探析民事行政检察工作的新路径
沽源县人民检察院副检察长 崔建功
当前，民行检察工作要创新发展，就必须顺应我国司法实务的总体发展趋势，贯彻落实好最高人民检察院提出的进一步拓展民行检察业务范围的重要精神，在以下三个方面发挥检察职能作用：一是用民行检察手段解决刑事案件中的民事责任追究；二是发掘民事诉讼制度在反腐反贪斗争中的独立价值；三是探索行政执法行为的检察监督方式。笔者试就开展民行检察工作的新路径进行探讨，以求拓宽案源渠道，创新工作形式，增强办案效果。
一、强化公诉案件中的民事责任追究
中国人民大学法学院博士生导师杨立新教授认为，刑事案件中民事责任的追究本质上是一个法规竞合问题，这种法规竞合在法律体系中是普遍存在的，实质上是损害赔偿问题。这一问题的存在是因为历史原因造成检察职权的范围不稳定，刑事程序与民事程序衔接不当。解决这一问题的根本在于从立法上建立公益诉讼制度，明确检察机关在民事诉讼中的诉讼法律地位。但这并不等于法律规范体系中不能体现用民行检察手段追究公诉案件中存在民事责任的办案思路，刑事案件中的附带民事诉讼，检察机关做出的不起诉等终局性决定中被不起诉人不法财产的追缴和被害人的损害赔偿或补偿，贪污贿赂案件中无法刑事定罪后的民事责任追究，
以及贪利性犯罪中赃款追缴等领域都应成为今后民事行政工作着力拓展的平台。大量的案例说明，追究刑事案件中民事责任的途径主要有五种：一是对于给国家、集体财产造成经济损失，受损失单位应当提起而未提起附带民事诉讼的案件，民事行政部门应该协助公诉部门，代表国家提起刑事附带民事诉讼。二是对于侵害国家、集体、个人合法权益，受害人能够提起附带民事诉讼的案件，民事行政部门以支持起诉的方式协助被害人行使权利。三是对于刑事附带民事诉讼的案件，由于检、法两家认识不一，法院只审理刑事部分而不审理民事部分，或对民事部分判决有误的案件，民事行政部门以检察建议的方式监督法院依法进行审理。四是对于检察机关依法作出不起诉决定的刑事案件，民事行政部门经过审查认为犯罪嫌疑人应当承担相应民事责任的，运用释明法律关系、促进当事人达成和解等民事手段追究犯罪嫌疑人的民事责任。五是在刑事诉讼中没有解决危害国家、集体利益民事责任的案件，检察机关应当积极介入，通过各种民事手段追回国有、集体财产。
刑事案件中民事责任追究不力、不能的问题迫切需要解决，而刑事责任与民事责任的分野、刑事诉讼与民事诉讼的区别，决定了民事行政检察部门介入刑事附带民事诉讼，将对保护国家、集体和被害人合法权益，完善检察监督制度具有十分重要的意义。然而，我国《刑事诉讼法》等相关法律
法规在该领域上的缺位和空白，致使民行检察手段在追究刑事案件中的民事责任的实践探索中举步维艰。因此，在今后的立法活动中应当注重反映以下五个方面的内容：一是在《刑事诉讼法》中应当规定刑事附带民事诉讼中检察机关“应该”而非“可以”提起附带民事诉讼；二是在不起诉案件中，应当包含被害人依法主张权利和被告人承担民事责任的内容；三是对“疑罪从无”的案件，如果现有的证据能够形成民事诉讼意义上的“优势证据”，应当规定检察机关可以采取民事手段追回被告人侵占的国家、集体财产；四是在贪污、挪用公款等案件中，应当规定犯罪行为获益者的返还责任，上述财产的返还，不仅限于刑事诉讼程序之中，在刑事诉讼程序终结后，受害人也可依照民事法律的规定行使追偿权；五是赋予检察机关提起公益诉讼的职权。
