行政组织自身管理方法
一、行政组织自身管理方法的含义和意义
（一）行政组织自身管理方法的含义
行政组织自身管理的方法，是指行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织自身及其成员进行控制与管理的方法、措施和手段的总和。
必须指出的是，行政组织的管理方法，事实上包括两个方面的内容：一是行政组织对系统内部的自身管理，二是行政组织对社会的管理。行政组织之所以能够对社会进行管理，是因为政府本身是一个具有高度自组织能力的有机系统，具有自我调节、自我管理的能力。
事实上，政府行政组织在管理社会的同时也在管理自身，或者说管理自身是管理社会的前提。政府对社会的管理行为是政府行政组织内部一系列管理环节，如功能配置、机构设置、权责划分利人员配备等优化、协调运转的结果，没有政府行政组织自身的科学管理，就不会产生科学高效的政府行为，自然也就不会有适合社会需要的政府角色。政府行政组织的自身管理能力越强，社会管理功能也就越完善。
（二）研究行政组织自身管理方法的意义
研究、分析与把握行政组织自身管理的方法，对于行政组织中各项工作的顺利展开，具有十分重要的意义。
１．行政组织自身管理的方法是行政领导控制与管理行政组织的工具。中国共产党一向注重工作方法的研究，重视工作方法的意义。随着社会主义现代化建设事业的发展，我国行政组织的任务日益繁重、机构日益扩大、人员日益增加，行政组织内部管理的工作千头万绪。行政领导如果不研究、不掌握科学的管理方法，就难以保证行政组织自身协调、高效地运转，难以在行政组织内部做到令行禁止、指挥统一而迅速。所以，掌握行政组织自身管理的科学、民主的方法，是各级行政领导有效控制与管理行政组织的重要工具。
2．做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施对社会事务管理的前提。行政组织自身管理的好坏，对行政组织的社会管理效率有着相当重要、甚至是决定性的作用。政府对社会的管理是政府自身管理中职能配置、机构设置、权责划分、人员配备等一系列环节的结果。没有政府自身的科学管理，就没有政府对社会的高效管理。
二、行政组织自身管理的一般方法
（一）规制型管理
规制，即规章制度。规制型管理是一种采用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。规制型管理方法是工业革命的产物，它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。在此前的传统农业社会，行政组织的管理往往是领导者凭借个人经验进行的，缺乏合理的分工、明确的制区与严格的制约，管理方法的零散杂乱在组织中造成了混乱无序、人心涣散、滥用权利、
徇私舞弊、贪污腐败、裙带作风、效率低下等恶果。针对这种种缺陷，规制型管理方法强调对行政组织及其成员实行理性化管理，要求在行政组织内部进行专业分工、层级节制和严格规范，并以此作为提高组织绩效、实现组织目标的基本方式。
具体而言，规制型方法的主要内容是：
l．组织标准化
为了完成繁重复杂的工作任务，规制型管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。它包括三个方面：（1）分工专业化。这是组织标准化的基础，它要求行政组织内每个职位的工作任务尽可能地简化、单一化，并把组织活动分解为各项比较细致的工序。（２）工作指标化。即对各个职位的工作要求作出说明，规定其完成工作的数量、质看、时间和程序。（３）人员统一化。组织中每个职位上的工作人员必须具有相应的能力，每个职位对任职者的素质和能力都有明确的统一标准，并要经过严格的培训，以使其能按质按量完成职位任务。
2．工作秩序化
秩序是一切组织存在和发展的基础。规制型管理方法强调往行政组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调、密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。与此同时，它要求彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章，使行政组织成为一架精密的机器。
3．管理规范化
规制型管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：（l）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人力的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式、使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
