浅谈城管执法人员暴力执法的伦理思考
【摘要】：城管执法是当今城市发展的特殊产物，曾一度引发热议。最初城管是为了在城市生活的民众让渡自己的少量自由从而获得更多的权利保护和更高的生活质量而产生的，可近几年城管暴力执法事件的频频发生，不得不使人们开始怀疑城管执法的目的性与合理性。这当中所隐含的公共部门的伦理问题更是引起了社会各界的广泛关注。 【关键词】：目的性 合理性 原因 建议
一 引言
随着中国经济的快速的发展，城市化的进程进一步推进，优化城市管理，维护社会稳定，改善城市市容市貌成了提升各地政府形象与取得政绩的快速通道。各地政府为了改变城市综合水平落后的现状或者更进一步加快城市发展，纷纷加快了对城市扩张的步伐。中国城市化的到来，失业人口小贩化，群体弱势化，经营非法化等问题的出现，导致城市管理复杂化，使街头管理成为一个城市治理的难题.中国城管队伍，正是在这种复杂的时代化背景下诞生的。城市的发展离不开城市管理，但城管制度本身同时也存在着许多问题，在中国城市管理化进程中，城管执法人员暴力执法，滥用自由裁量权，以权谋私等现象已成为诸多城市必须正视和尽快解决的现实危机。城管执法的这种破坏很容易的威力和后果一般都会超过公民的违法行为。这不得不让我们从伦理的角度去思考。
二 案情简述
2011年5月3日在辽宁省辽阳市宏伟区龙源小区的确发生了一起城管与当事人冲突事件，致当事人周晓明当场死亡。对于周晓明的死因，家属与城管仍存争议。死者家属及旁观者均称，当事人是活活被城管打死的；而城管方面则称，当场城管人员与当事人虽然有撕扯行为，但因死者周晓明曾做过心脏搭桥手术，具体死因要等法医鉴定。目前，当地警方对三名涉嫌犯罪的城管人员进行了刑事拘留。
三 案情浅析
1、 城管执法人员执法的目的性
城管是城市管理的直接人员是服务于第一线的，他们的目的就是直接清除各种危害、纠纷和其他各种各样的违法行为，保障公民的利益。但实际上现实中的种种现象却表明他们似乎不是很明确自己执法的目的，他们中有部分执法人员经常凭借其所拥有的自由裁量权肆意横行，败坏公务员在人民心中的形象。在行政伦理的认识中，任何一种行政执法都必须要有正当的理由，要求工作人员在执行公务的过程中注意过程的正当性，其中包括形式正当性和实质正当性。形式的正当性即指按照法律规定的要求和程序处理行政过程中的各种问题。实质的正当性即指一种行政执行手段只有当有利于行政目标的实现，同时无害或有利于行政相对人的利益时，才是正当的。同时更必须考虑执法的伦理目的，即其执法办事就是为了保障公民利益，改善人们的生活环境，维护社会公正。
然而在本案中最令人发指的就是执法人员在执法过程中的暴力行为，据记者报道记者看到了其家人提供的周晓明死亡后的照片，躺在殡仪馆房间内的周晓明鼻孔流血，右眼眼皮下裂开口子，整个面部皮内有暗红色的淤血；他的上衣往上撩开一小部分，能看到刀口尾部，右腰部皮下能见大片暗红色淤血；他穿的深色裤子上，留下了几个灰白色的脚印。周阳说，那是父亲被执法队员脚踢、踩时留下的。可见当时的执法行为绝非一般的制止或纠纷，这样的情况归根究底就是由于城管执法人员根本就是没有明确自己的执法目的甚至违背执法目的，或者扭曲、异化执法目的，导致没有完成政府真正的执法目的。城管执法的目的就是制止纠正其违章的改修行为，使其认识到违章违规行为，而并不是采用暴力手段使其屈服或“认输”，甚至造成当事人死亡。在实际生活中像这样违背执法目的的行政行为不计其数，显然这样的执法违背了执法的目的性。
2、城管执法人员执法方式的合理性
