《比较政治制度》讲稿
第一章
国家、宪法与政治制度
使用班级：政治学与行政学2009（1-2）
高 岗 仓
2011.01
第一节
国家、国家形式与政治制度
一、制度与政治制度
二、国家及其观念
三、国家的阶级特性与政治制度的阶级属性
四、国家形式：政治制度的双向配置 第二节
宪法与政治制度
一、宪政：宪法与政治制度的高度融合
二、政治制度与宪法关系的三种类型 第三节
战后宪法与政治制度的发展
一、二战后的宪法与政治制度发展的发展态势
二、行政集权民主制主导西方政治制度的发展
三、宪法规范政治制度、维护公民权利的功能日益增强
第一章
国家、宪法与政治制度
学习目标：明确国家、宪法与政治制度关系的发展过程，理解国家、宪法与政治制度相互关系变化的趋势，掌握国家、宪法与政治制度关系的变化特点。 教学重点：宪政是宪法与政治制度的高度融合
教学难点：战后宪政的发展 计划学时：4学时
第一节
国家、国家形式与政治制度
一、制度与政治制度 1.制度总是和人联系在一起的
制度总是和人联系在一起的。马克思十分自觉地把人的问题与制度问题统一起来，认为:“人并不是抽象地栖息在世界以外的东西。人就是人的世界，就是国家、社会。”（马克思恩格斯.马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京:人民出版社，1995.1.）
制度学派代表人物凡勃仑（托斯丹·邦德·凡勃伦美国经济学巨匠、制度经济学鼻祖）把制度和个人思想意识联系起来，他认为制度是“大多数人的思想中普遍具有的确定的习惯”。
康芒斯说:“我们可以把制度解释为\'集体行动控制个体行动\'。”
美国著名的经济史学家道格拉斯.诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出:“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的
关键”。
2.制度是一系列规则和运行机制的集合体
广义的“制度”概念，是指由一系列正式和非正式的规则构成的交往秩序，它以特定的组织或机构作为运行载体，通过明确规定或是提供行为预期的方式，规范个体和组织在具体环境中的行为，并以自我约束或是由外部权威实施约束的方式，使这些规则得到社会群体的广泛接受和普遍遵循。
非正式规则是人们在长期的交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。它主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等因素。在非正式约束中，意识形态处于核心地位。
非正式规则是由长期而稳定的政治经验演化而成的政治行为规范，具体体现为政治生活中的“惯例”、“习俗”、“价值”和“文化”。
惯例：①一向的做法；常规。②司法上指法律没有明文规定，但过去曾经施行、可以仿照办理的做法或事实。
现在常见的“国际惯例”一词，指“作为通例之证明而经接受为法律者。指在国际实践中反复使用形成的，具有固定内容的，未经立法程序制定的，如为一国所承认或当事人采用，就对其具有约束力的一种习惯做法或常例”。它的特点是一是通用性，为大多数国家和地区通用；二是稳定性，不受政策调整和经济波动的影响；三是重复性，一般都是反复运用；四是准强制性，受到各国法律的保护，具有一定的法律约束力；五是效益性，被国际交往活动验证是成功的。
习俗：是特定社会文化区域内历代人们共同遵守的行为模式或规范。一般指风俗习惯。
风俗习惯指个人或集体的传统风尚、礼节、习性。是历史发展过程中形成的，它对社会成员有一种非常强烈的行为制约作用。是社会道德与法律的基础和相辅部分。主要包括民族风俗、节日习俗、传统礼仪等等。
正式规则是指人们有意识创造的一系列政策法规。它包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为。
正式规则是由公共权威机构或其委托代理的机构设计和确立的，依靠国家强制力强力实施的具有普遍约束力的明确的政治行为规范，具体体现为组织并规范人们政治行为的结构性规则和程序性规则。
通常情况下，越简单的政治共同体越倾向于建立在非正式规则的基础上，而社会结构愈分化、社会成分愈复杂的社会，其政治共同体的形成和维持就愈是依赖于政治制度
中的正式规则。
规则的实施机制。人们判断一个国家的制度是否有效，除了看这个国家的正式规则与非正式规则是否完善外，更主要的是看这个国家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，那么任何制度就形同虚设。