（二）情感型管理
西方行为科学在现代科学的基础上丰富了情感型管理的内容，提出了一系列的理论观点。他们在相互的争论与融合中推动了情感型管理方法的精细化、科学化。
归纳起来，情感型管理中最基本的方法有四个：
1．激励
组织是人的集合作，组织的活动是由人来进行的。只有使参与行政活动的每个人始终保持高昂的土气，行政组织才能实现较好的绩效。激励就是对人进行某种刺激，以诱发其高亢情绪的过程。当人受到某种刺激后，产生了一定的需求，形成了行为动机，然后开始行动。需求是激励中的主要因素，没有需求就不能产生行动。情感型管理方法认为人具有多方面、多层次的需求，行政领导者只有针对人的不同需求，分别用物质、尊重与自我实现等内容作为刺激物，才能最大限度地激发人的工作热情。
2．沟通
情感型管理方法认为人与人之间由于出身、教育、地位、个性等因素的差异，对组织目标等问题的认识往往存在较大的差距与隔阂。为了消除矛盾、达到相互信任和了解，就需要经常地进行纵向与横向、正式与非正式的相互沟通，从而使组织成员之间达到相互了解和信任、形成良好的人际关系、产生强大的内聚力，以完成组织目标的活动。沟通是行政组织的血液，正是沟通赋予行政组织以生命力。如果没有沟通，行政组织的活动就无法进行。
3．参与
一切管理活动都应该以调动人的积极性、发掘人的潜能为根本。参与管理的方法充分肯定人性的积极面，认为只要让组织成员参与行政组织的管理，他们是乐于工作并寻求全面发展的。参与管理方法认为组织管理的最佳境界，就是组织成员把组织任务当成自身之事。而要达到这种境界，组织与个人之间就应该建立一种相互开放的关系，即个人努力工作，组织创造条件让个人了解并参与制定与之有关的组织目标、计划与规范。
4．协调
协调是指消除行政组织内、外部的矛盾，减少管理过程中的功能损耗，建立和谐融洽的上作关系，使组织的整体功能得以实现的一种管理活动。协调的管理方法要求及时发现行政组织运行中的矛盾冲突，具体分析其原因，并采用各种措施加以疏导，保证行政组织内部形成一种良好的合作关系，将组织各部门、各成员的努力统一到组织的总体目标上来，和谐一致、高效地完成工作任务。在行政组织的自身管理中，既包括了内部的各部门、各成员、各活动方面之间的协调，又包括了该组织与外部其他组织和环境之间的协调活动。
（三）市场化管理
我们知道，社会的客观需要是行政组织产生、存在、变革的前提和基础。因此，随着市场经济的发展、信息时代的到来，社会环境对行政组织的要求产生了很大的变化，除了要求行政组织将部分功能推向社会、推向市场、实行市场化外，还要求行政组织自身管理市场化。
其具体内容有：
l．行政组织内部管理的市场化
即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。这样，传统的规制管理放松了，下级政府和工作人员的自由裁量权大大增加，行政组织内部也从过程导向的控制机制转向结果导向的竞争机制。其特点：
（1）权责明确。责任中心较之于整个组织是一个很小的工作单位，它的目作比较具体，可以清楚地衡更出组织成员个人所做努力与组织目标实现程度之间的关系，避免模糊性。
（2）结果导向。在规制型管理中，上级既注重下级的工作结果，又注重其完成工作的过程。在市场化管理中，上级不必过问各个责任中心完成任务的过程，只需注重其工作的结果。责任中心在力求达到自身目标的同时，就会自动促进组织目标的实现。
（3）合同约束。即用合同约束代替部分规章约束。合同只重结果，下级自由活动的余地增加，上级的管理工作量也减少民。
（4）用户至上。在规制型管理中，组织成员的约束力主要来自上层；在市场化
管理中，组织成员的约束力主要来自用户。若用户不满意，责任中心的利益必然会受损失，用户本身就有了否决权。此时，行政组织成员为用户服务的意识大大强化。
2．行政组织内部人事制度的市场化
传统的政府公务员制度是在规制型管理时代确立的，它有效地消除了官职恩赐制和政党分赃制的弊端。但随着社会的发展，现在政府面临的问题是如何提高管理效率，以适应信息社会需求。在这方面，传统的公务员制度是不够理想的。为此，许多国家仿照私人企业的管理方法，对政府人事制度进行了市场化改革，其核心是建立灵活、高效、富有竞争力的用人机制。具体包括：
（1）实行合同雇佣制。与私人企业一样，政府对未来劳动力的需要也具有不确定性。合同雇佣制有助于政府对不确定的环境作出灵活、快捷的反应，摆脱传统的公务员终身任职原则的束缚，根据工作需要随时增加或裁减人员。
