积极参与农村社会管理创新促进农村社会管理水平提高 农业是第一产业，农民是最大群体，农村是最基层社区，密切联系农民群众、提高农村居民的基本公共服务水平，发展农业农村经济，切实解决农民增收难、农村维稳难这个关键问题，是新形势下加强农村社会管理的重要内容，也是创新农村社会管理体制的突破口和着力点。
一、我省农村社会管理体制亟待创新
2008年以来，我省按照统筹城乡协调发展的要求，大力推进“双转移”、“以城带乡”、“扶贫双到”、“新农合”等重大举措，农村的社会事业持续发展，成果显著。在调研中我们也发现，与广大农村居民的新期待相比，与区域中心城市和珠江三角洲等发达地区相比，我省农村的社会建设和社会管理体制还存在一些问题，主要表现在：
第一，一些地方的党委、政府对加强农村社会管理的重要性和紧迫性认识不足，农村基层党组织在农村社会管理中的政治核心作用有所弱化。由于一些市县的领导，或多或少存在着“重
城区、轻农村”、“重市民、轻农民”、“重硬件、轻软件”的倾向，城区里容易被看见的、见效快的公共项目（如休闲绿地、广场、歌剧院等文化设施）发展很快，与农民和农村发展密切相关的管理和服务，因为见效慢，需要做艰苦细致工作，因而显得供给不足。过去把社会建设和社会管理重点放在城市是无可非议的，随着工业化、城镇化的不断推进，现在情况已经发生了很大变化，社会矛盾比较多地集中在农村，如征地、拆迁以及农村居民的就业、医疗、教育等民生问题，农村已成为社会管理最薄弱的环节，亟待着力加强。
第二，由于缺乏必要的物质基础和财力保障，许多乡镇政府和村委会、居委会没有能力为农村居民提供必要的公共服务，村民、居民自治组织因而未能很好地发挥其在农村社会管理中的主体功能和组织功能。财政投入不足，致使加强农村社会管理的物质基础比较薄弱。尽管近几年省和各市县加大了财政支农力度，其增幅还是赶不上财政收入的增幅。在新增的财政支农资金中，用于农业基础设施、农贸市场的投入确实有所增长，直接用于农民和农村的乡村基础设施、医疗、教育、养老、住房等最基本的公共服务却供给不足。正如胡锦涛总书记所指出的：“社会管理要
搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。”可以这样认识：为农村居民提供最好的服务就是最好的农村社会管理，农村居民老百姓有工作、有收入、有基本的教育和医疗保障、能安居乐业，有效的农村社会管理才能落到实处。
第三，农村的其它社会组织发育比较迟缓，农村居民基本上处于无组织状态，难以对农村公共事务进行自我管理、自我服务和自我发展。由于一些地方的管理理念还跟不上时代的发展，面对农村社会矛盾易发多发的现实，仍然守着旧理念，以“官对民”、“上对下”的心态来对待社会管理和社会矛盾。仍然习惯于由上而下单靠政府主导，或者自上而下地大包大揽农村社会服务，或者撒手不管，放任自流。不懂得整合农村和乡镇的各种执政资源和社会资源，有序地发展多样化群众性社团组织，使其在发展农村集体经济、调解农村矛盾、化解民事纠纷、土地流转、计划生育、维护社区稳定等方面，具有自我管理、自我服务、自我发展能力，成为农村社会管理的重要力量。
第四、适应新形势下农村社会管理的服务型乡镇政府尚
未真正建立。由于现行的党委、政府的考核目标和工作目标，也由于经费匮乏，许多乡镇政府还是习惯于通过招商引资、想方设法维持乡镇政府周转，而在主动为农村提供基本公共服务，进而完善农村社会管理方面，是“心有余而力不足”。
二、几点政策建设
1、建议省委、省政府在适当时候组织对我省农村社会管理现状的调研，确立重心向下，夯实基础，将加强农村社会管理作为全省加强社会管理工作的重点，将创新农村社会管理与加强农村党建、加强农村基层政权建设相结合作为基本思路。为此，建议组织全省的市、县（区）、乡镇三级的党委政府的主要领导，开展加强农村社会管理的培训和研讨，对行之有效的经验和做法加以肯定和推广。郁南县面向农村基层创建“诚信社会体系”建设，是在创新社会管理方面值得推荐的一个好经验。建议对全省农村社会管理和社会服务工作的薄弱处进行梳理排序，以统一认识，凝聚力量，明确目标。
2、建议将进一步改善农村基本公共服务，作为推进全省农村