城管的执法权利是政府和法律赋予的，因此政府必须对它的民众负责，必须采用合理的办法来处理民众的事情。另外大部分决策都是临时做出的，而这些决策直接影响到公民的福利，因此他们必须采取合理的方式执行制定出的合理的政策，因为只有这样才能达到当初制定政策的初衷。所以，为了要达到正确的执法目的，执法人员势必要采用正确的执法手段，什么样的执法方式才是合法的同时也合理的，我认为正是这一问题并没有落实到法律层面，换句话说就是执法人员的自由裁量权没有得到严格的规范，执法人员的行政道德人格没有得到良好的培养和提高才导致了暴力执法等不合理执法现象的频繁发生。
在本案中我们可以看到从整个城管人员的编制到执法过程都存在很多问题。采访中记者注意到，马闯局长关于执法人员数量与现场目击者的描述有很大出入。马闯说，他们局工农中队只有3名有正式编制的职工，也就是说，只有这3人具有执法资格，另有一名司机，当天出现场的仅有这4人。而多名现场目击者都称打人时上身穿城管制服的队员至少
5、6人。 宏伟区委常委、宣传部长吕阳镜说，事件发生后，区里成立以常务副区长许魁勋为组长的安抚小组，及时对善后进行了处理，现在家属情绪平稳，对处理情况十分认可。而死者家属却说，事件已经发生快10天了，但政府方面没有一个人到家里安慰过。可见这中间不但执法方式存在严重的不合法而且很不合理，当然这也归责于政府和法律对于其中的种种权利义务规范的缺失。
3、城管执法人员违规执法的原因
本来城管执法没有不对，可是在这其中为什么会出现暴力问题，我认为首先，是因为城管执法人员缺乏责任意识。责任意味着分内应作之事，指执法人员在一定的岗位和职务上开展行政管理活动时所承担的义务，这就是职责。行政责任结构体系，是将行政责任、法律责任、道德责任三者耦合起来的总体性责任体系。而城管部分人员却没有好好的履行自己的行政责任。其次，是部分执法人员完全脱离群众，对群众的冷暖疾苦不闻不问，缺乏责任感，挖空心思出所谓的“政绩”，欺下瞒上。一些城管每次没收了老百姓的东西，拿回去交差，要么自己偷偷分了，要么送给领导。这无异于挂羊头卖狗肉。打着履行职责执法的旗子，却做了类似强盗的不可原谅的事。最后，是由于城管执法人员缺乏行政良心。良心是一种道德意识，是人们在履行对社会和对他人的责任和义务的过程中形成的道德责任感和义务意识的总和，是一定的道德观念、道德情感、道德信念在个人意识中的统一。如果执法人员没有行政良心那么在执法过程中就很难做到公正执法。
4、城管执法中的建议措施
（一）必须规范城管执法人员的行政自由裁量权
城管执法人员每天都必须不断地做出大大小小的决策，这些决策主要是关于某项规则或法律是否应该应用，在某种特定的情况下，这些规则或法律应该如何解释等。在当执法人员做出与公民利益相关的决策时，他们的自由裁量权就会得到充分的应用。正是由于有了自由裁量权，他们才能立刻做出决策, 因为他们处理的事件都必须要求随时随地解决, 除非一些大事件才会拖后进行分析研究。因此,必须让既拥有自由裁量权资格，又拥有行政良心并且耐心细心内在品格的人来担任城管执法，他们才会充分为人民百姓着想，才能真正履行好自己的职责。其中城管执法人员的行政良心尤其重要。行政良心对行政人员的作用是极其重要的。在行政行为之前，良心有助于对行政道德行为的选择，对符合道德的行为进行肯定。在行动之后，会思考自己的行为是否恰当。总之，它会让你对行为产生的良好后果感到满足，也会让你对自己履行的不良后果进行谴责，因而促使行政人员不断纠正自己的错误。因此，良心是行政人员职业道德的重要规范。行政人员肩负着国家与政府的神圣职责，并且与行政法纪和管理规范相结合，良心的作用也就更显重要。因此，如果城管执法人员能够拥有这样的行政良心，那么他们就不会在执法的时候出现无视执法目的和执法的合理性了。正如克洛格所发现的：“充满同情心的工作人员比那些规则导向的工作人员更倾向于顾客（或服务的享受者）提供更多的福利。”
