键词：反腐倡廉；建设；科学化
腐败问题“严重削弱党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害党同人民群众的血肉联系，严重影响党的执政地位巩固和执政使命实现，必须引起全党警醒，抓紧加以解决。（”《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》以下简称《决定》）
反腐倡廉建设科学化，必须融入到反腐倡廉的具体工作中。反腐倡廉建设科学化既要正确解决已经产生的腐败，又要预防腐败的产生，还要及时发现新产生的腐败并有效解决。
一、严格依法办事 正确解决已经产生的腐败问题
腐败的产生既有个人原因，也有社会原因，所以解决腐败问题个人应该承担其主要的责任，社会也应承担一定的责任。对于改革开放时期，由于法制不完善，产生的一般腐败问题，可以适度从宽处理，对于罪大恶极的腐败分子必须从严处理。
《中华人民共和国刑法》第八十七条、八十八条、八十九条明确规定了追诉时效期限、追诉时效期限的延长、追诉期限的计算与中断。必须严格遵守刑法关于追诉时效的规定，对于严重犯罪（包括腐败犯罪），犯罪结束后经过二十年未被追诉的，对于一般犯罪，犯罪结束后经过十年到十五年未被追诉的，对于轻微犯罪，犯罪结束后经过五年未被追诉的，都不再追诉，不再对其追究刑事责任。对于严重的腐败犯罪，犯罪结束后，经过二十年未被追诉的，认为必须追诉的，必须报请最高人民检察院核准。目前，对于1990年以前的腐败犯罪，一般不再追究刑事责任。
二、规范党委系统管理体制预防党内腐败
决定明确指出“治国必先治党、治党务必从严。”反腐倡廉建设科学化必须规范党委系统管理体制。党委系统管理体制的规范化必须维护党的根本制度——民主集中制，必须体现党的宗旨——为人民服务，保障主权在民。
1.完善选举制度逐步实行党内直选
党在延安时期提出的宣传口号是“民主政治，选举第一，没有选举，就没有民主，没有民主，就没有革命”。选举制是民主制的启动方式，没有选举就没有民主，没有选举制的完善就没有民主制的完善。直选是解决跑官要官等吏治腐败的最有效的办法之一，可以在一定程度上预防吏治腐败。
党内直选应该分为几个阶段、解决以下几个问题：应该在什么范围内进行，由谁选举，选举谁等问题。
中国政治改革必须保证稳定，要保证稳定，政治改革应该是渐进式的。党内直选应该分为三个阶段，第一阶段在县、乡进行，争取在一到两年内完成；第二阶段在省、市（地级）进行，争取在二到三年内完成；第三阶段在全国推开。
党内直选由谁选举，当然是由党员直接选举；选举谁，这必须符合中国实际，必须保障党的根本制度——民主集中制。西方民主，许多国家要么实行的是总统制，要么实行的是首相制，往往选举一个党或者是一个人。在中国，共产党是法定的执政党，所以不存在选择党派的问题，中国共产党实行的是民主集中制，是一种集体领导体制，选举不能选举一个人，必须选举一个集体，所以党内直选，不是选举个人，而是选举产生一个党委，也就是实行党委委员直选。
中央可以制定地方党委选举办法，规范地方党委的选举。党委委员候选人的产生，应该由党员联名推荐产生（比如规定只要有1-3%的党员联名推荐就可以成为候选人）。实行党内直选后，不再召开党代会，可以将地方各级党委委员人数适当增加，覆盖面扩大。地方党委委员人数可以按照党员数及辖区人口数确定，县级党委委员人数规定为五十人左右，地市级党委委员人数规定为一百人左右，省级党委委员人数规定为二百人左右。规定各级党委中必须有社会各阶层的代表。党委委员直选产生后，如何产生常委、产生党委书记？常委可以因职务而决定，比如组织部长、宣传部长、纪检书记、政法委书记、人大主任、政府首长等等由上级党委任命为党委常委。书记的产生，可以由组织部门推荐两个以上已当选的党委委员参加人大主任的竞选，当选人大主任的由上级党委任命为该级党委书记。第一副书记的产生，可以由组织部门推荐两个以上已当选的的党委委员参加政府首长的竞选，当选政府首长的由上级党委任命为该级党委第一副书记。专职副书记由上级党委在已当选的党委委员中选择一人任命。通过这种选举制度的设计，既能保障党员主体地位、保障中央集中统一领导、人民当家作主、依法治国有机地结合起来，也能把民主执政、科学执政、依法执政有机地结合起来。