（2）淡化职位分类。职位分类妨碍公务员在政府内部的自由流动，难以达到人力资源的最优配置。市场化管理要求超越职位分类的局限，大幅度地简化职位分类，造就通才，增加灵活性。
（3）简化管理规则。大幅度精减繁琐的人事规章，授予第一线人员以足够的自主权，激发其工作积极性和创造性；将公务员录用、晋升等方面的管理权限逐渐转移到各级业务部门手中。
（4）改革工资制。大力推行绩效工资制，使公务员的劳动报酬与工作成绩直接挂钩，尝试将各部门节约的行政经费按一定比例作为奖金发放。
3．行政组织自我服务功能的市场化
行政组织自我服务功能的市场化。即在行政组织内部的自我服务活动中引进市场机制，将政府与社会力量联结起来，通过多元竞争提高政府自我服务的能力，减少服务费用和成本。在内部的自我服务功能上，政府不一定要自己直接经营，而是可以设立特殊的市场，花钱为自己购买服务，并进行宏观管理。比较有效的做法是政府采用一种竞争性的市场招标形式，公营组织、私营组织和政府机构都可以参加投标竞争，赢得合同。例如西方国家的政府采购制度，一方面用控制总预算开支的方法来大力减少具体审批程序，赋予一线业务部门以足够的自主权；另一方面要求凡是超过一定数额的政府采购项目，必须进行公开招标，竞争择优。
三、案例
两种不同的管理方法
材料一：20 世纪80 年代，美国国防部的军事基地建设管理手册厚400 页，军队用房管理手册厚 800 页，军队文职人员管理手册更是厚达8800页，其规章制度的繁琐程度无与伦比，严重影响工作效率。譬如一个价值100 美元的蒸汽阀门，一旦漏汽，一周损失蒸汽价值50 美元。因此，应该马上加以更换。但是，管理手册规定对于价值100 美元以上的采购项目，一定要买最经济合算的。所以，国防部往往要花一年的时间进行测算、招标和更换阀门。这样，也许等一年可以买到便宜2 美元的阀门，但这段时间里损失的蒸汽价值超过2000 美元
材料二: 1990年，为了节约财政支出，美国菲利克斯市政府决定对城市垃圾收集进行公开招标承包，该市市政局与三家私营清洁公司参加竞标，但遭到失败。
这迫使市政局对自身管理和经营方式进行反思，谋求变革。该局在内部引入市场竞争机制，将原有的下属机构合并为5家服务中心。局与服务中心之间签订合同，要求各中心达到一定的利润指标，而将人、财、物的管理权限全部下放给中心。服务中心则必须像私营公司一样，面向市场和客户，争取政府和私人的清洁合同。在这一新的管理体制下，各中心纷纷建立了质量管理小组和生产率委员会，制定了成本核算方法，鼓励员工提出合理化建议，将员工报酬与效益挂钩。通过一系列动作，市政局的成本逐渐下降，在竞争中开始脱颖而出。到1995 年它夺回了全市五个区的清洁合同。而在此期间，菲利克斯市的垃圾处理费用也平均每年下降了4.5%。
思考:
1.上述两段材料分别描述的是行政组织自身管理中的哪一类方法？其各自主要内容是什么？
2.比较并评述这两种管理方法。
3.它们对中国行政组织自身管理方法的改革有何启迪 ？
答:
1.材料一描述的是规制型管理，材料 2 描述的是市场化管理。规制型管理的主要内容是：组织标准化；工作秩序化；管理规范化。市场化管理的主要内容是：行政组织内部管理的市场化；行政组织内部人事制度的市场化；行政组织自我服务功能的市场。
2.规制型管理方法是工业革命的产物，它的出现是人类管理思想史上的巨大进步。 它追求理性和效率，目的是排除人的情感因素对组织运行的影响，尽可能消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。但是规制型管理形成了一种典型的官僚体制，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。在新兴的信息社会，人的个性与要求更加复杂多样，事物变化幅度和速度增加，规制型管理已经不能 有效地运转，必须采用新的管理方法。
市场化管理是与信息社会相适应的管理方法，它主张将市场机制引入到行政组织的管理之中，创造一种竞争性环境，从而激发组织成员的潜能，提高效率。作为对规制型管理的改良，市场化管理方法被各国行政改革实践所借鉴，取得了显著效果。但对于其具体管理方法，各国尚处于探索和改进之中，还没有一个完整、系统的模式。
3.中国行政组织改革处于从规制型管理向市场化管理的过渡过程之中。一方面，我们需要加强法制，完善组织管理的基本规章制度，排除行政管理中的主观随意性；另一方面，又要避免规制过度的倾向，预防过多的规章制度对政府公务员主动精神的压制。
