关于强化检察管理的几点思考
周 文
当前，随着司法体制改革的深入推进，检察管理在检察工作中的重要作用日渐凸显，成为一项事关检察工作全局的基础性工作。强化检察管理，是检察机关为经济社会发展大局服务的必然要求，是促进严格、公正、文明、廉洁执法的必然要求，是实现检察工作科学发展的必然要求。在深化对检察管理的认识基础上，积极探索强化检察管理的路径，研究应当重视的问题、把握的重点、职能作用的发挥，将有利于进一步推动检察管理水平再上新台阶。本文拟就此作一探讨。
一、强化检察管理要突出“三个注重”
（一）注重把握检察工作正确方向。检察管理，不仅要遵从管理科学的一般要求，更要体现社会主义核心价值体系和社会主义法治理念的要求。检察管理的首要任务，就是要确立检察工作的正确方向，使其沿着正确的轨道健康运行。一是确保检察工作的政治方向。检察管理要强化政治意识，牢牢把握正确的政治方向，坚定不移地坚持中国特色社会主义理论体系的指导地位，坚持用科学发展观统领检察工作全局，牢固树立社会主义法治理念，确保检察工作真正体现中国特色社会主义的 作者单位：武汉市汉阳区人民检察院
1 正确方向，确保党的路线方针政策和决策部署得到不折不扣的贯彻执行。二是确保检察工作服务大局。检察管理要强化大局意识，时刻牢记检察机关肩负的神圣使命和光荣职责，自觉地把检察工作放在党和国家大局中考虑，把检察工作发展与经济社会发展紧密结合起来，将检察工作的首要政治任务转化为检察工作目标，不断强化管理措施，切实将全力维护社会稳定的政治任务落到实处，将促进经济社会又好又快发展的任务落到实处，将保障人民群众合法权益的任务落到实处。三是积极倡导和推进和谐检察。检察管理要强化为民意识，牢固树立和谐检察理念，积极创新和落实各项推进社会矛盾化解的工作机制和举措，将有效化解矛盾纠纷贯穿于检察工作全过程，努力实现“案结事了”、“定分止争”、群众满意的目标。
（二）注重遵循检察工作规律。善于把握规律和遵循规律，是检察管理科学化的必然要求。只有按照检察工作规律的要求履行法律监督职能、配置检察职权、健全工作机制，才能实现检察工作的科学发展。检察管理是遵循检察工作运行规律，依托现代管理模式和手段，对检察机关人、财、物、信息等要素进行科学组合，以实现法律监督职能规范、公正、高效运行的活动。近几年来，湖北省检察机关对检察工作规律的认识不断深化，研究和探索了检察工作一体化规律、“两个适当分离”规律、检察机关群众工作规律、执法公信力规律等。必须坚持按照这些规律和原则加强和改进检察管理，着力解决体制性、机2 制性、保障性障碍，通过强化检察管理，牢牢把握科学的执法导向，使检察工作成效不仅体现在打击犯罪、纠正违法上，而且体现在预防犯罪、化解矛盾、促进和谐、服务发展上，并形成解决执法办案和队伍建设中突出问题的长效机制，建立完善执法规范化、队伍专业化、管理科学化和保障现代化体系，不断提高法律监督能力和水平。
（三）注重体现以人为本。坚持以人的全面发展为核心，克服制度的僵性和冷性，体现人文关怀，以制度的弹性和柔性实现人的科学发展和组织的自我持续发展。推动制度管理向更高层次的文化管理发展，必须坚持以先进的文化理念引导人、以高尚的文化精神鼓舞人，以浓厚的文化氛围塑造人。坚持把“体现人的尊严，保护人的权利；塑造人的品格，启迪人的智慧；彰显人的价值，尊重人的情感；包容人的个性，提升人的素质”的理念融入检察工作之中。通过加强精神文化建设，筑牢以人为本的管理理念；通过加强制度文化建设，完善以人为本的管理机制；通过加强物质文化建设，营造以人为本的环境氛围；通过加强行为文化建设，塑造以人为本的职业形象。通过文化管理，最大限度地激发检察干警的积极性、主动性和创造性，在强化管理中实现人的全面发展，检察队伍整体素质不断提升，有力的促进检察工作科学发展。
二、强化检察管理要围绕“四个重点”
11 参见金鑫：《和谐司法视野中的检察改革》，知识产权出版社2009年版，第294页。