我国《民事诉讼法》没有对公益诉讼做出明确规定，人民检察院提起公益诉讼的唯一法律依据在于《民事诉讼法》第15条的规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”在这条原则性规定中，人民检察院仅仅以国家机关的身份参与到公益诉讼之中，而且还要接受极为严格的条件限制：首先，诉讼范围仅限于因侵权行为而产生的纠纷。其次，被支持的受害人没有起诉。再次，支持的形式一般是道义上或物质上的。最后，支持起诉者不能
以自己的名义提起诉讼。相对而言，《刑事诉讼法》第七十七条第二款的规定更加具有操作性：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”但这必须要以刑事犯罪的发生为前提，具有很大的局限性；而且仅此一条法律规范也远不能体现出公益诉讼在当今世界上的普遍影响和巨大作用。因此，笔者认为，应当在正确认识公益诉讼的基础上，单独对其做出具体的制度设计，既要突出公益诉讼在唤起公民维护社会正义的主人翁意识以及建立社会监督体系等方面的积极意义，又要防止该项制度被不法分子利用从而导致诉讼资源的无度浪费和涉诉成本的变相增加；既要凸显检察机关在公益诉讼中的主体地位，使其得以法律监督机关的名义独立承担起代为起诉的社会责任，又要最大限度地发挥检察机关引导和带动其他合法主体广泛参与公益诉讼的优势作用，逐渐形成诉讼主体多元化的良性局面，而不是将公益诉讼作为检察机关的一项特权发展壮大。要充分认识到，强调运用检察监督手段代替公民、法人和其他组织主张权利，只是针对司法现状的权宜之计，在理念上则要准确把握住公权力介入的补充性和辅助性特征，绝不能把法治建设的创新视角和探索重点错误地放在大力发挥公权力的主导地位和决定作用上。
二、构建反贪案件中的民事责任体系
尽管我国高举反腐败斗争的大旗已有多年，但从目前的
情况来看，对贪污腐败犯罪的追究惩罚机制仍有待于进一步完善，问题主要集中在没能运用多种法律手段形成打击犯罪的有效合力，仅仅依靠刑事途径而不探讨如何利用民行检察手段辅助反贪工作的顺利进行，其结果当然是难以遏制某些领域的严重腐败现象，因为我国的刑事司法制度在惩戒贪污犯罪分子和追缴腐败犯罪所得等方面还存在着很大漏洞。例如，在我国的刑事诉讼法中并不存在缺席审判制度，抓不到犯罪嫌疑人，就不能对其提起公诉。这也正是贪官外逃或在逃的问题始终困扰着我们的一个重要原因：一个给国家和集体造成巨大损失的犯罪嫌疑人潜逃后，即使他的犯罪事实清楚、证据确实充分，我们也只能从道义上而不是在法律上认定其为贪污犯，也就是说，他的犯罪所得无法得到追缴，他的个人财产也不能被依法查封、扣押和没收，国家和集体的损失就因为他的一走了之而不了了之。
面对这一困局，我国目前已经批准加入的《联合国反腐败公约》中创设的犯罪所得直接追回机制和没收个人腐败资产的间接返还机制，非常有利于对腐败犯罪所得的控制和剥夺，应当引起我们的足够重视。考虑到我国目前还不具备一种能够适应《公约》上述要求的司法手段，而现实的情形又是迫切需要将《公约》中的条款从国际法转变为国内法，这就为民行检察发挥反腐败作用提供了广阔的空间。现实的制度设计是，我国应当建立刑事缺席审判制度以及由检察机关
