对地方保护主义现象及解决政策的几点思考
浅析我国地方保护主义在经济领域产生的原因
及相关解决对策
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摘要：地方保护主义在我国仍是比较普遍的现象。不少地区、部门采取各种措施以保护本地区、本部门的各种利益，尤其是经济利益。产生这种现象的原因？以及这种现象屡禁不止的原因何在？相关的解决对策有哪些？本文拟就此关注的地方保护主义问题进行浅析。
关键词：地方保护注意，现象，原因，解决的对策
据报道，吉林省和江苏省是汽车生产大省，具有较强的竞争力。然而在一些地方汽车行业常常受到限牌、限时、环保标准、税费等歧视性政策对待。特别是在政府采购和出租车市场，外地车往往难以进入。部分地区对本地普通汽车上农用车牌照；大吨位车上小吨位牌照；经过“套牌”处理后，本地车就可以少交费。客运中对本地产车、外地车实行不同的标准等，以促进本地车的销售。①
这种怪现象其实不只是存在在汽车行业或少数地区，目前，这种怪现象在中国仍较普遍的存在，这就是一直困扰人们的地方保护主义在经济领域的一些表现。
那到底为什么会产生这样的现象呢？其出路何在？
一、地方保护产生的原因
地方保护主义就是指在中央与地方，地方与地方的经济利益冲突中，地方政权机关采取违法手段以保护本地区利益的行为。②地方保护主义多种多样，例如：地方与地方的经济利益冲突；地方与地方的政权利益冲突；地方与地方的财物利益冲突等等。文头所言仅是其中的一类的表现。产生地方保护主义的原因各异，就文头所言的在经济领域的地方保护主义，究其原因，国家计委副主任汪洋曾分析到：
首先，从财税体制看，现行财税体制仍具有强化“行政区经济”，激励市场分割行为的利益驱动功能。分税制使地方政府具有追求扩大本地经济规模的动力。
其次，从干部制度看，现行干部制度需要各级干部有GDP增长、居民收入水平提高等好的政绩；对上和对下负责，都需要扩大本地的经济规模，促使政府官员维护本地企业的利益。
再次，从司法制度看，中国司法机构的设置以及人员配备是属地化的，这为地方政府干预司法和执法，从司法上保护分割市场的行为创造了条件。
笔者以为，具体原因还有以下几点：
（一）法律法规不健全
在法律、法规许可的范围内维护和发展地方的利益，是正当的，不应当受到谴责，不存在地方保护主义的问题。所谓地方保护主义，是以公然违法的方法损害其它地方的利益，保护本地的利益行为。现行的法律法规对于行政执法权的规定确实存在着职权不清、分工不明的现象。反对地方保护主义的立法工作也相对滞后，缺乏相应的法律法规打击地方保护主义，给司法和行政执法机关处理案件带来困难。
地方保护主义的问题不解决，则行政执法有法不依，执法不严，违法不究的现象就不可能从根本上扭转。所以要明确地方保护主义的定性并加大打击地方保护主义力度。
（二）某些政府官员存在不正确的政绩观
我国长期存在的地方保护主义问题是政府官员实施地区发展战略和产业政策的一结果之一。现行的地区发展战略和产业政策包含着明显的政治收益计算。与纯粹的经济竞争相比，我国地方官员同时处于两种竞争之中：既有为地区的经济产出和税收而竞争，又为各自的政治晋升而竞争。
“为官一任，造福一方”已经成为新时期的“官箴”。但要发展一个地方的经济，让财政创收，要“有钱好办事”，却是十八般武艺都要用上阵的。为了抵御外地质优价廉的产品，让本地区的产品有好的销售业绩，实现本地区GDP的增长，增加自己的政绩，有些地方政府官员竭尽封锁之能事，甚至阻碍跨省区的打假行动，不允许执法部门进行检查。
表面上看，地方保护主义者所保护的是本部门、本行业或本地区的利益，可无形之中，却是损害了另一个地区的利益。③更是损害了整体的利益。
（三）国有企业改革不到位
政企不分、国有资产事实上的地方所有制是产生地方保护的根本原因。