“正式规则只是\'冰山的一角\'，非正式规则却是大量的，并且它的作用不可忽视。” 3.制度的作用
在现代社会中，制度涵盖了人类生活的方方面面
为人们的相互交往提供了可予遵循的系统模式，抑制了可能出现的有损公共利益的行为；
缓解了个人和群体之间的利益冲突，减少了协调人类活动的社会成本； 保障了个人的自由和社会的稳定，促进了劳动分工和社会财富的创造。 总之，一个社会的制度化程度与这个社会的文明程度紧密相关。 4.政治制度是规范人类政治生活的规则体系
二、国家及其观念
国家，是指一种政治联合体或政治共同体。 1.国家的含义
在西方，表示“国家”含义的概念有三个： （1）地理含义的国家
指以地域为界划分的人类社会的组织形态，不同于原始时代仅以血缘关系为纽带而建立起来的氏族与部落。
（2）民族含义的国家
民族是人们在历史上经过长期发展而形成的稳定的共同体。广义的民族包括从原始的、古代的、近代的直至现代的各种民族共同体；狭义的民族即民族国家，其本义是专指西方近代以来形成的有着共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化中的共同心理素质的稳定的人群共同体。但是，在现代世界上，除了有单一民族的国家，也有多民族的国家，甚至还有同一民族散布在不同国家的事实。因此，民族国家的含义变得较为模糊。
（3）政治含义的国家
即政治学研究的对象。现代西方的一些学者把政治学看做是国家学。马克思主义在肯定国家具有政治含义的同时，指出国家和旧的氏族组织的不同之处在于：第一，按地区或地域来划分它的国民；第二，公共权力的设立。
由此看来，可以这样认为，政治国家是上述三种定义中最高层次的概念，它在突出国家的政治本质的同时，又涵盖了国家的地理属性和民族属性。
2.历史上的国家观
（1）古希腊思想家的国家观
在西方，对国家本质的探讨开始于古希腊的城邦制时代。柏拉图认为国家和社会是同一种东西。他认为国家或社会均起源于分工。人们在生活中有各方面的需要。但是，个人的技能只能满足自己的一部分需要。所以，人们便不得不聚居在一起，组成所谓的国家。亚里士多德把国家和一般的社会团体作了区分，他从伦理的角度出发，认为所有的社会团体都是为了完成某种善业，其中有一种追求最高、最广的善业的社会团体，这就是“城邦”，即国家o[1]可以认为，古希腊的思想家看到了国家是社会关系发展的产物，不过，他们只是把国家看做是满足社会公共生活需要的一种中性的、“求善”的组织形式。
（2）“君权神授说”
在漫长的中世纪里，教权和王权并立。这种状况的理论注释，是5世纪末基督教思想家提出的“两种权力学说”。他们认为，有两种权力分别具有不同的功能：“宗教利益和永恒的得救是教会的本职，暂时的或世俗的利益以及维持和平、秩序与正义则是世俗政府的本职。”于是，在尘世就有了这两种彼此分工的权力。按照当时通行的“君权神授”的观念认为，是上帝把宗教的权力授予教会，把世俗的权力授予政治统治者的。到中世纪后期，一些君主曾经利用“君权神授”的观念极力主张他们有权管理教会和国家两方面的事务。
（3）“国家主权论”
16世纪文艺复兴时期的意大利政治思想家马基雅维里首先用“国家”一词来表示“在政治上组织起来的社会”。他极力主张君主应该成为国家的最高统治者，应该把各种权力集于君主一身。同时代的法国人布丹则是第一个突出地提出主权概念的政治理论家。那个时代的思想家认为，拥有主权是一个国家最基本的属性。专制君主们凭借着这种“国家主权论”，便有了争取至高无上权力的更好的理论根据。所以，最初与国家主权论相联系的是君主专制论。
（4）“法律主权论”
17世纪以来，产生了一种以“法律主权论”为特征的国家观念，这种观念认为，在国家权力之外还有一种法律主权。法律应该是国家的最高权力。这种具有最高权力的法律就是近代的自然法。自然法的主要内容包括契约的思想。当人们自然地聚居在一起的时候，需要有一种共同认可的契约来维持公共秩序。这是一种自然的法律，超越于包括君主在内的任何个人的意志。阿尔色修斯从两个层面解释这种契约的内容：政治的层
面和社会的层面。政治层面的契约表现在统治者与其臣民的关系方面。根据契约的原则，主权不能由一个统治阶级或家族独享，国家权力只不过是根据自然法授予一国的行政长官的。法律才是权力的真正来源，行政长官或拥有权力的君主只能维护和实施法律。因此，统治者同样必须服从法律，而法律却不必服从统治者。社会层面的契约则表现在民众之间，他们凭着契约的约束而结成各种社团。