党内权力配置要科学化，应该明确党内的最高权力属于全体党员，全体党员通过直选来行使权利，把权力让渡给党委全委会。党的重大问题的决策权由全委会行使，全委会是决策机构。常委会应该设计为党内的议事机构，只有议事的职责，没有决策的权力，议事形成草案（不能是单一方案）后交全委会决策。党内选举制度的完善，党内权力配制的科学化可以最大限度地预防党内腐败。
2.完善罢免制度
选举制度必须有相应的罢免制度配套，才能形成完善的民主政治体制。罢免制度的完善可以净化干部队伍，可以在一定程度上预防腐败。可以将党内罢免权赋予全委会和党员。
（1）全委会罢免制度
各级党委每年必须召开一次全委会，将罢免程序设计为正常程序，即每次全委会必须对本级党委的常委会及各常委进行信任投票（无记名投票），通过则继续任职，不能通过则启动任命程序或建议相关机构罢免其领导职务，启动选举程序。也可以规定只要有四分之一的全委委员联名要求，必须召开临时全委会，启动对本级党委常委会或某个常委的罢免程序。中央可以制定地方党委工作条例，明确规定地方党委全委会、常委会召开、议事、决策程序等。
（2）党员罢免制度
党内罢免权也应该赋予党员，比如规定百分之十以上的党员联名可以要求召开临时全委会，启动对本级党委常委会的不信任或某个常委的罢免程序；比如规定百分之三十五以上的党员联名，可以启动对全委会的罢免程序。
3.完善监督制度
选举制度、罢免制度完善以后，还必须完善相应的监督制度，才能形成完善的民主制度。监督制度的完善可以有效地预防腐败，可以及时发现腐败并有效解决。
（1）完善党内监督
调整党委系统组织结构，强化中央对地方的调控监督力度。目前党委系统主要的职能部门有组织部门、宣传部门、政法部门、纪检部门等，地方党委部门直接隶属于地方党委，一旦党委主要成员出了问题，各职能部门很难发挥应有的作用。必须明确党委职能部门不仅仅是地方党委的工作部门，更重要的是中国共产党的工作部门，绝不是地方党委主要领导的工作机构。
改革组织部门管理体制，将地方各级组织部门归中央组织部统一领导，形成条条管理，使各级组织部门都是为党管理干部，搞好干部的考察、推荐、考评、奖惩，不再接受地方党
委的领导。将地方组织部门负责人确立为同级地方党委常委及上级地方党委的委员，实行任期制，在一个地方只任职一届，组织部门的主要工作人员也实行任期制，在一个地方只任职一届。同时应该明确组织部门推荐主要干部，同一岗位必须推荐二人以上。
改革宣传部门管理体制，将地方各级宣传部门归中央宣传部统一领导，形成条条管理。现在的宣传部门确实是党的喉舌，向下传达信息准确无误，但向上传达信息问题重重，对地方领导有益的信息有扩大的倾向，对地方领导不利的信息有缩小甚至封闭的倾向，导致封口费事件屡屡发生。在现在信息发达的今天，中央向下传达信息，绝大部分是不需要层层传达的，通过电视台、广播电台、报纸、网络，信息可以直接从中央传达到最基层，传达到最普通的老百姓。
改革政法部门管理体制，政法委统筹领导公、检、法，政法委受地方党委领导，一旦地方党委主要成员出了问题，司法的公正性就会受到挑战。应该将政法委改为条条管理，地方政法委由中央政法委统一领导，强化中央对对司法工作的坚强领导，减少地方权力对司法的干预，克服司法的地方保护主义。
