完善和发展我国公务员制度建设的理论分析
内容摘要：本文在简单回顾了我国建立和推行公务员制度的过程和现状的基础上，对比中外公务员制度，对中国公务员制度进行理论分析。主要从制度文本层面和实践层面分析了我国公务员制度的问题，包括：制度本身方面的公务员范围界定问题、考试制度、职位分类问题及考核问题等；实践层面的考试录用问题、管理体制问题、政治社会等消极因素的制约问题等。并在此基础上对问题的改善和解决提出一些初步的设想。
关键词：公务员制度 问题 完善 干部制度 政府雇员
自从党的“十三大”明确提出建立国家公务员制度以来，经过1989年到1993年的试点，1993年4月国务院通过并颁布了《国家公务员暂行条例》和《国家公务员制度实施方案》，并于同年10月起施行，这标志着我国公务员制度的初步形成。此后，全国各地自上而下逐步开始建立和推行国家公务员制度,至2000年我们已经在全国范围内基本建立起国家公务员制度。
在实践方面，从中央国家机关开始，各级政府先后在\"三定\"的基础上进行了职位设置，制定了职位说明书，并通过考试、考核等方式对原政府工作人员进行了身份过渡；各地陆续进行了考试录用的试点、推行工作，到今天已经基本确立了录用主任科员以下的非领导职务\"凡进必考\"的原则。应该说，国家公务员制度已经在我国初步确立起来，也取得了巨大的成效，但是也逐渐暴露出一些问题。这些问题既有制度本身的问题，也有一些是由于各种经济社会政治条件的制约使制度在运做中出现变形、不到位等问题。；国家公务员制度的现状如同我们当前的小康社会一样，是低水平、不完善、发展不平衡和有较大发展制度优势空间的。国家公务员制度对过去人事管理制度的传统，继承有余，否定不足；对国外先进人事管理经验，舍弃有余，借鉴不足；在国家公务员制度的推进过程中，稳妥、渐进有余，大胆、创新不足。
一、中国体制下的公务员和各国公务员的界定与区别
世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体看来存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察官以及国有企业事业单位的工作人员。
在一些西方国家的行政实务中，人们通常将包括公务员在内所有行政公务人员都称之为政府雇员，这是一种广义理解上的政府雇员制。而狭义的政府雇员则是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员，他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。
我国《国家公务员暂行条例》把我国公务员的范围界定为\"各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员\"。显然，这一范围不包括党委、人大、政协、法院、检察院及国有企事业单位以及社会团体的工作人员。同时，我国还规定党、人大、政协、法院、检察院以及工青妇等参照公务员制度执行。
我国公务员干部体制采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、
处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。③干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员,接近于公职人员的范围。
相比其他国家，从英美等国的国家公务员制度建立过程，我们可以看出：实行“政事分类”、“两官分途”，正是现代公务员制度的本质内容和应有之义。公务员分为政务类和业务类，反映了当代人事管理一般规律的要求。世界上实行公务员制度的国家，尽管对公务员范围（外延）的界定有大（如法国、日本）、中（如美国、德国）、小（如英国）之分，但一般都将公务员分为政务类公务员（即政务官）与事务类公务员（事务官）两类。将公务员分为政务类与事务类是实行公务员制度的资本主义国家的通常作法，也是实行公务员分类的前提条件，反映了人事管理的一般规律。
“„两官分途‟只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义”。把公务员划分为政务类与业务类有利于完善“党管干部”!和强化业务类公务员的日常管理；有利于改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中，党政不分，人身依附等“家长制”现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为；有利于在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，业务类公务员的管理不断专业化。