无疑，自然法思想和法律主权论为新兴资产阶级反对中世纪的君权神授论以及与国家主权论相关联的君主专制论提供了有力的武器。在上述思想的基础上，17世纪英国的洛克和18世纪法国的孟德斯鸠根据英国的政治实践先后发展出了三权分立和制衡的学说，首创代议制和分权制原则，为构建新的国家制度做出了重要的贡献。
（5）“人民主权论”
卢梭是18世纪法国启蒙运动的著名代表。他鲜明地提出了“人民主权论”的国家观念，激烈地反对“君权神授”、“国家主权(君主专制)”等封建专制思想。他认为，所谓国家，就是“由全体个人的结合所形成的公共人格”，“没有而且也不可能有任何一种根本法律是可以约束人民共同体的”，如果有“任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意”，当然，包括统治者在内。卢梭认为，国家只能建立在自由人之间的“社会契约”之上，社会契约赋予国家以及构成国家的每个成员以绝对权力；主权在民，人民主权不受限制、不可分割、不可侵犯、具有强制性和永远公正。美国杰斐逊起草的《独立宣言》(于1776年通过)表达了卢梭的人民主权论思想。这一思想对美国的立国和组织自治政府起了重要的作用。
总结来说，契约论的国家基本命题有三点：第一，国家是人类理性而非“天然”政治权威的产物，人类意志“构成了一切契约的精华”；第二，国家权力来自人民的同意和赋予，“断定政权的一切和平的起源都是基于人民的同意”，除了自己的同意，“无论什么事情都不能使他受制于任何世俗的权力”；第三，国家“应该以既定的、向全国人民公布周知的、经常有效的法律，而不是以临时的命令来实行统治”，其权力的运行“绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外”。
（6）“理性国家论”
18世纪末，同英国、法国、荷兰等国比起来，德国还停留在政治上分裂、经济上落后的混乱状态中。当时，黑格尔试图在“国家主权”、“法律主权”、“人民主权”之外寻找新的理论，以促进德国的统一和复兴。他提出“理性国家”的观念．认为“国家是伦理理念的现实”，“是绝对自在自为的理性东西”，“个人本身只有成为国家成员才具有客观性、真理性和伦理性”。
19世纪后半叶，西方国家普遍地进人了工业化的时代。随着经济及社会的迅速发展，对国家及其公共权力有了新的认识。一方面，一些社会学家如马克斯·韦伯、涂尔
干等人，抛弃了黑格尔历史哲学的“理性国家”观念，力求以客观的、理性的科学方法来阐释国家的结构、功能；另一方面，在美国兴起的现代政治学，更是扬弃了传统政治学以政治原理(如国家、政权、主权、公民、制度和统治等问题)为主要研究对象的做法，开始了对公共权力及公共管理的探讨。
（7）第二次世界大战后的西方国家观
第二次世界大战后，随着“行为主义”政治学的兴起，一些刻意回避价值判断，自诩由“中立的”经验研究和实证分析得来的国家观念在西方陆续兴起，其中影响较大的有以下几种：
1）多元主义国家观
认为国家只是一个反映和平衡社会各个利益团体要求的消极机器，为保证其合理公正地分配社会利益，国家不应保有单一的主权，而应最大限度地将主权分配给自治区域和职能性团体，以利于充分发展公民的福利和个性。
2）精英主义国家观
认为人类分裂为统治阶级和被统治阶级，是任何社会无可回避的事实，那些在统治阶级中居于最高地位的政治精英，对于国家以及国家的运转起着关键的作用，历史不过是精英集团吐故纳新的绵延过程，主权在民不过是理论家的幻想，民主政治不过是专制政治的现代翻版，国家不过是政治精英推动的实现其自身利益的消极工具。
3）新保守主义国家观
认为任何社会都不可能自发地形成某种等级秩序，惟有国家这样一个承载着传统、秩序、等级、自由诸价值的强大政治权威，才能有效地约束人们的行为，任何个人都“应当被看作仅仅是这个更普遍的整体的组成部分”，个人及其权利只有通过国家才具有意义。
4）新马克思主义的结构主义国家观
认为国家是独立于统治阶级和政治官僚的一股结构性力量，正是这种“无意识结构”使国家得以有效地组织统治阶级，运用暴力和意识形态的双重手段瓦解被统治阶级，并使后者确认资本主义的优越性。除上述四种国家观念外，戴维·伊斯顿提出的政治系统理论还试图从根本上颠覆延续千年的国家概念，认为：“作为一个概念的‘国家’被认为不合要求，不久就为一个含义更加丰富的术语‘政治系统’所代替了。‘国家’这一概念之所以会被政治学首先摈弃，是因为它早先是含糊不清的。”然而，崛起于20世纪70年代的西方“后行为主义运动”却表明，“国家”这个概念不仅不能为人摒弃，反而应当成为人们长久凝思的一个问题。