（一）围绕检察政务强管理。积极推进检察政务管理工作机制的改革与创新，逐步形成办事高效、运转协调、行为规范、公开透明、管理科学的检察政务工作格局。一要加强检察机关上下级领导和指导。除了在检察工作上要采取措施强化领导关系，实现令行禁止，高效运转外，要加强对下级检察院检察长的协管力度，逐步实行检察业务经费由省或全国统筹的方式。对于一般检察官，采取统一招录、统一培训，统一分配，统一调动和轮换。通过强化检察机关上下级领导关系，加强组织领导与指挥协调，有效整合检察资源，形成法律监督整体合力。二要科学设置检察机关内设机构。检察机关内设机构，必须与检察机关所承担的法律监督职能相适应，通过对内设机构进行适当调整，改变当前内设机构存在的职能分工过细,机构设置交叉、重叠,割裂法律监督职能的内在联系,造成重复劳动、效率不高等问题，不断提升检察工作效能。三要建立健全科学化、民主化决策机制。坚持民主集中制原则，注重科学决策。建立和完善党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度。完善讨论重大问题、作出重大决策的制度，充分发扬民主，防止个人专断。建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，不断提高决策的民主化、科学化水平。四要加强执行力建设。积极引入现代管理理念和管理方法，建立健全跟踪问效问责机制，把执行力建设纳入绩效考核的范围，建立主体明确、责权 22 参建陈国庆：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第287页。
4 对称、层级清晰、奖罚分明的考评机制。积极开展“以纠正违法办案，保证案件质量为中心”的案件督察，“以执法作风、工作作风为主要内容”的检风检纪督察，“以上级和本单位重大工作部署和决议、决定执行情况为主要内容”的决策督察，并将督察工作与绩效考核有机结合，不断强化检察人员的责任意识、质量意识、规范意识和效率意识，保障检令畅通、检纪严明、执法高效。
（二）围绕执法办案强管理。执法办案是检察工作的核心。加强案件管理，是开展检察业务活动的客观需要。这里的案件管理，是指检察机关制定办案规程，运用组织、计划、控制等管理职能，创制有利于严格公正文明办案、充分发挥检察职能作用的执法环境，确保案件质量的一项综合性活动。高检院在1999年公布施行的《人民检察院刑事诉讼规则》，规定了检察机关参与刑事诉讼的程序和制度；2003年制定的《关于加强案件管理的规定》涉及十个方面的内容；2006年和2007年相继出台了批捕、起诉、不起诉等一系列办案质量标准等；2010年公布施行的《检察机关执法工作基本规范（2010年版）》，是涵盖检察机关各个业务部门、工作环节的统
一、完备权威的业务工作规范体系。这些加强执法办案管理的规范性文件，对于进一步规范执法行为，提高执法水平，保证办案质量，具有重要意义，必须认真贯彻落实。根据执法办案工作的需要，不断健全
33 参见孙谦：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第295页。
5 完善各种行之有效的机制，提高执法办案管理水平，进一步推进严格、公正、文明、廉洁执法。一是健全完善办案流程机制。进一步细化操作流程，对案件的受理、立案、侦查、审查、结案、决定移送等环节，建立前后相连、环环相扣的办案流程，严格各环节办案责任和审批手续。二是 健全完善质量考评机制。建立科学衡量办案质量优劣的质量考评标准，关键是要根据法律效果、政治效果和社会效果来综合评定，并细化为可供操作的具体指标，使其具体化和制度化。三是健全完善执法责任追究机制。进一步完善执法责任、错案范围、追究程序，建立职责分明、统一规范的执法责任制度。四是健全完善执法监督制约机制。充分发挥纪检监察和检务督察部门的职能作用，重点加强对初查、逮捕、撤案、不起诉等环节的监督，认真落实重要执法活动集体研究制度，完善“一案三卡”、执法档案等内部监督机制建设。