改革开放以来，国有企业权限逐步下放到地方，地方政府也直接投资兴建了大量企业。因此，地方政府对企业的控制权力和控制范围逐渐加大，并且以当地经济发展主体及企业出资人的双重身份干预企业经营。
地方经济的收益主要来源于地方企业的税利，而这一切又是以地方企业能够稳定经营为前提。地方经济的稳定与否关系着地方利益，地方政府为保证地方经济稳定发展不会坐视当地企业受到大的冲击。而且，地方政府也把所属企业包括中央委托地方代管企业的管理权牢牢抓在自己手中。因此，在强调政企分开的同时也出现这样一种不合理现象：一方面，许多企业宁愿“等靠要”，“喜欢找市长而不愿找市场”；另一方面，许多地方政府千方百计地以经营管理者的身份去代替企业排忧解难，甚至 “现场办公”直接操作。
某些地方的国有企业改革相对滞后，观念落后。且创新能力弱、机制僵化、市场意识淡薄。这样的企业本无法适应激烈的市场竞争，面临在竞争中被淘汰的困境。地方政府出于维护自身利益的动机，通过滥用行政权力，借助市场进入限制，金融倾斜等非法保护手段，来维护与其有“血缘”关系的低效率的国有企业的市场。④
（四）财税政策存在缺陷
财政包干和各种地方税设置滞后，财政状况的好坏直接关系到地方的经济利益。因此地方政府与地方企业，尤其是与地方国有企业不可避免地在相当多的方面形成了利益共同体，因而也导致了地方保护主义的产生。 具体说来：
1.1994年以来实行的分税制改革采取的是“基数法”，而不是“因素法”，在一定
的程度上固化了原有的地方利益格局。
2.税收制度对地方保护主义具有一定的激励作用。税制立法权的统一性使地方政府的收入不能随经济的发展和需要而逐步递增。实行分税制后，地方税立法权依然在中央，地方财政既使再困难也不得自行开征新的税种。地方政府的收入不能随着经济的发展和财政需要而增加，地方政府为了能够多享受经济发展的好处，就只能从保护主义中捞一些好处。
税收制度所安排的纳税环节对地方保护主义具有激励导向。我国对企业征税，主要是在生产环节征收企业增值税和消费税，从企业经营效益上征收所得税。目前这两税在税收总额中占绝大部分。这种税收体制就产生一个最坏的影响就是地方政府具有投资冲动，有保护本地企业的内在动力，还有鼓励企业过度生产的内生需求。对地方政府而言，多一个企业就多一份税收。
3.双轨运行的财政体制也在一定程度加剧了地方保护。地方保护主义盛行与谋求地方预算外资金有关。预算外资金不受财政预决算的约束，不受任何财财务和上级有关部门的监督，是地方政府及其部门的“小钱柜”。为了最大程度的获取预算外资金，地方政府不仅用行政手段向本市场企业和居民征收，还利用地方保护性制度或者政策来达到增加预算外资金的目的。⑤
二、解决地方保护主义的对策
地方保护主义多样，产生的原因也有经济体制、政治体制、历史渊源等等，要从根本上解决、铲除地方保护主义，应根据实际情况，按其产生的原因进行对症下药。笔者拟就前所析之原因，简述相对应的解决之道。
（一）制定和修改反对地方保护主义的法律法规
要真正从根本上铲除地方保护主义，应首先从法律上给予铲除，制定和修改相应的法律法规，不让地方保护主义有法律空隙可钻。
1.尽快制定和颁布《反垄断法》。要在该法中明确规定禁止非法限制竞争行为的一般条款，包括非法限制竞争行为的具体形式，法律责任和处罚措施。
2.尽快修改《反对不正当竞争法》以及相关的法律法规，增强可操作性和针对性。
3.抓紧清理、废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业保护垄断色彩且与国家法律法规相抵触的地方法、行政性法规与规章。⑥
4.建立相对独立的司法制度。建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立的司法制度和行政执法管理体制。⑥