3.马克思主义国家观
综观西方近代以来出现的各种国家观念，反映了在不同时代背景下的人们对国家
本质的认识在不断地深入。从马克思主义的方法论看，这些观念的形成，是西方社会发展和变革历史的现实的反映，观念和现实之间有着合乎逻辑的联系。可以认为，正是在这种持续不断的理论探求和观念变革的过程中，才最终建构起了不同于古代和中世纪的西方近现代国家观。
马克思主义的国家观不是从观念出发，而是以客观事实为依据，通过对人类历史上各种国家形态的全面考察而得出了科学的结论。恩格斯说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”马克思主义的国家观对国家及其公共权力的政治本质作了深刻的分析。
三、国家的阶级特性与政治制度的阶级属性 1.国家的阶级性
恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”。在此，国家被直接等同于公共权力组织。这段关于国家及其本质的论述，与恩格斯的国家历史起源理论密不可分。
（1）源于国家起源
在国家的历史溯源中，恩格斯吸收了摩尔根关于人类从蒙昧时代经过野蛮时代到文明时代发展历程的研究成果，认为生产工具的进化、劳动分工的出现以及由此带来的私有财产，从根本上瓦解了原始的氏族社会，人类社会第一次出现了巨大的利益分化和利益对立，当“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面，而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾驭社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”，这种新的社会要求最终促成了国家的起缘。
在所考察的“国家在氏族制度的废墟上兴起的三种主要形式”中，雅典国家的产生被认为是“一般国家形成的一种非常典型的例子”。因此，
马克思主义国家学说将如下过程看作是国家形成的一般规律：铁制工具的发现和使用使社会生产力获得大幅度的提高，剩余财富以及随之形成的家庭破坏了原有的以血缘为纽带的氏族社会关系，社会分工与分层导致阶级的聚合与对立，而贯穿在整个社会变迁中的阶级斗争，则使得一个按照地域进行统治的、与社会相分离的“公共权力”应运而生。
（2）源于国家的双重特征
根据马克思主义的国家学说，国家的历史形成方式决定它天然具有作为公共管理机构和作为暴力统治机器的双重特征，前者是其一般特征，后者是其在特殊历史时期的特殊属性。
1）公共管理机构的一般特性
具体说来，作为公共管理机构的国家，采取的是“社会共同体”的形式，它以凌驾于社会之上的超然中立者的形象出现，用权力机制规范社会物质产品与精神产品的生产、分配和交换，致力于维护社会公共利益、调和阶级冲突和社会矛盾、行使社会治理的职能。在这里国家具有其相对自主性。
2）实施阶级统治的阶级特性
除此之外，马克思主义认为，在存在着私有制和阶级的社会中，国家还具有实施阶级统治的阶级特性。也就是说，经济上处于优势地位的阶级，往往会独自全权掌握社会的管理职能，使国家在履行社会职能时不得不处处反映统治阶级的意志，而为了确保这些意志的实现，统治阶级又必须依靠警察、法庭、监狱等国家暴力手段，这样就使国家将其对于社会的治理沦为对于社会的统治，使国家成为反映统治阶级意志、维护统治阶级整体利益、实现一个阶级对另一个阶级统治的暴力工具。
恩格斯指出：“由于国家是从控制阶级对立的需要中产生的，由于它同时又是在这些阶级的冲突中产生的，所以，它照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家，这个阶级借助于国家而在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。”
对于国家这一方面的特性，列宁也曾反复地加以强调，并因此断言：“国家是一个阶级压迫另一个阶级的机器，是迫使一切从属阶级服从于一个阶级的机器。”
2.政治制度的阶级性
阶级社会中，国家的阶级特性决定了它所采取的政治规则体系——政治制度在内容上也具有相应的阶级性。这主要是从以下两个方面体现的：
（1）政治制度是阶级社会实施阶级统治的必要工具