（三）围绕检察队伍强管理。检察队伍管理，是指检察机关依据相关的法律、规章、制度以及现代管理科学、行为科学理论，对所属的检察人员进行领导组织、协调、监督和教育等活动的总称。检察机关要充分发挥法律监督职能，就必须加强检察队伍管理。一是健全完善思想教育机制。加强社会主义法治理念教育，牢记树立“立检为公，执法为民”，全心全意为人民服务的思想；加强廉政教育和职业道德教育，按照“忠诚、44 参见罗昌平：《检察工作规律与机制研究》，中国检察出版社2010年版，第273页。
6 公正、清廉、文明”的检察职业道德要求，强化职业教育，坚定职业信念，改进职业作风，严肃职业纪律。二是健全完善检察官管理制度。目前，检察官的管理模式行政色彩浓厚，检察人员都走检察官这根独木桥，检察官又都走行政职务这根独木桥。这种管理制度，不利于检察队伍的专业化建设，严重制约着检察工作的发展。检察人员管理制度的改革，要求对检察人员实行分类管理，科学确定检察官等级序列，完善检察官录用、遴选和培训制度。三是健全完善文化育检机制。充分发挥检察文化的凝聚、引导、激励、约束等管理功能，深入推进文化育检，激发检察人员的工作热情与创新激情，增强队伍的凝聚力与战斗力。四是健全完善绩效考核机制。积极探索建立涵盖检察人员德、能、勤、绩、廉的绩效考核机制，通过“绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈”的全面实施，对内设机构、检察人员业绩进行科学综合考评，努力实现检察机关人力资源的合理配置，促进检察工作持续健康协调发展。
（四）围绕检务保障强管理。坚持以建立健全保障机制为重点，大力加强资产管理、基础设施建设，推进科技强检战略。在可持续发展的物质保障方面，要针对检务保障“三个突出矛盾”着力思考和谋划按照统筹兼顾的根本方法，疏通渠道、创新机制，从工作指导、人财物配备、机制建设等方面加强基层检察机关和检察队伍建设，解决好编制紧缺、经费不足、技术
55 参见童建明 万春：《中国检察体制改革论纲》，中国检察出版社2008年版，第12页。
7 装备水平不高、司法考试门槛高、人才流失等问题，提高检务保障水平。一是健全完善协调机制。积极加强与地方党委、政府、人大等部门的经常性联系和沟通，坚持重大事项尤其是重要项目投资的专题汇报制度，结合政法经费保障改革，抓住机遇，确保经费保障到位和正常增长。二是健全完善内控机制。加强检务保障工作透明度，积极推进机关内部事务阳光管理。切实加强财务资产监督管理，严格费用支出审批，强化物品采购内控措施，促进内部事务管理的公开化和规范化。三是健全完善增效节耗机制。围绕管理精细化、科学化、规范化，注重整合资源，细化管理，堵塞漏洞，提升财务管理、资产管理和后勤管理水平，使有限的资金发挥更大的效益。
三、强化检察管理要发挥“五个作用”
（一）充分发挥检察管理的决策辅助作用。检察决策是检察管理的核心，在检察工作中具有十分重要的作用。因此，必须加强对检察工作的分析研判，努力提高检察决策的科学化水平。一是实事求是。必须从检察工作的实际出发，坚持实事求是的科学态度。根据国家政治经济形势，社会治安状况以及各种犯罪活动的变化，正确作出决策。二是统筹兼顾。检察管理工作中，要树立整体观念，着眼全局利益，统筹兼顾，全面安排，防止顾此失彼。三是合乎法律。检察机关的职责和任务是由国家法律规定的，所有检察决策都要符合国家法律的规定， 66 参见徐汉明：《转型社会的法律监督理念、制度与方法》（上），知识产权出版社2011年版，第191页。
