土 地 资 源 案 例 评 价
关于土地资源类行政案件情况的调查与评价
人多地少，可利用土地尤其耕地相对不足，是我国的基本国情。目前，我国耕地资源呈现出四个特点，即：人均耕地少、优质耕地少、污染和退化严重、后备资源严重不足。近年来，随着改革开放的深入发展，各地滥设开发区、商贸区盲目占用耕地等现象时有发生，从而导致可耕地大幅度减少，也影响了农民的生计和社会的稳定。在人地之争中，因土地资源而引发的各类矛盾越来越突出，土地资源类行政案件也呈现出日益增多和形式多样的特点。尤其是自１９９０年《行政诉讼法》颁布实施以来，这一趋势更加明显。１９９０年至今，全市法院共受理土地资源类行政案件４０９件，蓟县法院受理１２８件，占全市该类案件总数的近１／３。蓟县是农业大县，所审理的土地资源类行政案件具有一定的代表性。在此，以蓟县法院１０多年来土地资源类行政案件为例进行综合调查分析。为了使调研情况更具有现实性和决策参考性，我们还向县有关方面发出了近１００份问卷调查提纲。在调查研究的基础上，我们提出了当前存在的问题和解决问题的对策性建议，期待着能够对进一步规范全市的土地资源行政管理起到积极的促进作用。
一、对１９９０年以来蓟县法院受理的土地资源类行政案件基本情况的分析
从１９９０年至今，蓟县法院行政庭共受理各类土地资源案件１２８件。其中，土地权属纠纷６７件，占５２.３％；违法占地２４件，占１８.８％；侵权１１件，占８.６％；不服经销土地使用证１４件，占１０.９％；其他土地案件１２件，占９.４％。
现分别就上述几类案件的特点和成因，进行概括分析。
（一）土地权属纠纷案件
这类案件形成的时间较长，历史遗留问题较多，且不同法律关系相互混杂交错。以蓟县山区为例，自１９５１年土地改革后，很长时间一直未进行过统一确权发证工作。１９９２年全县开始统一确权发证后，过去没有解决或解决不彻底的各类纠纷大量暴露出来，因而造成此类案件在土地资源类行政案件中占据很大比例。由于历史沿革较长，期间又经多次演变，有的案件唯一历史依据就是１９５１年的土地证，而土地证所载面积又与实际占用面积不符。如有的经过调整，却无合法手续；有的持有合法手续，却又没有具体的四至边界尺寸。所有这些，都给纠纷的处理增加了相当大的难度。同时，这类案件也是土地主管部门反映较
为棘手的案件。其难度主要体现在：一是因纠纷形成时间较长，造成“取证”困难；二是相当一部分纠纷在历史演变过程中因无明确文字记载，或者有的经手人已经去世，对“认定”造成一定困难；三是有的当事人对该类纠纷的处理很不配合，处理机关相当被动。
（二）违法占地建设案件
对于违法占地建设案件，新旧土地法对违法占地建设案件都有明确规定。１９８７年实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称旧土地法）第四十五条规定：“农村居民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或没收在非法占用的土地上新建的房屋”，第五十二条规定：“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定。”１９９９年实施的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称新土地法）第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”因此，这类案件因权属明确，事实也比较容易查清。
（三）土地侵权案件与非法占地案件
旧土地法第五十三条规定：“侵犯土地的所有权或使用权由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵犯，赔偿损失；当事人对处理决定不服，可以在接到处理决定通知之日起３０日内向人民法院起诉，被侵权人也可以直接向人民法院起诉。”这里赋予被侵权人两个可选择救济途径来维护自己的权利。新土地法已将此条删除。从蓟县审理的１１件侵权案件看，均为新土地法颁布以前的案件，土地侵权案件因土地权属明确，且无争议，系平等主体之间的权利义务关系，完全可以由被侵权人直接向法院提起民事诉讼。
近年来，蓟县发生多起农村村民抢占集体土地耕种的现象，有的村干部怕伤人而不愿以被侵权人的身份提起民事诉讼，土地管理部门也以新土地法没有对侵权案件授予管理职能为由而认为无法管。这类现象若不及时加以解决，将会严重影响土地管理工作并直接影响社会的稳定。新土地法第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”。不难看出，村民抢占集体土地耕作就是一种非法占地的行为。
（四）注销土地使用证案件
蓟县于１９９２年开始依法登记并发放《集体土地建设用地使用证》，１９９３年更加广泛地发证，目前已发证１５.５万户。由于当时雇用的工作人员对业务不熟，出现了许多错登、漏登等情况，引发了大量因土地证而诱发的纠纷，浪费了大量行政资源和诉讼资源。目前，这类纠纷引发的诉讼还有上升趋势。
（五）国家调整农业生产结构中出现的纠纷