社会管理体制转型，建设幸福广东的重点。（1）建议成立全省“农村民生工程”的统筹协调领导机构。建议省政府建立“农村民生工程”的专门决策咨询委员会，组织专家、群众代表和省政府有关部门，对“十二五”期间统筹改善全省农村基本公共服务的目标体系、指导思想、财力保障、机制创新，进行顶层设计和具体测算，为省委、省政府的决策提供依据。（2）将改善农村基本公共服务的水平和农村居民对民生改善的满意度，列入“建设幸福广东指标框架体系”，与城区公共服务发展水平分开考核评价，并赋予较高的权重。（3）创新农村社会管理的财力保障机制，争取在“十二五”末期实现广东农村和农村居民基本公共需求的全省统筹。建议调整现行的财政体制，进一步统筹省、市、县三级财力，通过制度性安排，形成以城补乡、以珠三角补偿东西北的长效机制。协调好大中城市和农村乡镇之间的社会事业发展水平，把乡村基础设施、医疗、教育、养老、住房、文体场馆等我省农村最基本的公共服务作为工作重点和投入重点，确保用于农村民生的投入增幅高于本级GDP和财政收入的增幅。（4）对农村“纯公共产品”和“软产品”的供给，设立一定的达标“门槛”，以克服农村公共服务“半商品化”、“硬件化”、“城区化”的倾向。（5）出台鼓励社会力量参与农村社会服务的政策，培育多元的农村公
共服务供给主体，进一步加强农村社会管理和社会建设工作。
3、加快创新乡镇社会管理体制的步伐，建设服务型的乡镇政府。首先必须明确乡镇政府转型的基本目标，如果能实现以县（区）为基本单元的主体功能区规划及其补偿机制，乡镇政府的主要职能就不再是GDP总量增长，而是努力促进农村居民的实际收入的增加，努力保持乡镇和农村社区的和谐稳定，努力保护农村地带的生态、资源环境。这就是要求通过整合乡镇的执政资源和管理资源，按照服务型政府的基本要求，变革现行的乡镇管理体制。在调研中，我们觉得云安县以“大部制”为理念，整合乡镇职能部门和站所资源，推进乡镇机构改革的做法值得进一步完善并借鉴推广。乡镇一级可以通过设立“两办两中心”来转变政府职能，统筹社会管理和统揽社会服务。一是设立党政办公室解决协调全镇社会管理的重大问题，主要负责组织建设、党的建设、组织协调、中心工作等职责，由镇委书记主管。二是设立“宜居城乡服务办公室”，整合镇司法所、信访、派出所、规划、环保等部门，主要解决农村社区的综治稳定和居住环境等社会建设问题，由镇委副书记主管。三是设立社会事务服务中心，主要负责行政服务、社会保障、合作医疗、基础设施建设与管理，负责联
系和整合本乡镇各类民间社团组织。四是设立乡镇农业发展服务中心，通过整合乡镇各涉农站、所，建立农情研判服务、土地流转服务和农村劳动力服务三个分中心，重点解决农业增效、农民增收和劳动力转移问题。
4、努力整合农村的社会管理资源，构建新型的农村社区管理和服务网络。一方面，要把人力、财力、物力更多投到农村基层社区，使农村基层党组织和村委会、居委会的中心工作，切实转到为农村居民提供看得见、摸得着的“贴身服务”上来，使之真正成为连接乡镇政府服务和管理职能与农村居民自治职能的平台，以改变原有的被“虚化”、被“弱化”的形象。另一方面，近年来省内外许多地方已经创造了不少加强农村社会管理、维护农村稳定的好经验。如通过基层党员的带头作用，并借助农村各类社团，大力发展维稳、治安防范、农业培训、产业化服务、文化、慈善等群众的“自组织”，把党建工作渗透基本，形成一张覆盖农村社会管理和社会建设的“大网”，以便更加广泛地联系广大农村居民，使处于“分散”状态下的农民重新组织起来，实现自我管理、自我服务、自我发展的目标。
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把法律监督的触角延伸到广大农村，积极参与农村社会管理创新，为维护农村和谐稳定，保护农民群众权益，促进农业经济发展做了有益的探索。
加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。检察工作是党和国家工作的重要组成部分，承担着参与社会管理创新的重要任务。我省检察机关通过把法律监督的触角延伸到广大农村，加强涉农检察工作，推动农村社会管理创新，发挥了为海南国际旅游岛建设强基固本的保障性作用。
当前我国农村社会管理存在的不足
