安全生产行政执法问题的思考
提高安全生产执法检查的实效，促使企业提升安全管理水平，这是各级安监部门面临的一个重要课题。在执法过程中，既要坚持法律法规的刚性要求，又要注重方式方法的柔性，能够用科学的方式方法，妥善处臵各种矛盾和问题，实现行政执法效果的最大化，保障安全，促进发展。
一、关于行政执法的认识问题存在偏差，承担企业安全检查员职责。
原因分析：自身认识不到位；政策导向；地方利益，为了保护发展环境影响执法；企业自身缺乏主动
正确理解：行政执法是负有安全监管职责的政府部门依法实施的一项具体行政行为；在法定的职责权限范围内，依照法律的规定和法定的程序，对发现的违法违规行为依法作出处理；不承担企业隐患排查职责。行政执法的目标：督促企业贯彻执行国家安全生产法律法规标准，建立安全生产工作机制，落实安全生产主体责任。
二、安全生产行政执法范围存在模糊认识，在实践中出现很多实际问题。
原因分析：法律法规界定的范围理解差异；地方对监管执法范围界定出现偏差；系统自身的界定不明确
正确认识：从事生产经营活动的单位；安全生产法确定的属地监管原则；法律法规确定的部门职责范围；安全监管范围的特殊规定。举例:非法生产如何界定；行业部门管理单位如建筑施工、民爆、电力、电信、城市燃气、交通等；家庭作坊式的企业如何监管；事业单位从事生产经营活动的监管；关于乡镇监管权限问题。
三、安全生产适用法律依据运用不准确。 原因分析：法律法规体系以及适用规则了解不透
正确理解：安全生产法律、法规、规章、标准（强制）.上位法优于下位法，后法优于前法，特别法优于普通法，这是法律适用的基本原则；保障安全的政令，规范性文件（法律法规的细化，临时性规定）。
举例:多部法规规范同一事项问题；规范性文件除上位法的补充细化外不能执行；标准（强制性）适用问题。
四、在安全生产行政执法工作指导思想上认为多去查，查反复反复查，重复执法
原因分析：行政执法工作的压力；没有形成有效机制 正确理解：执法计划科学制定，做到全覆盖；相互衔接，形成互补；减少频次，延伸执法深度，引导服务，持续改进。
五、执法检查责任问题，不去检查失职，去检查了出了事故还得承担责任，如何更好地履行职责问题。
原因分析：问责机制尚需完善，安监职责还是不准确，自身对履行职责不确定。 正确认识：检查的责任是有限的，检查不可能面面俱到。执法监察有计划、有步骤、有方式、有结果，尽到有限职责，形成闭环。执法禁忌：准备不充分；应查未查出问题；查出问题不记录；以罚代管；违规执法等。正确对待问责，基层责任大，有准备，有依据，有证据，能说明问题。科学执法，创新求实效，是减少被问责的最好方式。
检查是有限的，不可能做到查完不出事故。
六、地方政府为了为保护发展环境，保护企业利益，不让处罚或者少处罚企业。
原因分析：法制环境尚在完善之中；检查多，处罚多；出于利益考虑
正确认识：大的环境无法改变或者无法彻底改变，只有减少执法频次，提高执法质量，一边达到预期效果。采取预先告知企业，联合执法，让企业真正理解，真正重视。企业接受，我们的工作更好做。
七、关于重查问题、重处罚，轻剖析问题原因，轻深层次整改，轻引导服务问题。
原因分析：对行政执法任务完成情况没有一个科学的考量指标；执法的认识有差距
正确认识：用最轻的处罚达到执法目的；处罚应与未履行职责最主要的责任相对应；处罚应严格遵循执法程序；切忌不能让企业认为为了罚款去执法，这种观点需要扭转。
八、关于省局组织执法检查问题，与市县沟通不够，出现一些执法冲突问题。
原因分析：注重的是查企业，执法工作没有形成系统，不能做到全系统一盘棋，考量基层少，以至于造成很多事情不是很协调，执法效果也受到影响。
正确思路：全省一盘棋；经过深入谋划，由下至上拟定执法计划；执法标准统一，扭转过去基层能力弱的观点；省局执法工作调整，多一些引导、协调、指导、监督工作。
必须解决：省市县频繁执法问题；执法标准不一致问题；一些小企业不愿意管的问题；
九、关于执法程序的问题，由于我们特殊的执法要求，很多程序不是严谨，有些程序后补。
原因分析：一般检查完就下整改、告知，一些内部程序必须后补。
正确认识：程序上不能有瑕疵；关于集体研究程序必须严格遵循；切忌，未到期交罚款；不按程序规定更改处罚，在程序上出了问题；移送法院执行存在困难，原则上不移送，企业不履行处罚义务采取行政措施；企业延期缴纳罚款的要有程序；对于企业未缴纳完可以结案，但要有审批程序。
十、法规标准规范的要求与现实情况的差异问题，很多问题不能严格依照法律规定执行。
原因分析：法律体系的不完善；历史原因形成的现状；执法会造成社会影响。