阶级统治的首要目的，就是考虑如何维护本阶级的政治统治和实现本阶级的经济利益，在此核心目标的推动下，掌握国家机器的统治阶级必然要为自己选择适当的“政治外壳”，也就是说，选择一定的形式去配置国家权力、组织政权机构、建立政治运作的实体与程序规范。只有依靠相应的组织机构和运作手段，才能使阶级意志转化为具体的方针、政策、指示、法令，并促成相应的服从行为和政治秩序。
总体说来，与社会经济发展水平相适应、与统治目的相协调、权力配置相对合理的政治制度，是有助于阶级利益最大化的。
（2）政治制度在一定程度上反映社会的阶级结构和阶级斗争状况
统治阶级对其“政治外壳”的选择，本质上是由其阶级利益驱动的，只不过这种驱动在具体化为统治阶级的制度选择时，不得不鉴于现实的社会阶级状况而作出妥协和调整。
统治阶级中的政治精英通常能够意识到，只有将阶级冲突和社会矛盾控制在一定的范围之内，将不和谐的利益关系有效地纳入一定的“秩序”，阶级的统治才有可能稳固，阶级的整体利益才有可能得以实现，因此，政治制度会随着阶级结构的变化而变化，随着阶级矛盾的调整而调整。
英国封建君主制度由“巡游王权”、“个人王权”向“行政王权”、“制度王权”的转化过程，便很好地说明了这一点。在其君主制度的衍生历程中，“封建习惯的束缚和地方大贵族的抗争，即使国王难以彻底超越封建宗主的权限，将王权权威完全渗透到各个封建领地及市镇，也使国王的一些重大集权措施不易及时有效地推行，有时还被迫妥协和让步。”
由此可见，王权与封建贵族势力的消长对比，尽管是统治阶级内部的斗争，也直接影响着政治制度的建构和发展。与之相比，中国古代专制主义中央集权时期的阶级关系相对比较单一和稳定，这既是政治制度能够绵延数千年而不绝的重要保证，同时也是其缺乏有效制度创新而趋于僵化的重要缘由。
3.国家的阶级特性与政治制度的阶级属性之间的关系 （1）国家的阶级特性决定了政治制度的阶级性
国家的阶级特性与政治制度的阶级属性之间的关系，本质上是一种决定与被决定的关系。
也就是说，在阶级社会中，国家的阶级烙印不可避免地会在制度层面留下印记，使后者难逃作为阶级统治工具的厄运。另一方面，在考察政治制度的阶级属性时，必须看到，阶级性只是政治制度的本质内容之一。
（2）阶级性只是政治制度的一种属性
列宁曾经指出：人的认识是从现象到本质、从不甚深刻的本质到更深刻的本质的深化的无限运动，它由所谓初级的本质到二级的本质，这样不断地加深下去以至于无穷。由此可见，本质存在着层次上的差别，阶级性只是政治制度的初级本质，更深的本质是它赖以存在的社会物质生活条件，无论统治阶级有着怎样的阶级意愿，政治制度的建构与发展都不可避免地要与社会的整体发展相适应。
正是基于这一更深层次的本质内容，政治制度具有“与内容不可分离地联系着的形式”——客观的规范形式，这种形式就其自身而言是纯然超阶级的，它深植于社会的经济基础之上，以其表面上的客观性、规范性、整体协调性实现其对政治上层建筑的调节。
忽略政治制度的形式特征和形式功能，我们既无法理解阶级社会中政治制度的阶级性，也无法理解无阶级社会中政治制度的必要性。
四、国家形式：政治制度的双向配置
国家是与社会分离的公共权力组织，其根本职能在于缓和与消解社会矛盾，使社会的对立面不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭。
鉴于此，任何国家都必须采取最适合自己行使公共权力的组织形式，以实现国家的阶级统治职能和社会治理职能。总体说来，国家权力的分配体制或组织结构主要表现为横向和纵向两个方面：前者涉及同一层级的国家机关尤其是全国性国家机关之间的权限划分，政治学中将这种国家机构的横向构成关系，称作国家的政权组织形式；后者涉及全国性政府与区域性政府之间的权力配置关系，称作国家结构形式。
1.政权组织形式——政治制度的横向权力关系
根据马克思主义的国家理论，在阶级对立的社会中，哪一个阶级处于统治地位，不仅决定了国家的阶级属性——国家将沦为何种阶级实施阶级统治的工具，而且决定了作为阶级统治工具的国家将采用怎样的方式实施统治。前者构成国家性质或“国体”，后者构成政体和国家的政权组织形式。
国体反映的是国家权力在政治上或实质上的归属状况，政体所要解决的是国家权力在法律上或形式上的归属问题，政权组织形式则直接涉及实现国家权力的机关以及这些机关相互之间的关系问题。
（1）政权组织形式视野下国体与政体的形态