近年来，随着国家农业生产结构的调整及《土地承包法》的出台，出现了一些农民未经批准在自己的承包地内搞建筑而引发的违法案件。有的农民以自己响应国家号召发展种植和养殖业为由，拒不承认自己的违法行为。如村民杨某以投标方式与村委会分两次签订土地承包协议，共承包土地３９３６平方米，承包用途为种植业，后又改为养牛场，承包期为十五年。２００３年８月杨某未经批准开始动工修建围墙、牛棚及看护房，并投资近３０余万元养殖奶牛、肉牛，蓟县规划和国土资源局在巡查中发现杨某的建设未经批准，且在土地利用总体规划图中，杨某所占土地为规划的基本农田保护区，于是认定杨某违反了《基本农田保护条例》第１７条的规定，依据《基本农田保护条例》第３０条和《中华人民共和国土地管理法》第７６条对杨某作出违法建设、违法占地行政处罚决定。杨某则认为自己响应国家调整农业生产结构的政策，投入大量人力、物力和资金发展养殖业，完全符合国土资发（１９９９）５１１号《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》精神，是符合法律规定的，不存在破坏基本农田的问题，随后提起诉讼。
二、蓟县法院审理土地资源类行政案件的基本作法
（一）严格审查行政主体是否适格。在法院审理的土地资源类行政案件中，行政执法主体主要涉及县、乡、镇人民政府及县级土地行政主管部门。而行政机关在实际工作中又往往容易职权混淆，且县级土地行政主管部门还存在着“凡是全县涉及土地的纠纷都归我管”的思想，结果导致超越职权行为的发生。行政主体的资格是由法律法规规定的，法院坚持严格审查行政主体资源是否适格，主要是为了确认行政主体在执法中有无超越职权和滥用职权行为的发生。
（二）公正客观地审查事实证据。由于土地资源与人类各项活动息息相关，所以公正、客观地审查事实证据尤为重要。目前，因土地而引发的纠纷往往时间较长且具有一定的历史背景。对此，我们注意了以下两点：一是尊重历史。在行政机关难以举证且事实难以查清的情况下，对行政机关作出维护历史形成的实际使用现状的行政行为一般予以支持。二是面对现实。由于土地纠纷均涉及土地的
面积，四至、长宽尺寸及相邻边界等，它比其他行政案件较为特殊，因此，对被告所举的现场勘测图我们均在开庭前作现场复核勘查。这样，既有利于掌握争议焦点，平息原告对被告的抵触情绪，又有利于提高办案效率。
（三）注重程序审查，严格界定纠纷处理时限。在审判实践中，土地行政执法人员往往存在重实体、轻程序的观念，只注意查清案件的事实，而忽略处理的时限，从而造成有的纠纷一拖几年，极易诱发社会的不稳定因素。因此，在程序的审查中，我们注重按照以下两个方面严格掌握：首先，对有法定时限的，严格依照法定时限审查被告是否在法定时限内作出行政行为。如国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》规定的处理时限为６个月；《土地违法案件处理暂行办法》规定的处理时限为３个月。其次，对没有法定时限的，则依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条的规定，界定其处理时限为６０日。通过对法定时限的严格审查，使土地主管部门充分认识到了程序的重要，因而积极遵守法定时限，大大提高了办事效率。
（四）监督与服务相结合，有效地改善土地行政执法环境。在严格依法监督、积极促进土地行政主管部门依法行政的同时，我们还不断增强服务意识，主动送法上门，广泛宣传《行政诉讼法》、《行政处罚法》等相关法律，使行政机关打消了怕当被告、怕诉讼的思想，有效地促进了执法环境的改善。１、定期培训。对土地行政执法人员进行业务轮训，帮助他们掌握从立案、调查取证、履行程序到实际处理等办案方法，使其消除顾虑，大胆管理。２、以案讲法。利用典型案件公开宣判，开展以案讲法，达到审理一案教育一片的目的。同时，就案件中存在的问题主动与土地行政主管部门交换意见，适时提出司法建议。３、普遍走访。每年年初，定期到土地行政主管部门走访，征求意见，了解土地工作的安排，有预见性地提出一些建议，以促进行政审判与蓟县土地市场管理的有机结合。
三、有效解决土地资源类行政纠纷的建议和对策
（一）修改《土地管理法》的相关条款
１、《土地管理法》“法律责任”章节中的第七十七条应予增补。《土地管理法》第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”这是对农村村民非法占用土地建住宅设定了罚则，而对城镇非农业户口居民及国家工作人员非法占用土地建住宅的处罚，则无法可依，造成土地执法中的空白，使当事人的违法行为得不到查
处。对此，建议第七十七条增加一款：“城镇非农业户口居民或国家工作人员未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”
２、《土地管理法》“法律责任”章节中的第七十六条应予修改。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收非法占用的土地上新建的建筑和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。此规定存在两个问题：一是没收的主体不明确，当事人拒不执行时，人民法院是否可以强制执行无法可依。二是此规定不符合我国农村当前的具体情况，缺乏实际操作的实践基础。因此，建议在《土地管理法》第七十六条中删除这段话。
（二）修改《天津市土地管理条例》第十三条的规定