正确处理：遵循法律宗旨，公开公正，和谐执法，结合安全生产实际，发现问题并消除隐患的前提下，准确灵活地运用法律法规。
举例：对一些小企业，严格套用国家规范行不通；对一些大企业存在问题应当停，不能就简单地处理，经过论证，在保证安全的条件下进行整改；不能回避掩盖。
十一、企业重视程度提升，但对执行国家安全生产法律法规标准规程缺乏主动性，担心被处罚不愿暴露问题，规避检查。
原因分析：法制环境问题；守法意识问题；
解决思路：加强宣传，增强法制意识和主体责任意识；做好执法前的交流工作，通过耐心地与企业交流，最大限度地消除企业因担心被处罚而掩盖矛盾和问题的心理，积极地配合我们开展检查；也可采取约谈企业负责人等方式，达到我们的目的。
十二、执法检查准备不充分问题，包括一些督导检查，为了完成检查任务而去检查，效果甚微，自身也留下隐患。
原因分析：舆论导向；认识不足
执法前的准备工作（8个方面，仅供参考）：重点突出，目标明确，方案细致，保障充分。充分利用专家的作用。
1、按照有关文件、会议精神的要求和部署，明确执法检查的范围、重点检查内容、方法步骤、工作要求等。
2、结合年度执法工作计划，在分析当前安全生产形势，掌握企业生产经营状况基础上，确定执法检查的重点企业。
3、根据执法检查的范围和重点检查内容，分析执法过程中可能遇到的各种问题，对执法队组成、专家配备、执法方式、程序、步骤以及执法原则、标准等事项予以明确。
4、根据地域差异、行业差异以及企业规模、类型方面存在的差异性，合理配备执法力量，确保执法检查达到预期效果。
5、明确对违法违规组织生产、存在重大安全隐患等严重违法行为的处罚以及自由裁量原则原则。
6、对执法检查的工作要求、信息反馈以及宣传报道等有关事项予以明确。
7、执法前培训，对照标准、规程讲解应当检查的重点环节、重点部位，分析可能出现的问题，提出整改防范的措施；
8、执法的纪律要求，做到和谐执法、阳光执法、规范执法、廉洁执法。
十三、执法检查的重点，实践也遇到过很多情况，哪些属于应该查出的问题无法确定。
原因分析：没有很具体的分析，执法准备不充分
安全检查是发现问题的过程，是执法监察的核心工作，执法监察能否取得实效，关键在于此，检查应当严谨细致，该查到的部位一定要查到，发现问题要注意取证，保留证据，检查完后要与企业当场确认。在检查时发现重大隐患危机安全时，要责令企业停止作业，立即排除隐患。 管理资料检查重点内容（12个方面）：
--安全教育培训开展情况，检查三级教育是否开展，职工教育培训档案记录的内容是否齐全，教育培训内容是否适应岗位需要，教育培训计划是否制定，教育培训投入是否落实。
--安全管理人员和特种作业人员持证上岗情况，检查主要负责人、安全负责人、安全管理人员、特种作业人员任职资格证书，登记台账。
--安全生产管理机构及安全管理人员配备情况，按照规定的标准，从业人员超过300人的企业，应当设臵独立的安全生产管理机构，按照不少于千分之三的比例配备安全管理人员。
--安全生产制度建设情况，一是检查制度是否缺项，二是检查制度是不是及时进行了修订，三是检查企业制定的制度是否有针对性和可操作性。
--建设项目安全设施“三同时”情况，检查是否有预评价报告，预评价报告辨识出的危害和防范措施是否在设计中予以体现，是否按照程序履行了备案手续。
--隐患排查治理开展情况，检查隐患排查治理的制度是否健全，隐患排查治理台账记录内容是否完整，是否按季度上报隐患排查治理分析报表。
--应急预案编制和演练情况，检查综合应急预案、分项应急预案编制情况，备案审核情况，组织演练情况。
--安全生产许可证情况，主要是检查应当取得安全许可的企业，矿山企业，危险化学品、烟花爆竹生产经营企业，建筑施工企业。
--安全设备设施的检测检验情况，要求企业提供检测检验报告，查验检测检验报告是否合法有效。
--重大危险源点登记建档检测评估情况，检查查重大危险源档案记录，重大危险源及有关安全措施、应急措施等内容，是否报安监部门备案 。
--危险化学品储存装臵安全评价情况，在查阅安全评价报告基础上，还有对现场进行核实。
--职业健康工作开展情况，重点检查企业职业危害申报情况，告知情况，职业健康检查情况，企业健康档案建立情况，作业现场职业危害监测情况。
现场检查重点内容：
企业现场管理是动态的，安全检查只是一个点一个面，不可能面面俱到。重点检查的部位和环节：（10个）：
--易燃易爆区域的防火防爆安全管理，安全生产执法检查的重点区域。。
--有毒有害作业场所，主要涉及有毒有害气体、粉尘，如液氨储存区、盐酸、硫酸、液氨以及各类工业粉尘等。