二、中国公务员制度出现的问题
从1993年国务院发布《国家公务员暂行条例》开始，国务院在实施的过程中又陆续制定了与之相配套的几十个具体法规，可以说具有中国特色的人事管理制度已初露端倪。但是，仍没有达到国家公务员制度法制化建设的要求。
我们虽然已有几十个国家公务员管理的相关法规、规章，但其中的具体条文多原则、多抽象，可操作性、适用性差，对公务员制度的实践无法起到具体的规范作用。同时，缺少一些比如有关国家公务员的聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规。公务员法规体系仍不系统、不完整。法规之间不配套、不协调的现象比较突出，相互“打架”，不能形成合力。
特别是经过了十几年的实践，《国家公务员暂行条例》仍只是一个国务院发布的“过渡性行政法规”。国家公务员制度作为一项重要的政治制度，理应具有基本的法律地位，而《国家公务员暂行条例》却迟迟没有上升为全国人大或全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》。“暂行”规定在较长时间内代替正式法律是极不正常的。法律权威的欠缺导致其在相当程度上不能引起各级领导的高度重视和保证实施。在公务员具体的管理过程中，“以权代法”、“以人代法”等不正常局面仍屡见不鲜。
改善这种状况首先要深刻认识到建立国家公务员制度是实现“干部管理法制化”的重要标志，健全法制是完善公务员制度的基础。为此，今后我国国家公务员制度的完善必须在法
制化建设方面取得新的突破：一是适时修订宪法，将“国家公务员”的概念写进宪法中。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律权威。我国现行的“八二宪法”虽经多次修正，但修正的内容主要为经济方面，涉及政治方面的不多。国家公务员的概念始终没有体现在宪法中。现行宪法中使用的相关概念是“工作人员”、“行政工作人员”。这些沿用下来的概念，含义既不统一，又不清楚，在使用中容易出现分歧。应当高度重视国家公务员制度，将国家公务员的概念写入宪法，并明确国家公务员的法律地位以及国家行政机关与国家公务员之间的基本关系。以此提高国家公务员立法的效力，强调国家公务员制度的重要性，以加强对国家公务员的监督与保障。有些国家已经把有关公务员的条款写进宪法里的做法是值得我们借鉴的。二是要提高立法层次。在对国家公务员制度十几年具体实施过程认真总结与反思的基础上，立足中国国情，借鉴国外公务员制度立法的成功经验，结合加入WTO后新形势的要求，尽快将作为行政法规的《国家公务员暂行条例》上升为全国人大或者全国人大常委会制定的法律——《国家公务员法》，提高其法律地位，增强其权威性，使之成为依法管人、依法行政的重要依据。各级政府及其人事部门要积极协助全国人大完成该法的订立。三是应逐步出台空缺的单项法规。当前的重点是制定公务员聘任、调任、纪律、回避、退休、监督、责任追究等方面的单项法规，力争建立起较为系统、完整的公务员法规体系。四是根据《立法法》和现有法规的实施效果对已出台的各单项法规进行全面评估，进一步修改、补充和完善，真正做到有法可依，依法管理。五是加大对国家公务员的法制宣传，加强对各级执法人员的培训，使法制观念深入人心，加大执法监督力度，建立人事执法责任制和评议考核制。“用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行”做到执法必严、违法必究。在进行国家公务员法制化建设的同时，要同步地根据依法治国，依法行政的要求，积极推进国家公务员制度的法治建设，实现由“法制”到“法治”的转变。
三、中国公务员制度的急需完善
我国的公务员制度虽然已经建立并有着十几年的发展历史，但是它的制度化和规范化程度尚且不够，仍需要在推行过程中不断的改革以求更加的完善和健全。在具体的改革过程中，我们要时刻注意到以下几个方面：
（一）中国公务员制度的差异性发展
公务员制度是产生于西方的一种管理制度，它的产生是为了弥补西方传统的选举政治和政党政治形成“政党分肥制”造成的政局动荡、官员腐败等一系列缺陷。因其在管理上代表着现代政治的发展方向，所以我们要借鉴它适合我国使用的一些管理方式和原则，来提高我国行政管理的水平。正是因为这样，我们并不是简单地将西方公务员制度照搬过来，而是学习了它的一些优良的经验，抛弃那些不符合我国国情的内容。在西方的公务员制度不断变化的过程中，我们也在探索属于自己的管理模式。就像英国的公务员制度借鉴了我们的科举制度一样，我们也是在探索自己道路的基础上不断学习外在的优良经验，然后形成适应自己国情的新模式。