代表腐败案件被害人提起的独立民事诉讼制度。在这个独立的民事诉讼制度中，检察机关无疑是最合适的代诉主体。检察机关提起民事诉讼的基本程序可作如下设计：如果犯罪嫌疑人在案发后或者在刑事诉讼过程中出逃、失踪、死亡或者出现其他情况，人民检察院根据案件的具体情况，认为有必要先行通过民事诉讼程序解决财产归属的，应当及时作出立案决定，并可以使用法律赋予的一切调查手段，搜集相应的证据，以决定是否提起民事诉讼。对于检察机关决定提起民事诉讼的，人民法院应当将检察机关的民事起诉状副本和民事诉讼应诉通知书送达在逃犯罪嫌疑人（民事被告）的近亲属或法定代理人，或以发布公告的形式通知其应诉，或通过向出逃的犯罪嫌疑人（民事被告）所在国家寻求司法协助，请求协助送达我国检察机关民事起诉状副本及我国法院的民事诉讼应诉通知书和开庭传票。如果民事诉讼的被告拒不出庭，人民法院可以根据已获取的证据材料，缺席做出责令返还或没收有关财物的民事判决，以迅速明确不稳定的财产关系，并为追缴境外的赃款提供有利条件。
我国现有的具有反贪工作性质的组织机构主要有：党内的纪律检查部门、行政体系中的监察部门以及检察机关内设的反贪污贿赂局。在此格局的基础上，要让民事行政检察部门也参与到贪污贿赂案件的处理过程之中，并且充分发挥其特有的职能作用，就必须在找准自身定位的同时理顺其与上
述其他反贪部门之间在组织上和法律上的相互关系。从反贪反腐工作的实际情况来看，有关部门在侦查犯罪线索和收集犯罪证据时，对于及时发现的赃款赃物有随时追缴的权力，并将犯罪嫌疑人的犯罪行为给国家和集体造成的损失被追回的程度，作为确定定罪量刑标准的一个重要情节。一般认为，贪污腐败所得是否全额追回虽然不会影响刑事责任的成立和承担，但却足以构成另行追究犯罪嫌疑人民事责任的阻碍。因此，民事行政检察手段的介入时间和方式大自可以分为两种情况：第一，犯罪嫌疑人携款潜逃的，所得赃款无从追回，其个人财产也因犯罪嫌疑人还未经过刑事审判不能予以罚没。检察机关可以代表受到犯罪行为侵犯的主体，启动独立的民事诉讼程序，请求人民法院做出以犯罪嫌疑人个人财产赔偿或者补偿受害主体损失的民事判决。第二，犯罪嫌疑人只身在逃的，又可分为两种情况：一是已将犯罪所得挥霍一空的，这与上述第一种情形的处理方式相同。二是虽然剩有余款，但被追回的数额不足以挽回犯罪嫌疑人所造成的损失。检察机关同样可以对其提起民事损害赔偿之诉。
综上所述，民行检察手段介入贪污腐败案件的条件有五个：一是案件业已经过侦查阶段，犯罪嫌疑人的犯罪事实清楚，证据确实充分，符合定案标准。二是犯罪嫌疑人的贪污腐败所得未被足额追回，受害单位尚有损失因此而未获补偿。三是犯罪嫌疑人不在案，无法通过刑事审判罚没其个人
财产填补国家或集体的损失，因而确有借助民事诉讼迫使其承担相应责任的必要。四是犯罪嫌疑人除了已被追回和尚未追回的犯罪所得财物之外，还有其他个人所有的动产或者不动产可供承担民事损害赔偿责任。五是在民事判决的执行过程中，应当保障犯罪嫌疑人亲属的合法权益不受侵犯。此外，一定要充分认识到民事责任在此仅能起到补充性的作用，刑事责任的追究才是对犯罪分子最主要的惩罚手段，切不可本末倒臵地过度强调民事行政检察手段在反贪工作中的实际地位，更不能在司法实务中将犯罪嫌疑人的民事赔偿责任变相转化为折抵刑事责任的交易条件。
三、探索行政执法行为的检察监督
目前，我国处于社会转型期，尽管各级党政部门、权力机关、政府内部、新闻部门及社会公众等力量对行政执法行为进行了不同方式的监督，并发挥了一定的积极作用，但其监督的局限性也较为明显。行政执法行为的制约机制中缺少一支独立于行政权外部而又专业、全面的监督力量。检察机关作为国家的法律监督机关，依法对行政执法行为进行监督应当是法律监督的组成部分。对违法行政执法行为进行检察监督具有法律依据和现实基础，有利于实现依法行政，切实维护国家、集体以及行政执法中弱势群体的合法权益。这种检察监督应当包括事前、事中、事后监督，而不仅仅是事后监督；不应局限于使用现有的监督手段，可以进行检察监督