《天津市土地管理条例》第十三条规定：“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，可以申请土地所在地的区、县土地行政主管部门或者乡、镇人民政府调解。调解达成协议的，由区、县土地行政主管部门或者乡、镇人民政府制作调解书，当事人凭调解书申请土地登记。经调解未达成协议的，属于集体所有土地的争议，由土地所在地的乡、镇人民政府处理；跨乡、镇的由区、县人民政府处理。属于国有土地的争议，由土地所在地的区、县人民政府处理；跨区、县的由市人民政府处理”。这条规定中“属于集体所有土地的争议，由土地所在地的乡、镇人民政府处理”的规定与《土地管理法》第十六条“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”存在矛盾。一些土地管理人员认为，《土地管理法》调整的是全国范围内的土地管理工作，《天津市土地管理条例》调整的是天津市范围内的土地管理工作，在天津市范围内就应适用该条例，对村与村之间集体所有土地的争议，乡、镇人民政府有权作出处理。这种理解有不妥之处，根据立法法规定的上位法优于下位法的法律适用原则，下位法的规定不符合上位法的，应当适用上位法。《天津市土地管理条例》将集体所有土地的争议授权于乡、镇人民政府处理，属下位法扩大行政主体或其职权范围，其与上位法相抵触。建
议修改为：“经调解未达成协议的，个人之间、个人与集体所有土地之间的争议由土地所在地的乡、镇人民政府处理，集体与集体所有土地的争议由区、县人民政府处理。”
（三）行政执法应注意的若干问题 １、解决土地权属纠纷应注意的问题
行政机关在解决这类纠纷时，应注意以下几点：（１）应严格依照国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》规定的程序，先调解后处理。（２）注意法定期限。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，处理此类纠纷的法定期限为６个月，如纠纷复杂，不能做出处理则必须履行报延手续。（３）注意对证据的选择使用。不能把双方当事人提供的对各自有利的资料都作为证据使用，只有在处理中所采用的证据才是做出处理的依据。在审判实践中，有较多案件因上述三点不完备而导致行政机关败诉。（４）对于已时过境迁而仍以１９５１年土地证为证据主张自己权利的，可依《天津市确定土地权属办法》第４９条的规定，确认其所持契证无效。（５）对没有合法权属证件的，应参照历史沿革和长期使用现状来确定土地所有权和使用权。（６）对土地权属发生多次变更的，应依《天津市土地登记管理办法》第４７条规定，以最后发生变更的合法依据确定其土地的所有权和使用权。
２、解决违法占地建设纠纷应注意的问题
行政机关在处理此类纠纷时，首先应注意的就是新旧法交替时的处罚主体及时效问题。（１）违法占地建设行为发生在１９９９年１月１日以前由乡级人民政府处罚，以后则由县级以上人民政府土地主管部门处罚。（２）违法占地建设行为发生在新法实施以前，在新法实施后才发现该违法行为的，其处罚主体应为乡级人民政府处罚。（３）由于未经批准或采取欺骗手段骗取批准有一定的隐蔽性，有的违法事实发生几年以后才被发现，实践中对违法建设行为超过两年是否还能处罚存在一定分歧。我们认为，违法占地建设案件只要违法建设未被拆除，其违法行为就处于持续状态，违法建设行为仍然存在，只有违法建设被拆除，该违法行为才终止。
３、解决土地侵权与非法占地纠纷应注意的问题
在解决土地侵权与非法占地纠纷时应注意两点：（１）个人与个人之间侵犯土地所有权或使用权的，由被侵权人直接向人民法院起诉。（２）个人与集体或集体与集体之间侵犯土地所有权或使用权的，被侵权人既可以直接向人民法院起
诉，也可以申请县级以上土地主管部门按非法占地给予处理，以使非法占地行为得到及时有效地处理。
４、妥善解决注销土地使用证纠纷的对策
应及时停止发证工作，对已经发证的重新核实、检查；发现错证、漏证及时更正；对错证当事人不予配合的，及时注销，重新发证，以维护《集体土地建设用地使用证》的严肃性。
５、妥善解决国家调整农业生产结构中出现的纠纷的对策
对于此类纠纷，如果单纯地依法行政可能给当事人造成巨大的经济损失，并打消农民对农业生产结构调整的积极性，使农民对国家的相关政策产生怀疑，并引发新的矛盾。如果对此类违法行为放任自流，则不但是土地管理部门的失职，也会给土地资源管理工作造成混乱局面。我们认为，在处理这类纠纷时，应本着因地制宜的原则，既要维护法律的权威性，又要促进农业生产结构调整等国家政策的顺利开展。第一，要加大执法巡查力度，把此类土地违法纠纷消除在萌芽状态。第二，对发现未经批准正在自己承包地内违法建设的在建工程，应依据《天津市城市规划条例》第四十八条第
（一）项的规定及相应解释，对在建工程予以强行拆除。第三，对发现时已建成完工并已投入使用的，依法对其处罚，但在执行中宜变通为向县土地行政主管部门签定复耕保证书，交纳复耕保证金，合同期满按要求恢复原状，退还复耕保证金。
综上，尽管我们的土地资源管理日益规范，但存在的问题却决不可小视。我们应正视现实，找准症结，进一步加大土地执法和宣传力度，大力开展土地基本国情教育，加强合理用地和约束用地的制度建设。