改革开放之前，我国是一个全能型的国家，国家与社会不分，政治与经济不分，政治强而经济弱，基本上可以说是一个政治性的社会。自从改革开放以后，我们大力发展市场经济，我国的社会经济才取得了飞速的发展，社会才逐渐地与国家相分离，但是传统的政治因素并未完全消失，人们在思考社会事务时仍然不可能完全摆脱政治思维的影响。所以我们面临的是一个政治思维影响极为深远，市场经济思维并不完全成熟的状况。在我国现阶段经济改革迅猛，政治改革缓慢的局面下，作为适应经济改革而做出的政治改革，就很容易出现制度建设和思维建设的不同步性。
（二）公务员制度的中国化原则
我国公务员制度是必须与我国的国情和政治发展相适应的，必须在四项基本原则的基础上借鉴西方先进的管理经验为我国的政治、经济发展服务，也就是说我国的公务员制度
必须有“中国化”的原则。上面我们已经讲过，西方的公务员制度有着例如职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等基本原则，我们在学习它们的优秀经验时也要选择性的借鉴过来。
一，我们已经借鉴了竞争性考试录用方法，对公务员的选拔实行公开考试、竞争上岗。这是我国公务员制度走向制度化的基础，也是它的核心特征。用考试代替原先的分配方式，这是新旧人事制度转变的首要内容。只有通过竞争性的考试获得资格和相应的职位，才能真正获取公务员的合法性基础。
公务员的选拔必须在平等、公正、公开是原则下让参与者通过制度化的考试或考核形式进行竞争，最后要择优录取。所以必须要坚持一下几个原则：
1、平等原则，公民在担任公职方面具有同等的权利和机会，只要拥有该职位应具有的知识和能力，符合可能存在的特殊要求，不受其他例如性别、种族、地域、婚姻、宗教信仰等方面的影响。
2、公正公开原则，国家需要把关于公务员考试的一切信息在考试之前向社会公布，并且把考试和录用的过程向报考者公开，最终结果要公示。而且对于报考者对结果的异议，招考部门要做出回应和解答。要为报考者创造一个公开、透明、公正的考试与竞争环境。
3、竞争和择优原则，在报考的过程中，使报考者数量应超过录用人数，实行竞争淘汰制，依据考试成绩的高低，择优录用。第二， 西方公务员制度的另一大特征是职业终身制。即公务员不同于政治任命人员，只要没有渎职或是其他法律规定应被免职的行为，就要终身任职，不会伴随政党的更替而出现职位变动。在西方，公务员更多的是事务官员，职业的终身制对于国家运作的影响相对有限。但是在我国，公务员是涵盖范围要远远大于西方，公务员终身任职的影响更为深远。因为我国配套体制的不完善，职业终身会更多地表现为权力终身，甚至扩大为权力的无限制，所以我们不仅要改革我国公务员的进退和更新问题，还要加强法制、奖惩机制等配套设施，只有在全面的体制完善之下，公务员制度才会有长足的进步。
第三，西方公务员实行政治中立，这是与西方的政治体制相适应的。西方的政党政制会导致政党的此消彼长，互相倾轧，作为不随政党进退的公务员，必须保持政治中立。而我国是共产党执政的社会主义国家，政治上是共产党领导、民主党派参政议政的政治格局，不存在政党的轮流上台，所以就不存在所谓的政治中立。而且中国共产党的领导地位是宪法规定
的，在实际政治生活中公务员必须接受中国共产党的领导，不能坚持脱离领导的政治中立。
第四，职位分类问题世界其他各国基本把公务员分为政务官和事务官，其标准是看是否由选举或政治任命产生，即录用方式。公务员法一般仅适用于事务官。根据《暂行条例》规定，我国公务员没有政务官事务官之分，而是分为领导职务和非领导职务。显然划分的依据不是录用的方式，而是工作性质，并且都适用《暂行条例》。人事分类的目的在于根据各自的特定采用不同的管理办法，那么，领导职务和非领导职务在任职条件、产生方式、工作评价依据、管理方法方面有何不同？从目前来看这些区别都没有体现出来，唯一的区别在于，他们分别是现行组织部门和人事部门的管理对象。因此这种分类是否合适？能否达到分类的目的？是否会加重\"官本位\"？
《暂行条例》规定我国实行职位分类，但是我国公务员并没有职系、职组、职级、职等的划分，只设置了公务员的职务和等级序列，并规定了职务与级别的对应关系，同时规定\"国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定\"。从这些规定中可以看出，我国公务员的分类机制兼具职位分类和品位分类的特征。这些都与职位分类的要求与目的相去甚远。
第五，考核是公务员任用与奖惩的基础，在整个公务员制度中具有举足轻重的作用。然而现行法规中的一些规定由于缺乏严密性、科学性，使得这一制度的效力大大下降。（1）考核内容过于抽象和划一，标准过于笼统。尽管《国家公务员考核暂行规定》对其作过较为详尽的阐释，但普遍没有针对组织及职位特征建立具体的考核指标，由于各部门、各职位之间工作