历史上出现过的国体：奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家，社会主义国家 历史上出现过的“政体”：大体可概括为君主制、寡头制和共和制三种类型。
凡国家权力的最终归属权，在法律上属于个人终身享有并且世袭相传的是君主制；
国家权力的最终归属权属于相对封闭的一小部分人所有，其政体为寡头制； 国家权力的最终归属权，在法律上属于绝大多数人乃至于全体人民所有的是共和制。
国体与政体的结合形态
基本规律：不同国体的国家，会呈现出相同或相似的政体，而相同国体的国家，也有可能实行不同的政体；另一方面，不同的政权组织形式也可能隶属于相同的政体，只是由于历史传统、国情民情等非本质因素上的差异，才使同一种政体在制度化为具体的政权组织形式时表现各异。
罗斯坦的制度形式多样性图
罗斯坦在论及制度形式的多样性时，以当代西方政治系统中的10项基本制度设置
为基数，认为只需考虑每项制度的两种主要形式，就能得出1024种制度的组合形式。这当然只是保守的估算。就世界范围而言，现实政治生活中的制度设置远非下述10项，每项制度呈现出的结构形式也远不止下述两种，它们与不同类别的政权组织形式交织融合，使当今世界的共和制政体表现出前所未有的多样性和复杂性(见图1—1)。
（2）政权组织形式的基本类型
政权组织形式是在国家机构体系中横向配置国家权力并规范其运行的制度模式。依据国家权力的横向配置状况，即国家权力在同一层级的国家机关尤其是在议会与政府之间的权限划分，可将政权组织形式分为议会制、总统制、委员会制和人民代表制四种基本类型。
议会制的基本特点，是议会在国家机关体系中居于实际的或法律上的主导地位，拥有产生包括政府在内的其他国家机关并监督其权力运行的权力；根据政体之不同，议会制又包括议会君主立宪制和议会共和制两种主要类型。
总统制的基本特点，是议会在国家机关体系中与其他国家机关地位平等，不对其他国家机关构成实际或法律上的派生从属关系，它是国家权力配置关系中最具分权制衡色彩的政权组织形式。
委员会制是国家机关权限划分最不清晰的一种政权组织形式，其基本特点是最高国家行政机关采取委员会制，并以合议制的形式行使职权。
人民代表制是社会主义国家普遍采用的一种政权组织形式，其基本特点是人民代表机关作为国家的权力机关，在法律上拥有至高无上的权利，一切其他国家机关均由其产生，对其负责，受其监督。
2.国家结构形式——政治制度的纵向权力关系 （1）社会单位划分的历史变化
马克思主义国家理论认为，按照地理区域划分居民是国家的固有特征。在国家产生之前，社会单位是依据血缘关系而划分的氏族、胞族、部落等社会组织；在国家产生之后，社会单位是依据地理区域划分的。
国家在氏族制度解体的基础上形成，“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民。正如我们所看到的，由血缘关系形成和联结起来的旧的氏族公社已经很不够了，这多半是因为它是以氏族成员被束缚在一定地区为前提的，而这种束缚早巳不复存在。地区依旧，但人们已经是流动的了。因此，按地区来划分就被作为出发点，并允许公民在他们居住的地方实现他们的公共权利和义务，不管他们属于哪一氏族或哪一部落。这种按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。”在国家产生之后，“有决定意义的已不是血缘团体的族籍，而只是常住地区了；现在要加以划分的，不是人民，而是地区了；居民在政治上已变为地区的简单的附属物了。”
（2）国家结构形式的含义
既然国家总得建立在一定的地域之上，总得按照一定的行政区域和行政层级划分领土并实施统治，那么，以地缘政治为基础的国家，就必然存在着整体与部分的关系问题，而如何看待和调整这种关系就构成了国家结构问题。
所谓国家结构，是指作为整体的国家与国家的各个组成部分之间的相互关系，具体包括国家区域构成单位的划分，各层级区域单位的法律地位和权限划分，处理全国性政府与区域性政府之间纵向职权关系的原则，各层级政府之间权限争议之解决等方面的内容。
国家结构形式是国家结构在特定国家的具体表现形式，主要指国家整体与部分之间，特别是全国性政府与区域性政府之间相互关系的构成形式，它是在国家机构体系纵向配置国家权力并规范其运行的一种制度模式，是政治制度的纵向权力关系。
（3）国家结构形式的类型
依据国家权力的纵向配置状况，可将国家结构形式分为单一制和联邦制两种基本类型。
“单一制”，是指国家权力的最终归属权属于全国性政府(中央政府)，区域性政府(地方政府)所行使的国家权力完全由中央政府赋予的一种国家结构形式类型；