（二）城管执法人员必须要有良好的行政道德人格 作为道德上的完美个性行政道德人格，在内容上是相互作用和相辅相承的，这些道德人格对行政执法人员能够起导向与激励作用，促使其在行政活动中不断努力，积极进取，成为真正的为人民服务的公仆。我国的行政道德人格是在我国的行政职业道德的基础上的升华。城管执法人员作为基层公务员，尤其要记住这些职业道德和道德人格的内容，才能从心理上督促他们自觉地履行自己的职责和确实地做到本岗位应有的义务。行政道德人格的形成，可以从一定程度上对他们形成内在的心理压力，以弥补外在监督的不足，保证我国的基层公务员队伍能够自觉地履行职责，并且规范地操作。当然，在城管这个工作上有许多的难度是我们应该要看到的，因为这里的管理对象大多来自社会的底层，他们之间本身就存在着巨大的差异。 总之，政府应该努力为这些弱势群体创造平等的可能。事实上，如果这个城市没办法让他们活下去，而形成这个城市的饥饿贫困、无法找到生活依托的群体才是更糟糕的情况。因此，作为城市管理者应该鼓励他们通过规范的摆摊设点或其他方式为自己的生活找出路。因此，在解决这方面的问题上，应该看到要惠顾弱势群体的必要性。如果这些城管执法人员都有这方面的意识，那么他们在执法时就不会那样的粗鲁与野蛮，他们就会在自己的岗位上尽职尽责，亲切执法了。
总的来说从伦理角度考量，城管执法过程必须坚持原则性和灵活性的统一。既要坚持伦理基本原则，又要善于创造性地发挥伦理原则。首先，要加强城管执法体制的道德规范，对城管长期以来的体制进行全面审视，制定城管执法专门法规。法规须明确城管执法地位、职能定位、执法手段、执法监督等问题。坚决克服执法权力部门化、个人化。其次，要着重提高城管执法人员的品格修养，要有针对性地培养城管执法人员的道德意识、道德理想、道德情感、道德意志、道德责任。再次，要加强城管执法监督的伦理制约。要使相对人了解城管执法是否侵犯自己的权利，应该向哪一机关提出监督要求等。要让民众充分的加入到城管监督机制，建立广泛的协商制度。
四 结语
从这一城管暴力执法的案件中我们可以看到城管执法伦理缺失和失范造成的社会影响广泛而深远。总之，为了更好地解决城市管理执法环境问题，我们必须将城管执法目的化合理化，加强提高执法人员的道德伦理观。为城市建立一支高素质、高能力、高效率的城管队伍，为城市创造一个和谐的，安定的，文明的社会环境而不断努力。
【案例】
《法制日报》记者经调查后发现，5月3日在辽宁省辽阳市宏伟区龙源小区的确发生了一起城管与当事人冲突事件，致当事人周晓明当场死亡。
受害者妻儿：眼睁睁看着亲人被城管打死
据死者妻子说：“事发当天，一辆印有‘城管执法’字样的车来到我家窗前的施工现场，。当时只有我一人在家伺侯工人，便问别人家都抹水泥了，为什么不让我家抹呢？带队的城管说：‘别人家的情况我没有看见，现在你家在抹，就是不行。’这时，另外一名城管让武素丽把她家管事的人叫回来。 据周阳回忆，父亲回家后便质问城管，“自家窗前又不是公共绿地，为什么不能打水泥？”另外，父亲还指着周围几户邻居说，别人家不但地面抹了水泥而且还窗改门了，你们怎么不管，凭什么来管我？随后，便与张松发生争吵。这时候，只见面包车的门被拉开，冲出来五六人开始殴打父亲周晓明，瞬间将其打倒在地。见父亲被打，周阳赶紧上前挡架，随后被打倒在地。妻子武素丽也上前拉架，也因被城管扇一个耳光倒地。这时，有一名装修工人出面拉架，但不例外也被打伤在地。
在城管殴打这名装修工人的间隙，周阳顺势将父亲从地上扶起，并将其拉到自家轿车前躲避一下。此时，父亲说心脏难受，还特意向城管队员亮出了自己胸前的刀口，称自己刚做完心脏病手术。 可是，正当周阳准备将父亲推上车时，一名城管追到车前，对他父亲说：“你还不服是吧！”随后，朝其面部狠击两拳。随后，周晓明口吐白沫倒下，当场都尿裤子了。