性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者往往无所适从；（2）等次少。三个等次，优秀占10%～15%，不称职者没有比例要求，其余的85%以上均为称职。这种称职的大平台现象，混淆了公务员行为的差别，在一定程度上助长了\"干多干少一个样\"的风气，加上标准的模糊，使优秀、不称职人员的确定较难。从而在现实中出现了\"优秀\"者\"轮流坐桩\"，其余皆为\"合格\"的现象；（3）考核人的选择没有针对不同的组织、职位区别对待，除了少数高级领导职务\"必要时，可以进行民主评议或民意测验\"外，一律采用了\"上级+同事+自我\"的模式，同时法规对于三类考核主体考核结果的相对重要性没有作出明确规定，从而出现了领导不力、以群众测评为结果甚至以个人小结为结果的现象；（4）考核方法较为单一，绝大多数采用的都是\"写评语\"的方法，这是一种定性的、主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。
（三）中国公务员制度的制度化和法制化
尽管有着十几年的发展历程，我国公务员制度的发展仍然未能实现真正的规范化和制度化。西方公务员制度的一个最为显著的特点,就是有一套与公务员制度相适应的法规体系。在具体执行层面上，具体的操作措施并没有一个统
一、规范的运行方式，各地区在具体操作上有着比较大的细节差异。制度化是公务员制度取得更进一步发展的必须措施，只有在实现了规范的制度化以后，才能获得公平的竞争环境，也才能培养公务员的专业素质。制度化既是一个发展阶段的目标，也是进一步发展的基础，是现代化管理制度的必然要求。
健全法制是完善公务员制度的基础之一，完善公务员制度必须要在法制上有些创新。首先，要完善国家级法规。在总结公务员制度建设经验的基础上，根据具体实践，不断完善《国家公务员法》。其次，逐步出台空缺的单位法规。一方面是制定详细的公务员选拔、录用、退休、监督以及公务员纪律等单项法规，另一方面是各地方要建设相应的配套法规，根据不同的地域情况建设细致的地方公务员规章。多种规章和法律相结合，形成高低有序，大小结合，地方与中央相配合的完整的公务员法规体系。最后，是要对已经出台的法律法规进行修改和补充，消减过时的法规，弥补现存法规的不足。只有这样才能在实践的基础上动态地完善法规体系，不断跟上社会发展的要求。
四、结语 国家公务员制度是一项重要的政治制度，是国家行政体制正常运作的重要保证。国家公务员制度的顺利实施与政治体制改革、行政体制改革（尤其是政府机构改革与政府职能转变）相互适应、相互促进，而当前最主要和最急需的是后者为前者创造一个良好的大环境。政治体制改革将实现中国政治的民主化与法治化，建立一个廉洁、高效、负责任的现代政府，这将会大大改善国家公务员制度实施的政治环境。政治制度是属于政治层面的问题，国家公务员制度是属于技术层面的问题，“在政治层面问题与技术层面问题相互交织的情况下，解决政治问题往往是解决技术问题的前提与基础。”
当前的行政体制改革，尤其是政府机构改革与政府职能转变也制约了国家公务员分类制度的科学化和合理化。机构改革与人员分流虽然取得了阶段性的成果，但无论是过去，还是现在进行的政府机构改革都还只是一个过渡性的方案，离为国家公务员制度的实施创造一个良好的环境还有很大一段距离。
我们应主要从以下几个方面入手：其一，深化政府机构改革，切实转变政府职能。按照精简、统
一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，把机构改革和人员转换结合起来；摆正政府的位置，认清政府的角色，处理好政府与政党、政府与社会团体、政府与企事业单位的关系，探索各自的管理机制，调整政府的职能结构，实现政府职能的优化。其二，理顺党政关系，在坚持党管干部原则的前提下，转变党管干部的方式方法。其三，扩大政治民主，逐步实现政治民主化。“若不扩大政治民主，民主若不能成为转型社会的价值取向，
公务员制度的健全和完善也不可能真正实现。”只有全方位推进政治体制改革，实现政治民主化、法制化和公开化，才能为公务员制度的顺利实施以及创新提供一个良好的外部环境。
此外，完善的市场经济体制、高度发达的商品经济、高度的社会流动性与分化性的社会结构、先进的思想文化建设都影响着国家公务员制度的实施。一定要认识到一项制度的实施与完善不是孤立的，而是在一定环境之下进行的，是与其他制度、其他因素相互联系、相互影响的。要解决国家公务员制度实施中的问题，决不能“头痛医头，脚痛医脚”，要进行制度外环境的优化和制度外其他制度的建立与完善。
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