“联邦制”，则是指国家权力的最终归属权由全国性政府和区域性政府根据宪法分享，双方均不得单方面改变宪定权力分享格局的一种国家结构形式类型。
两者的根本区别在于：“凡属联邦国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法划定，所以各邦政府的事权，有宪法为保障；其在单一国家，无论分权至如何程度，其地方团体的事权，总系经由中央政府以普通的法律或命令规定，所以地方团体的事权，初无宪法的保障”。
根据中央政府与地方政府权限划分方式之不同，单一制主要呈现为中央集权单一制、地方自治单一制、中央地方均权单一制和民主集中单一制四种类型；
中央集权单一制 地方自治单一制 中央地方均权单一制 民主集中单一制
根据全国性政府与区域性政府权限划分方式之不同，联邦制主要呈现为中央集权联邦制、分权制衡联邦制、民主集中联邦制和自治民主联邦制四种类型。
中央集权联邦制 分权制衡联邦制 民主集中联邦制 自治民主联邦制
分权制衡联邦制的特点是：按照权力分立制衡的原则在联邦政府与联邦成员单位之间均衡地划分国家权力，使双方都极难单方面地改变法定的权力分配格局而走向中央集权或导致联邦解体。这是一种相当成熟的联邦制类型，美国、瑞士、德国、加拿大、澳大利亚、奥地利等国均属此类。
第二节
宪法与政治制度
一、宪政：宪法与政治制度的高度融合 1.宪法与宪政
（1）近代以前的“宪法”
近代以前的“宪法”(Constitution)概念，曾经有过以下四种不同的内涵： 1）古希腊时期将宪法等同于政治制度
公元前594年在梭伦改革将雅典引上民主的轨道，梭伦改革立法被梭伦自称为“宪法”，它规定创设400人会议和陪审法院。
2）古希腊和古罗马时期的另一种观点，将宪法看作国家的最高法律
亚里士多德在对古希腊158个城邦共和国的比较研究之后，在《政治学》一书中，根据法律的作用和性质，将法律分成两类：一类为基本法律，另一类为非基本法律。他这里所说的基本法律便是指宪法，即规定国家政权的基本结构与权限，统治人数的多寡，以及公民在城邦中的法律地位，即基本权利和义务的法律。
3）罗马帝国时期用宪法表示皇帝的各种建制和诏令，以区别于市民议会制定的普通法规
古罗马时期，被称为“宪法”的是指那些由皇帝发布的谕令，包括“告示”、“训
示”“批复”和“裁决”四种形式，以区别市民会议和元老院通过的普通法律文件。内容主要涉及公共行政和宗教事务，性质属于机构法和组织法。除了在称谓上有一些不同外，普通的法律，罗马的行政长官即可变更，但关系到国家根本组织的法律，则需由护民长官参加由查士丁尼皇帝钦定的、并被赋予法律效力的《法学总论》的序言中，曾四次使用“宪令”一词，就是在上述意义上使用的。
可见古罗马时期的宪法基本上继承了古希腊关于宪法的理论。宪法在这里仍然是统治者管理意义上的基本法律，权利义务的分配仍然是一种单向的自上而下的分配模式。在内容上仍然是涉及国家调整对象中最重要的部分;在宪法属性上，仍然被赋予至高无上的权威，效力具有最高性。只是在制定主体上，专指皇帝发布的的谕令;在修改程序上规定了比普通法律更为严格的修改程序。
4）中世纪的欧洲，为确认教会和封建领主的特权而将规定君主、教会和封建领主关系的法律称作宪法
中世纪的欧洲是西方社会最灰暗的时期，基督教处于万宗归流的地位。神学处于最高和根本地位，其他的一切社会学科包括法学在内，都合并到神学之中，成为神学的科目。
中世纪的宪法专指用来调整和确认封建主和教会关系以及各项特权的法律。如英王亨利二世于1164年颁布的限制教皇和教会特权的法令，就称之为《克拉伦敦宪法》，英王约翰颁布于1215年颁布的规定英王与英国贵族，诸侯和僧侣关系的法律就称之为《大宪章》等等。
这些法律无论从形式上还是实质上都不是国家根本法。由于神学处于最高地位法学基本上沦为神学的附庸，宪法在属性上最高地位和根本地位消失了。从中世纪起“，宪法”已失去了诏令的意义。但是调整内容上增加了国家与其属民关系部分。这个时候的宪法基本含义是一般的法律规则和章程，与一般法律无甚区别，不再强调宪法的根本法属性和地位上的最高性。
总的来看，尽管用法不同、含义各异，却都将“宪法”视为不同于普通法律的高级法，认为它有关于国家的根本问题。
（2）近现代意义上的“宪法”概念
近现代意义上的“宪法”概念，是欧洲文艺复兴时期人文主义思潮和英美资产阶级革命的产物。它将古希腊和古罗马时代的高级法思想，融人16世纪欧洲宗教革命和18世纪末期英法资产阶级革命的实践中，逐渐衍生出了“根本法”的思想内涵。