--高温熔融金属作业区，钢铁企业、机械铸造、有色冶炼企业都存在。
--危险化学品的使用储存，应用面很广，冶金、机械、轻工等行业企业都能涉及到。
--用电安全，属于安全管理基础，变配电室，临时用电，电动工具等，几乎所有企业都涉及到。
--现场作业安全问题，检维修作业、交叉施工作业、受限空间作业、高空作业及装卸作业等。
--机械安全防护问题。 --特种设备现场管理问题。 --安全防护距离问题。
--作业现场劳保防护用品佩戴情况。
十四、检查过程中遇到专业障碍，提不出或者检查提出的问题不成立，这种情况遇到不少。
原因分析：行业繁多，专业技术准备不可能面面俱到 解决思路：对于专业欠缺，可以不查，让企业自查或者准备充分后再来检查，最好在档案里注明。对于提出的问题不成立问题，虚心接受，这也是正常的。对于有分歧的问题，应当当场对照标准规程确认，难以达成一致的，待检查结束后处理，但要有安全保障措施。
十五、行政处罚如何做到准确得当，既达到惩戒、教育企业目的，又能够让企业接受。
原因分析：法制化进程中，执行标准不一致
处罚不是目的，是手段，是对违法行为的惩戒。处罚是难题，涉及方方面面的因素，按照自由裁量执行标准实施，尽量做到相对公平公正，有说服力。
自由裁量原则，供参考：
1、对于存在主要负责人、安全负责人均未取得安全管理资格证书，安全管理机构不健全的企业，属于认识问题，对应处罚的问题按中高限执行；
2、明知故犯，不按指令整改、重复出现、现场违章和构成重大安全隐患的问题，一律予以处罚；
3、管理制度存在缺陷，制度没有落实到位的问题，酌情予以处罚；
4、由于企业认知上存在差距，员工整体素质存在缺陷，达不到安全要求的问题，原则上不予处罚，给企业整改机会。
十六、如何引导企业做到举一反三，全面整改，执法检查达到事半功倍效果。
原因分析：行政执法自身问题；企业没有真正重视 解决思路：整改要求上，要求企业，对文书记录问题按期整改。对于执法检查出的问题，企业往往表示立即整改，但从实际看，有些问题整改难度很大，需要引导服务，做好帮扶工作。对于整改难度大、投入大、整改时限长的问题以及受企业认知程度所限不知如何整改的问题，要进行深入地研究，请专家帮助，出主意，想对策，合理确定整改期限，让企业用最科学的方法，以最小的投入，达到整改标准要求。同时，引导企业负责人注重安全意识的提升，注重管理制度的完善，注重员工安全素质的加强，注重现场管理的强化。在隐患排查问题上，强调企业是主题，企业举一反三，引导企业通过开展自查，这既是防范事故的治本措施，也是避免被处罚的有效方法。
十七、文书记录详实准确，法言法语问题。实践中一些文书记录的问题表述不完整，不准确。
原因分析：基础素质需要提升，没有引起重视
解决思路：加强学习，提升素质。对于发现的问题的记载应注意事项：尽量用简洁准确的语言表述；法言法语，尽量用法律法规标准的表述方式；不完善、不准确、不完整、存在差距等不详尽的表述尽可能不用。
十八、在执法检查过程中，坚持尊重企业，维护法律的刚性要求，采取柔性工作方式解决问题。
原因分析：服务意识欠缺，工作方法生硬。
工作思路：执法检查保持温和坦诚的态度，不管遇到什么问题，都要耐心细致，原则问题不能让步，认真倾听企业的意见和建议，对于企业的一些过激言论和行为，必须采取冷静克制的态度，处理问题公开公正，要有说服力。
十九、对于不整改、不履行法律义务企业的处理问题。 原因分析：主观上不想改，不想履行法定义务；想整改也想履行法定义务，但没有能力或者认知差距不懂得如何改。
解决思路：对于后者可以积极帮扶，处罚也可以暂缓。对于前者情况，采取约谈方式，实施黑名单管理或者采取其它切实可行的措施，促使其整改并履行法定义务。
二
十、放大执法效果、提出安全监管建议，总结提升执法检查水平问题。
通过定期的执法总结，从四个方面分析提出对策：
1、需要政府给予支持解决的问题。安监部门缺乏措施和手段，这是瓶颈问题。因此在检查结束后，要针对检查情况需要地方政府采取特别措施的问题，协调有关部门采取相应措施，确保各项措施落实到位。
2、针对问题对安全管理提出改进的建议。执法检查中发现属于安全管理的问题，应当及时将问题反馈给负责管理的职能处室，同时提出工作建议。
3、引导企业建立健全安全管理机制，在落实主体责任上由被动变为主动。执法检查不可能解决动态问题，而管理缺陷、人员的素质低下、疏忽大意等人为隐患都以动态形势呈现，因此必须引导企业不断加强安全生产管理，通过自身定期帮助查找隐患，整改隐患，
4、总结科学有效的做法，不断改进工作方式方法，把执法监察提升到一个更高、更新的水平。