5.加强法制宣传力度。地方各级政府领导要认真学习法律知识，树立强烈的法律意识，做到依法行政。要提高企业及社会的法制观念，做到守法、护法，营造抵制地方保护主义的良好法律氛围。⑥
6.实行地方保护主义责任追究制度。中央政府制定统一的反地方保护主义的行政责任追究制度，对实行地方保护主义的政府和官员进行责任追究。
(二)充分发挥行政执法部门依法行政的职能
各级市场监督行政执法部门要将整治地方保护、地区封锁列入当前整顿和规范市场经济秩序工作的重点。
1.要认真贯彻执行各有关的政策，依法严厉查处人为设置“壁垒”扰乱市场经济
秩序的违法行为。各级政府要坚决撤销所有实施地方保护的机构, 不得干预和限制行政执法机关对经济违法行为进行的检查和处罚。
2.要在地方政府的支持和组织领导下, 通过专项执法, 废止有关地方保护和地区封锁的文件, 制止非法限制竞争活动。要规范行政部门的市场管理行为，加强行政执法干部队伍建设, 提高市场监管水平, 做到严格执法, 依法行政。
3.要建立行政执法监督机制, 在坚持自我监督、上级监督、群众监督和媒体监督的同时, 进一步加强法律监督, 保证行政执法行为的公平公正。④
4.地方各级人大及其常委会，要履行法定职责，通过开展执法检查，述职评议等监督活动。认真纠正有法不依，执法不严，违法不纠，持权枉法的具体行政行为。⑦
（三）改革和完善地方政府政绩考核机制，调整好其响应的标准
地方保护行为与现行地方政府考核标准有密切的关系，现行考核标准片面追求GDP增长，而保护本地市场和企业是短期内实现GDP增长的重要途径之一。因此，要进一步改革、完善地方政府政绩考核机制，避免追求短期利益和任内利益。
1.建立全国一体化的，以公民个人为主要归宿的社会福利保障体系。使个人的基本社会保障和就业状况，与地方政府的绩效，财政支付体系相分离。
2.迅速建立上级政府对下级政府在失业救济和最低生活保障上的财政转移支付制度。避免地方政府因本地的就业压力而不得不对本地落后企业实行地方保护主义措施。
3.建立权威性的区域经济秩序和竞争公平性的评价体系。并定期在权威媒体发布评价结果，从舆论和投资环境两方面约束的法律审判机构和市场行政监督机构。⑥
（四）改革干部考核选拔机制
1.改革干部选拔方式。地方保护主义的根本目的是追求政绩和地区短期利益。追求政绩的目的是想被提拔重用。干部考核制度改革的目的就是要杜绝干部因追求政绩而实施地方保护主义的动机。唯一的方式就是干部的“乌纱帽”不被上级政府所掌握，而是为地方的老百姓所掌握。只要这样，地方官员也就不会为了所谓的政绩而向上级讨好，也就不会为地方短期利益而牺牲长期利益。
2.地方干部的考核要把成本和效益作为最重要的指标。当前我们的干部评价体系主要是产出指标，即如修了多少路、建了多少企业、国内生产总值达到了多少、城市建了多大、宾馆有多少五星级，等等。但是不考核这些产出的成本是多少，能否产生效益，是否污染了环境，是否破坏了生态平衡，或者这些产出的钱是从什么地方来，是不是地方保护主义的增量收入，还是收刮的民脂民膏。因此要把成本指标和效益指标、生态指标纳入考核体系，看看这些产出花了多少钱，能够赚多少钱，人民是不是同意，产出的投入是不是实施地方保护而得的不法之财，只有把这些指标纳入，地方保护主义者才会具有理性。
3.地方干部的考核要把地方官员维护中央的权威，维护市场经济公平竞争和国家最大福利方面的成绩作为考核的内容。这些考核指标不能光凭地方政府的一面之词，要以其他地区或者其他地区的市场经营主体的评价作为依据。⑦
（五）深化财税体制的改革
要通过深化财税体制改革, 进一步完善分税制, 切实理顺中央与地方的经济和财政关系。
1.合理划分各级政府财权。在合理划分中央与地方政府事权范围的基础上合理划