8 不能超出法律越权行事。四是及时有效。检察决策是否及时有效，对检察工作的成败有着决定性的影响，管理者必须善于掌握时机，及时、有效地作出决策，解决检察工作中面临的困难和问题。五是科学预测。凡是预则立，不预则废。科学预测是正确决策的基础，可为决策提供多种方案，为制定应变措施提供根据。因此，必须正确把握检察工作发展规律，善于调查研究，总结经验，作出科学预测，以保证决策的正确性。
（二）充分发挥检察管理的目标引领作用。检察管理中要牢固树立正确的政绩观，克服好大喜功、急功近利、搞形式主义、做表面文章的不良现象。坚持以科学的考评强化正确的工作导向，改变传统的绩效考核模式，通过计划制定、日常指导与反馈、目标考核及个人回报和计划、组织指挥、协调与控制等管理手段来使检察机关及检察人员个人绩效得到提高，以确保工作目标的实现，把绩效考核作为绩效管理的一个重要环节，做细做实，消除目前考核工作中以个人业绩和个人回报来强化对检察人员的控制或引导，杜绝“事后评价”现象的发生。科学设置考评指标及其权重，将工作任务和考评指标细化落实到人，并注重加大考评力度，将检察绩效考评结果作为检察官晋级晋职、评先奖优的主要依据，注重引导创新思维、激发创新灵感、推广创新经验，加大宣传力度，切实调动广大检察官干事创业、创先争优的积极性。
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7 参见吴建雄：《检察工作科学发展机理研究》，中国检察出版社2009年版，第384页。
（三）发挥检察管理的组织推动作用。所谓检察组织职能，是指检察管理人员为了有效地实现既定的组织目标，将组织系统内部拥有的各种人力和资源按照最有利于实现目标的方式组织起来，从而使组织内部各个要素联接成一个有机整体，使各种资源得到最合理的使用，从而实现组织管理的最佳效果的一种管理职能。实践证明，组织职能执行得好，其管理效率就高，整体组织的计划目标的完成就有了可靠的保障。发挥检察管理的组织推动作用，就是运用组织手段对组织内部诸要素进行确立、调整和协调的过程。主要内容包括：科学设置检察管理机构；划分职能部门和管理环节，明确职责权限；确定各职能部门的工作规范和操作程序；建立健全工作制度和纪律，配备各类管理人员等，通过组织推动作用的发挥，促进各项工作的有效落实。
（四）发挥检察管理的监督制约作用。检察机关作为法律监督机关，其权力也应受到监督和制约。在接受外部监督的同时，应加大对自身执法办案的监督力度，健全和完善内部监督制约机制。加强对领导班子和领导干部的监督，认真检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，民主集中制及领导班子议事规则的落实情况，严格落实领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话等制度；加强对执法办案活动的监督，严格执行法律和有关的办案制度、规定，严明执法纪 8
8 参见冯中华：《检察管理论》，中国检察出版社2010年版，第37页。
10 律，通过流程管理、过程控制等手段，有效预防和减少执法办案中的违纪违法问题；加强干部选拔任用管理，严格落实对推荐、提名、考察考核、讨论决定等各个环节的监督；加强对重大经费开支、重点建设项目的管理，认真落实政府采购、招标投标等制度，严格执行收支两条线和扣押、冻结款物管理规定。
（五）发挥检察管理的统筹协调作用。坚持以检察管理为抓手，立足检察工作全局，统筹处理好检察工作中一系列重大关系，如正确处理促进经济社会又好又快发展与实现检察工作科学发展的关系；正确处理业务建设、队伍建设与保障建设等关系；正确处理近期工作与长远发展的关系；正确处理执法工作中的监督与配合、打击与保护、惩治与预防、实体与程序、办案数量与质量、刑事与民事、严格执行法律与贯彻党和国家政策等关系，法律效果、政治效果和社会效果等重大关系。注重统筹运用信息反馈、统计分析、理论调研、目标考核等检察管理手段，强化工作部署，促进工作落实，杜绝各行其是、推诿扯皮的现象，使各部门工作紧密配合、协调有序，确保工作取得实效。