改革纪检部门管理体制。监督的一个基本原则就是大权力监督小权力，纪检委受党委领导，让其监督党委书记等主要领导，是很难监督好的。从目前的实际情况看，党内这一重要监督制度是不能很好发挥作用的。可以将各级纪检委改为直接受中纪委领导，形成条条管理，克服地方党委对纪检工作的影响，强化党内监督。
通过改革使干部管理制度逐步完善，组织部门推荐干部（必须是同一岗位推荐二人以上，若推荐一人，容易是选举流于形式，影响党员主体作用的发挥），群众（党员）决定干部，宣传部门（新闻媒体）监督干部，纪检部门监察处分干部，司法部门处罚干部。将干部管理的推荐权、决定权、监督权、处分权、处罚权适度分开，规范干部管理，扩大党内民主，促进社会民主，最大限度地促进中国政治的民主化进程，最大限度地预防腐败，最有效地监督干部，最有力地查处腐败分子。
（2）完善社会舆论监督
媒体管理体制必须改革。政治垄断容易导致专制与腐败，经济垄断必然带来暴利，文化思想垄断必然带来僵化与保守。为了扩大媒体对民主政治的促进作用，为了扩大媒体对经济发展的促进作用，有必要对中央电视台进行改革。在中国，中央电视台过于强大，任何一个地方电视台都无法和其竞争，导致中央电视台在思想文化传播方面形成垄断地位，不利于中国思想的解放、文化的繁荣。导致中央电视台广告费奇高，2010年黄金段广告拍卖收入达109亿。中小企业根本无能力在中央电视台进行广告宣传，只有少数实力雄厚的企业才有能力在中央电视台进行广告宣传。从广告的角度讲，这对中小企业的发展非常不利，不利于中国经济的发展。可以将中央电视台一分为三，比如中央电视台（以时事新闻为主）、中华电视台（以文化、体育为主）、中国电视台（以财经为主），把地方电视台也进行相应的拆分并入相对应的国家三大电视台，形成全国性几个大的电视台，再没有什么地方电视台，媒体不再受地方党委、政府的干预。报纸也可以组成人民日报、光明日报、文汇报、中国青年报、中国农民报等几大报业集团及一些行业性的全国报业集团，报纸不再有地方性报纸杂志，不再受地方党委、政府的干预。广播电台等媒体也可以进行相应改革。媒体的非地方化，使媒体都变成全国性的、国家级的媒体，这必将扩大媒体的监督力度，彻底根除地方欺瞒中央的弊病。
媒体最终改革目标应该是媒体变成独立的实体，变成独立的法人。
（3）完善司法监督
目前公安部门是政府的组成部门，受政府领导，公安的刑侦部门行使侦察权，实际上行使的是司法权，公安部门一旦做到铁证如山，检察院、法院是很难改变的。目前体制很容易出现行政权干预司法权（刑事侦察权），很容易出现司法的地方保护主义。应该将目前的公
安系统中负责刑事侦察的部门调整到检察系统，刑事侦察权由检察系统统一负责，避免行政权对司法权的干预。司法系统（法院、检察院）的经费应该由中央财政保障，避免地方政府通过财政权对司法的干预。
三、修改刑法等相关法规及制度预防腐败的产生严惩新出现的腐败分子 反腐倡廉建设科学化，总体上讲最重要的就是完善人民代表制度及政治协商制度，具体讲，就是必须系统地修改相关法律、法规及制度，动员民众，全社会都行动起来打一场反腐倡廉的人民“战争”。
1.修改刑法严惩新出现的腐败犯罪分子。根据目前刑法的规定，贪污受贿一百万的和一千万的及一个亿的腐败分子所受到的刑罚可能都是无期徒刑，实际服刑贪污受贿一千万的有可能比贪污受贿一百万的犯罪分子还要少，这不符合刑罚相当原则。一个盗劫一百万的犯罪分子可能要比一个贪污受贿一千万的犯罪分子获刑还要重，这也不符合刑罚相当的原则。有必要修改目前刑法相关条文，取消无期徒刑，将各类经济犯罪判刑标准统一，有期徒刑不再有最高刑期限制，根据经济犯罪数额该判多少年就判多少年，就是判一百年、一千年都行。修改刑法相关条文，加大对腐败犯罪的经济处罚力度，不仅要对其个人财产处罚，还要对其家庭财产处罚（其近亲属必须公开其财产，说明财产的合法来源，不能说明其财产的合法来源，一律没收，并加倍处罚），务必使其倾家荡产。目前刑法规定的巨额财产来源不明罪处罚太轻，有鼓励腐败分子拒不交待罪行的弊端，必须修改。