1、乡镇党政组织的治理方式不适应。改革开放后，我国农村形成了“乡政村治”治理模式，在促进农村经济社会发展和民主政治建设的同时，也存在一些不足。一是“乡政村治”的治理模式存在“断层”。一方面乡镇党政组织管理与村民自治组织之间的“断层”，乡镇以上是行政管理，村以下是民主自治、自我管理，两者之间缺乏有效衔接；另一方面村委会与村民小组（经济社）“断层”，
集体所有的土地、山林、水塘等财产基本上掌握在村民小组（经济社）手中，是农村真正的经济实体，一些村民小组组长（经济社社长）任意处置集体资产，乡镇组织和村委会无法有效管理监督。二是乡镇党政组织的管理职能弱化，把精力主要放在上级考核的各个项目中，税费改革、农业税取消后，乡镇财政收入来源进一步削减，提供公共管理和服务的能力下降。三是乡镇党政组织的治理手段单一，习惯于行政手段和经济处罚的方式，对村干部和农民群众常常“失灵”，不能有效应对农村出现的新情况新问题。
2.对村级自治组织的监督制约机制不完善。村级自治组织是社会管理组织体系中最基层的神经末梢，党和国家对农村的各项事务管理都通过村级自治组织来完成，因而，村级自治组织掌握一定的公权力，实现村民的公共利益和保护公共资源都有赖于村级自治组织，但是，对村级自治组织的监督十分薄弱。一是乡镇无法有效监督村级自治组织。在“乡政村治”治理模式下，乡镇政府与村委会的关系在理论上由领导关系转变为指导关系。在实践中，乡镇政府为了完成上级布置的任务，采取各种方式将行政责任进一步向下延伸，乡镇政府与村委会或成为利益共同体，或对立冲
突。二是村民对村级自治组织的监督流于形式。村民对村干部的监督主要通过召开村民大会、行使选举权和罢免权来实现。然而，召开村民大会的权力掌握在村委会手中，是否召开村民大会由村委会说了算，少数村委会设法拖延或者干脆不召集村民会议。三是村党支部对村级自治组织监督效果不佳。村党支部是党的农村基层组织，发挥领导核心作用。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部“负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督”，《村委会组织法》也在原则上确认了村党支部在农村治理中的“领导核心”地位，但都缺乏可操作性的具体规定，却明确地把决策权赋予村民会议及其代表会议；把管理权赋予村委会；把对村委干部的任用权赋予全村选民，对村委干部的罢免权赋予村民会议；村党支部实际上没有获得任何制度内的公共权力，事实上被排除在农村管理监督结构之外。
3.乡镇一级政权组织体系缺少法律监督机构。我国现行乡镇一级政权由乡镇党政机关和上一级部门的派驻站所组成。乡镇党政机关由乡镇党委、人大、政府组成，还设有乡镇纪委、人民武装部和共青团、妇联等群团组织，政法机构包括人民法庭、公安派出所、司法所。在这一组织架构中，唯独缺少检察机构。专司法律
监督职责机构的缺失使农村社会管理体系中的监督制约机制成为薄弱环节。
4.及时发现协助查办涉农职务犯罪。通过惩治侵害农民合法权益的职务犯罪，保证各项支农惠农资金落实到位，使农民群众得到改革发展带来的实惠，真切地感受到公平正义就在身边，由衷地拥护党和政府。
6.大力推进农村基层民主法治建设。深入开展法制教育宣传，教育引导农民依法有序表达诉求，运用法律手段维护自身的合法权益。帮助建立“两监督、三公开”制度，即纪检监察监督和法律监督，村级财务公开、支农惠农资金标准和发放程序公开、土地征用承包情况公开，提高了村民自治民主管理和民主监督的能力，民主与法治相辅相成，相得益彰。
以监督促管理，推动农村社会管理水平提高
派驻乡镇检察室健全完善了农村社会管理体制机制，创新了方式和手段，提升了农村社会管理的合力作用和整体效能。
1.促进了农村社会管理模式的健全完善。派驻乡镇检察室通过督促、监督乡镇政权、村民自治组织权力运行过程，督促各自正确履职，确保权力依法行使。弥合了“乡政”与“村治”的断层，加强了基层政权和自治组织建设。
2.拓展了农村社会管理创新的路径。实践证明，检察机关在加强和创新农村社会管理创新进程中具有不可或缺的作用，如拓展农民诉求表达渠道，完善农村社会预警机制；监督保障村民自治组织依法运行；及时化解矛盾纠纷，保护农民群众权益；及时发现影响农村社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，提出对策建议，为党委政府提供决策依据等，有效地促进了农村社会管理创新。