这期间，周晓明的妻子武素丽掏出电话报警，被人打翻在地，电话摔碎。她爬起来跑到隔壁一家小超市，求超市的老板娘报警，老板娘拨110占线。妻子返回打人现场，丈夫已经倒地，几乎没有气了。
110还没来，120急救车还没有到，家人和旁观的邻居将周晓明抬入他家轿车内，送到医院。医生说人早就断气了，家人跪在地上求医生抢救„„
旁观者称：城管当时像疯子一样谁上前打谁
住在周晓明家对面楼上的一位中年妇女，向《法制日报》记者讲述了周晓明被打死前一幕。她向记者描述到：那天上午，正在家中看电视的她听见外面有争吵声，就到自家北窗户向外看热闹，此时冲突已经过半，只见周晓明拉开衣服，亮出了胸前的一处一尺长的刀口，并说我刚刚做过心脏搭桥手术。这位女士特意解释说，虽然在10来米远左右的楼上，但也能清晰地看到周晓明胸前的刀口。
据这名中年妇女讲，当时一名身材较高，带有秃顶的城管队员问，“你还服不服？”周晓明说：“有种你还打我”，这名队员上前向周晓明面部连挥两拳，周晓明也向城管人员回了一拳。随后，周晓明倒地，眼睛紧闭。殴打周晓明的城管队员看到他倒地，也说自己的头迷糊，紧接着也躺在了地上。
对于现场发生的情景，包括当时在周家施工工人在内的数名旁观都也向记者作了介绍，都连称惨不忍睹：周双眼紧闭，口吐白沫，舌头都从嘴里滑出，而且小便失禁，尿了一裤裆。在一边围观的隔壁“高文学诊所”的医生说，尿裤子说明人不行了。
被打的工人还向记者展示了其当时因拉架而受伤的颈部，“当时，
六、七名城管就象疯子一样，谁靠前打谁，我当打倒在地后，几人对我一顿乱踢。”受伤的工人回忆起当时的情况仍然心有余悸。
据现场目击者反映，在周晓明被拉走上医院后，倒地的城管爬起来坐在地上，另外几名城管队员看出事了，脱掉上身的城管制服露出了身上穿的便装。他们进入车内，在车内一顿打电话，不会儿，来了几辆城管车辆，共计下来20多名身穿全套制服的城管队员。他们对现场拍照，录像。之后又来了一辆120急救车，坐在地上的城管站起来走进车内，随后这些车辆全部离开。
城管局长称：周晓明死因需等法医鉴定
对于这起城管执法冲突事件，辽阳市城市管理综合行政执法局宏伟分局局长马闯说，据他了解的情况是：当天工农执法中队队长张松带领2名执法队员和一名司机，在阻止周家违章打水泥地面时，周晓明和他儿子手持铁锹打人，并且先动手打了张松一拳。另外2名执法队员下车劝架和制止，双方发生冲突，冲突中周晓明突然倒地。与此同时两名执法队员也受了伤。
对于周晓明的死因问题，其家属坚持称是被城管打死的。而马闯局长则称，现在案件进入了司法程序，只能等 “尸检报告”的法医鉴定结论出来才能下结论，出结果可能要等一个月左右。
记者看到了其家人提供的周晓明死亡后的照片，躺在殡仪馆房间内的周晓明鼻孔流血，右眼眼皮下裂开口子，整个面部皮内有暗红色的淤血；他的上衣往上撩开一小部分，能看到刀口尾部，右腰部皮下能见大片暗红色淤血；他穿的深色裤子上，留下了几个灰白色的脚印。周阳说，那是父亲被执法队员脚踢、踩时留下的。
采访中记者注意到，马闯局长关于执法人员数量与现场目击者的描述有很大出入。马闯说，他们局工农中队只有3名有正式编制的职工，也就是说，只有这3人具有执法资格，另有一名司机，当天出现场的仅有这4人。而多名现场目击者都称打人时上身穿城管制服的队员至少
5、6人。 宏伟区委常委、宣传部长吕阳镜说，事件发生后，区里成立以常务副区长许魁勋为组长的安抚小组，及时对善后进行了处理，现在家属情绪平稳，对处理情况十分认可。
而武素丽却说，事件已经发生快10天了，但政府方面没有一个人到家里安慰过。丈夫死后留下孤儿寡母，都不知道该怎么办，周晓明的老母亲75岁，现正在病中，都不敢告诉老太太，怕她受不了打击。 据了解，目前张松、郑某、刘某三名城管执法队员已被公安机关刑事拘留。