2.修改完善商业银行法等相关法律，规范银行存款实名制。可以规定公民在银行只能以实名开一个帐户，且此帐户和身份证号相对应，不能再在任何银行，开设任何帐户，当然可以跨行存取款等。各大银行要相互联网，一旦某一公民在某一银行已经以实名开设一个银行帐户，就无法在其他银行开设帐户。公民的存取款等业务要能在各银行间，跨行作业，以方便民众。银行存款实名制、公民单一银行帐户制度的落实，就可以在一定程度上防范腐败分子的洗钱行为，就可以在一定程度上做实领导干部的财产，有利于领导干部财产的公开，有利于民众、媒体对领导干部财产的监督，以规范领导干部的收入。
3.修改完善有关房地产方面的法律法规，实行房产家庭实名制。必须规范房产买卖、房产登记。房产买卖信息必须上网公布，以便公民查询，以便打击房产欺诈、房产非法交易等。力争房产交易信息全国联网，且要求必须实名交易，防范腐败行为、洗钱行为、哄抬房价行为等等扰乱经济秩序的行为及有关的犯罪行为。可以规定所有房产都必须以实名登记且上网公布信息，可以规定必须登记房主身份证号及其近亲属的姓名和身份证号，全国房产网联网，只要输入某人姓名、身份证号，就可以立刻查出该人在全国所有的房产，可以有效地防范在廉租房建设、经济适用房建设等方面存在的腐败行为，可以防范在房地产方面可能存在的洗钱行为及违法犯罪行为，以便准确掌握领导干部的全部财产，规范领导干部的收入。
4.修改完善公务员法等法规落实好领导干部的财务申报财产公开。可以规定正县级以上领导干部同公司每月报税一样，每月将收入、支出、财务状况等向管理部门申报一次，正县级以下领导干部每年申报一次，并将各位领导干部的申报及时在网上公布，以便媒体、民众监督，以便查处贪污、腐败的领导干部时，区分合法财产、非法财产有一定的历史财务数据依据。可以要求正县级以上领导干部的收入、支出必须有相应的发票佐证（日常生活开支除外），可以要求正县级以下领导干部的大宗收入、支出必须有相应的发票佐证。可以要求县级以上领导干部必须公开其所有财产。当然也可以要求所有公务员必须公开其所有财产。这样不仅有利于规范领导干部的收入，还可以促进发票的使用，对防范偷漏税可能能起一定的作用。有必要扩大“金税工程”覆盖面，一切涉公发票必须由电脑（与税务局联网）开票，不得使用手写发票、手撕发票，也就是凡是使用公共财政资源的记账用发票必须是与税务局联网的电脑开出的发票。这能一定程度上预防有关发票方面的腐败，也能减少偷漏税的发生。
5.修改完善相关制度使领导干部的收入货币化透明化。不少领导干部使用公车不受限
制，报销通信费不封顶，报销医疗费往往也不封顶，公款吃喝少受限制，公费培训、考察等等很方便，不少单位还每月给领导发不少的招待用烟、茶等等，总之，领导干部的非货币性收入很多，不需要支付货币的消费很多，领导干部的钱比普通老百姓的钱大许多倍。这就导致公款消费的极度浪费，行政成本的奇高，官风不正，官民矛盾重重（上学、治病、买房“三座大山”压得老百姓喘不过气）。必须修改完善相关制度使领导干部的收入货币化透明化，以规范领导干部的收入。可以改革工资制度，使车辆使用费包括在工资中，省部级以下公职人员一律不再配公车。必须取消招待费报销制度，也可以规定公职人员培训一律不再收费，费用由主办单位筹集，任何单位不再报销培训费。
法律法规的完善，领导干部收入的规范，房产管理制度的完善，银行存款开户制度的完善……就可以使一切灰色收入，腐败黑金暴露于世，有利于将所有腐败黑金收缴国库。同时，尽快制定和实施遗产税、赠产税制度，修改捐赠法，完善社会慈善制度，鼓励人人向善，抑强扶弱，促进公平。