方式的大胆创新。
在实践中，针对行政机关不当行使行政权利的行为，根据其手段、程度、损害对象、致害程度以及社会影响等不同情况，可以积极尝试运用检察建议、监督起诉、直接起诉、抗诉、查处职务犯罪等五种不同的方式进行监督：一是运用检察建议监督行政机关正确履行职责；二是督促、帮助行政机关积极履行职能，支持帮助提起行政诉讼；三是代表国家提起公益诉讼；四是对于行政机关违法行政，在行政诉讼中法院又作出错误判决的，依法抗诉。五是查处职务犯罪。此外，还可以积极探索建立健全行政执法检察监督的长效机制，成立设在检察机关内部的具有独立编制的行政执法监督机构，与民事行政检察部门合署办公，并以民行科的干警为主，吸收院内侦监、渎侦、控申、预防等相关科室的人员参加，邀请各行政执法机关为联络单位，广泛深入的开展行政执法监督工作。
行政执法检察监督的范围，不仅仅只是对具体行政行为的监督，还应扩展到对抽象行政行为的监督，将行政执法所依据的法律、法规和规章制度等都纳入到审查的范围中来。虽然对抽象行政行为的检察监督目前还存在着较大争议，但当前对抽象行政行为审查的两种途径：立法监督和行政复议监督的运行实效并不理想。检察机关应当通过对具体行政执法行为的监督，进而监督其所依据的抽象行政行为。但是，
由于行政立法涉及到相关的专业知识，检察机关从技术角度比较难以掌握，所以，还是把监督的范围界定在审查立法内容是否超出立法权限、是否符合宪法和法律这两个方面为宜。
针对当前行政执法行为的合理性缺乏有效外部监督的情况，笔者认为，对行政执法行为的监督应从合法性监督扩展到合理性监督。《行政诉讼法》确立了合法性审查的原则，将合理性审查排除在诉讼之外，使得检察机关失去了监督行政行为合理性的法律依据。但在行政执法过程中集中出现的问题恰恰是滥用自由裁量权和不合理行政等弊端。所以，检察机关对于部分素质偏低的执法人员滥用自由裁量权的行为进行侦查和追诉等事后监督，不仅在理论上具有重大意义，而且也能充分体现当今社会的现实需求。在此背景下，将检察监督引进到行政执法的整个过程之中，逐步实现事前、事中和事后监督相辅相成的总体格局，就显得极有必要甚至时不我待了。当然，检察监督的重点还是应当根据国家权利的配臵以及监督力量的制衡等因素有的放矢地予以彰显，即以事后监督为主，对涉及公共利益的行政执法行为和有重大社会影响的典型案例，检察机关可以采取事前和事中监督的特别程序。
检察机关开展行政执法行为监督的探索符合我国的宪政结构，符合检察机关的宪法定位。行政执法检察监督除了
抗诉、查办职务犯罪、提出检察建议、支持和监督起诉、提起行政公诉这五种途径以外，还应包括对滥用职权行为发出禁令或者强制令，尽管目前除了检察建议、抗诉和查处职务犯罪之外的其他几种措施还缺乏具体的法律支撑，但无论是从检察人员的责任心和使命感的角度出发，还是结合实际工作中日益凸显的监督力度不够和法律效果不佳等问题综合考量，检察实践的未来都应集中在立法环节寻求发展之路，制定专门的《检察监督法》，解决当前检察监督严重缺乏各类法律依据的尴尬和困境。即使在人大立法欠缺的情况下，检察机关也可以先行通过最高人民检察院的司法解释，为各种监督方式充分发挥作用提供制度保障。