分财权, 将与维护国家利益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入。在财政支出方面, 适当调整中央与地方的支出项目, 属于中央事权范围内的由中央财政支出，属于地方事权范围内的由地方财政负担。
2.尽快建立规范、统一的财政转移支付制度。为了调节地区财力,实现区域经济的协调发展和各民族、各地区的共同富裕, 要在中央集中国内大部分财力的前提下, 建立规范化的中央对地方的财政转移支付制度。中央可以通过扩大或缩小向地方财政转移支付的数量与范围, 来调整地方政府的经济决策权, 进一步理顺中央和地方的经济关系。
3.调整税费关系，规范政府收入。要建立以税收为主、收费为辅、税费并存的财政收入运行机制。中央对各级政府及其所属部门越权设置或巧立名目设置的不合理乱收费项目予以取消；对于确实需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范，同时纳入国家预算统一管理；对大量具有税收性质的基金和收费，则通过“费改税”设置新税种等办法加以规范，并入国家预算。以提高国家宏观调控能力，并铲除政府机关腐败的经济根源。⑦
(六)加大国有企业改革力度
微观经济基础在目前的体制下，国有企业与地方政府是亲缘关系和“一荣俱荣”，“一损俱损”的相依关系。国有企业成了地方政府实施地方保护的微观经济基础。
遏制地方保护主义，首先就是要切断国有企业和地方政府这种内在的连理关系。对国有企业进行现代企业制度改革，让企业真正成为追求自身利益的“经济人”，而较少受制于地方政府的利益。地方政府不仅成为本地企业的政府，还要变成为外地企业的政府，不仅要成为国有企业的政府，还要成为其他所有制企业的政府。
地方国有企业改革的主要方向是实行产权多元化，由地方政府的企业变成社会的企业。除关系国计民生的生产性企业由中央政府直接所有外，其余的地方国有企业可以实行战略性结构调整，把资产、股权转换给其他市场主体，从而割断地方政府与国有企业之间的亲缘关系，消除地方政府实施地方保护的微观经济基础。⑤
同时，要按照建立社会主义市场经济体制的要求，深化国有企业改革，加快建立现代企业制度，彻底实现政企分开。 将政府与企业的行政隶属关系真正转变为产权关系，实现国有资产授权委托经营。中央及地方国有企业具备条件的，应逐步改制为多员股东持股的有限责任公司或股份有限公司，促使地方政府退出对企业的直接干预，把经济资源基础性配置的权力真正交给市，把企业微观决策的权力真正交给企业。国有企业要转变经营观念和经营机制，深化自身的改革, 按照现代企业制度的要求不断提高经营管理水平，提高市场竞争能力，彻底摆脱依赖政府的被动局面。④
地方保护主义其实质就是保护了落后，甚至保护违法犯罪，使犯罪分子得不到法律的惩罚，从而阻碍社会进步，引起社会秩序的混乱，最终动摇法治的基础。
地方保护主义的蔓延势必破坏中央与地方利益的一致性；损害法制的普遍性与统一性，导致土政策、土法规的横行；助长地方分裂主义倾向。因此，加强对地方保护主义控制，从而坚决、有效地克服地方保护主义是当务之急。只有切实地铲除地方保护主义，形成良好的竞争环境，建立一个有活力的中国特色社会主义市场经济体制，并最终带动各项事业的发展，实现中国特色社会主义小康社会的奋斗目标。
参考文献： ①上海监察网，《地方保护现象及治理对策》，2004年03月22日
http://www.daodoc.com/scyjzx/pub/showcontent.jsp?ID=33&BM=41 ⑤邓大才，《体制转轨时期的地方保护主义研究》，《广东商学院学报》2003年第1期 ⑥金志国，《快建立超强度消除地方保护竞争法体系的议案》人大政协十届二次会议，《议案提案》，2004年03月08日 ⑦张正钊，《行政法与行政诉讼法》，中国人民出版社