6.规范单位内部管理制度，加强单位内部管理。任何一个公职人员必然隶属于一个单位，要遵守单位内部的规章制度，单位内部管理制度不规范，容易使领导出现腐败、腐化问题，容易使普通干部产生不满情绪，普通干部又容易将不满情绪带到工作中，降低服务于民的质量，影响党的形象、政府的形象。有些单位主要领导任职严重超期（中央规定，主要领导任职不能超过两届），长期专权，大小事情个人说了算。也有些单位班子不健全，甚至有些单位几年都没有主要领导……不少单位内部管理制度内部定，甚至是主要领导定，显得非常不规范。建设法治社会必须完善法制，法制就包括法律、法规和制度，所以规范内部管理制度也是建设法治社会的重要内容。完全可以由纪检委会同法制局制定各类单位内部管理制度的范本，交各单位参照制定其内部管理制度，制度制定后报法制局审查，最后报纪检委（监察局）批准执行。
7．强化政府网站等公共权力信息平台建设，促进社会各阶层间的信息交流。加快公务信息公开化的法律法规的建立完善，以保障公务信息的公开化，以保障老百姓可以获取各种公务信息。建立完善党委、政府网站，设立行政首长热线电话、各级党委常委热线电话、政府论坛、党委论坛、短信接收平台及电子信箱、领导博客网页，以保障公务信息的公开化，以保证老百姓有给各级领导反映情况的渠道，各级领导能得到各方面、不同角度的信息反馈，促进社会各阶层间的信息交流，保障最高管理层能及时、全面地获取最基层的准确信息，保障老百姓的声音能上达最高管理层，保障老百姓能有效地揭露腐败，使腐败分子暴露于阳光之下。另外，国家惩治腐败的专门机构应强化信息平台的建设、完善，以及与审计等部门信息的联网，以保障反腐信息的充分收集、利用及反腐信息的共享，以保障对举报人的有效保护。
8.强化教育建设高素质的干部队伍，提高民众反腐倡廉意识及能力。一方面必须加强公职人员的培训，比如规定省部级以上公职人员每年必须接受一周以上的正规培训；地师级干部每年必须接受两周以上的正规培训，县级以上干部必须每年接受三周以上的正规培训，科级干部每年必须接受四周以上的正规培训，培训结束后由相应的组织、纪检部门组织考试，合格者成绩归档，不合格者（必须规定一定比例的不合格比例）必须自费再参加下一次培训，合格，成绩归档，不影响提职、提薪等，仍不合格降级、降职使用。通过培训提高干部的政治素质、业务素质，建立高素质的干部队伍。同时应该建立全国联网的干部人才信息库，有利于干部信息的全面收集、共享；另一方面通过对普通民众的反腐倡廉教育，使普通民众知道举报、揭露腐败分子的常识，向什么部门举报，如何举报，如何保护自己等等。必须坚持历史唯物主义观念，相信群众、依靠群众，教育、发动群众积极参加反腐倡廉建设，促进廉洁社会建设。
反腐倡廉建设必须全民参与，全面展开，相关法律、法规同时修改同时公布同时开始执
行，必须保障法律、法规、制度的相互衔接，使反腐倡廉建设形成完整的链条，形成一个系统，使反腐倡廉建设科学化。比如刑法、商业银行法、房地产管理法、对举报人的鼓励保护等相关法律同步修改，颁布、执行，保证民众参与的便捷、经济、安全，消除举报的后果之忧。比如新的刑法、商业银行法、房地产管理法在2012年通过并颁布，应该留一定的宣传时间，也应该给有问题的同志一定的悔过自新的时间，可以规定新法从2013年1月1日开始执行，凡是在新法生效之日前能将腐败资金匿名存入中央反腐倡廉帐户的（个人保留存根必要时可以证明自己已经上缴中央财政），可以免于刑事处罚，否则依法从重处罚。
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