所谓根本法，实质上是指人民与国家或政府之间的一种契约，它主要包含了以下三层含义：
第一，根本法的效力高于普通法律，议会亦不得侵犯；
第二，根本法为建造国家之公约，效力高于议会制定的法律，因此，根本法的制定不能仅凭议会决断，须由全民表决；
第三，由于根本法是限制议会以及其他国家机关权力的法律，其内容有明白详尽加以规定的必要，故根本法是成文法。
结论：
资产阶级宪法观念的发展历程表明，惟有足以对国家权力给予实际的约束，足以对公民权利给予实际的保障，足以对国家权力与公民权利的基本关系给予实际的调节，宪法才真正成其为宪法，由此宪法构筑的政治秩序类型方可被称作是宪政。
2.宪法与政治制度在宪政中的融合
宪政，实质上是宪法与政治制度的一种关系。宪法与政治制度在宪政中的融合，主要体现在以下三个方面：
（1）宪法成为调节社会矛盾和政治利益冲突的最高准绳
在人类历史的早期发展阶段，人们的争端与冲突主要是通过私刑的方式加以解决。随着国家的产生，开始出现了运用公共权力惩处私人违“法”行为的专门机构，在私人领域实现了由法律(合法的暴力)取代暴力的转变。
但是，公共领域全然依赖君主或政治权威个人意志的裁决，致使权力的遏制必须仰仗更高的权力，而权力一旦失序，其后果则是对权力的暴力争夺。
宪政有别于暴政、“仁政”、“德政”的根本点，在于它将宪法视为调节一切政治矛盾的终极规则，主张以民主的方式制定宪法，以宪法调整国家政治生活中的各种关系，以特定的国家机关依照法定程序解决政治争端，从而最终将国家的政治生活纳入不以个人意志为转移的法治轨道中，在公共领域同样实现由法律(非暴力的政治)取代暴力(暴力的政治)的转变。
（2）宪法为政治制度的建立和运行提供实体和程序规范
宪政确立之前，建构社会秩序的主要方式是凭借政治精英的个人权威，以其不受制约的主观意志为内容，以不受限制的国家权力为依托，表现出极端个性化和强制性的秩序特征。
宪政之产生，即力图建立政治制度的一致性、连续性和确定性，以此克服人治型政治的绝对、专断和反复无常。
它既表明国家机构的设立、公共权力的运行、国家基本制度的确立，均已获得了宪法的确认，非依法定程序不得擅改；同时也表明宪法是政治权力的惟一合法来源，国家权力与政府行为必须受到宪法的规范和制约。
“限政”是宪政的应有之义。
（3）政治制度为宪法精神的实现提供了制度保障
所谓“徒法不足以自行”，如果缺乏相应的物质匹配和制度设施，宪法将形同具文。就我国建国以来的宪政建设而言，一个突出的问题就是我们过于强调宪法形式上的民主性和先进性，而忽视相关规定在现实的社会政治生活中是否可行、如何能行、怎样保证其运行。以人大监督制度为例，根据宪法规定，国家权力机关有权对由它产生的行政机关和司法机关进行监督，这是我国“人民主权”宪法原则的具体体现，但是，迄今为止，我国尚未建立起能够保证此项宪法规定得以有效实施的制度安排。由于人民代表大会的会期短(年平均会期15天，而世界绝大多数国家议会会期都在3个月以上)、组织规模过于庞大(全国人大代表近3000人)、人民代表和常委会组成人员的非专职化程度高，致使国家权力机关实际上根本无暇和无力开展真正意义上的监督；此外，现有的法律对人大有权行使的几种基本监督方式，规定过于抽象，而且缺乏与之配套的程序保障，致使许多原则性的规定因无法获得确定的内涵，在实践中难以运行。宪政，是宪法与政治制度高度融合形成的一种政治秩序类型，如果一个国家有立宪之名而无行宪之实，宪法的规定与实际的政治制度运作相互背离，长此以往，必然损害宪政精神。在我们这样一个有着极长封建专制历史、民主法治根基尚且匮乏的国家，宪法不具有权威性的状况哪怕只是个别存在，若不及时消除，也必将毒害社会主义的民主宪政，危及整个国家的现代化进程。这种危害是毁灭性的，值得充分的警醒并加以剔除。
【小资料】
书记挥手，人大举手，政府动手，政协拍手
书记是领导，挥挥手说好。人大举手，指人大有重大事项、人事表决权。政府动手，具体事情要政府去做。政协拍手是指政协只有鼓掌权利说好或不好，没有表决权。
3.宪政是宪法与政治制度的高度融合状态
宪政是宪法与政治制度的高度融合状态：宪法在规范政治制度的同时，赋予政治制度政治上的合法性，另一方面，政治制度为宪法的实施和宪法精神的实现，提供制度上的支持和保障；
二、政治制度与宪法关系的三种类型
从动态变化来看，宪政或宪法与政治制度的融合，又不是与生俱来、凝固不变的，与世间万物一样，它同样需要经历一个此消彼长、相互磨合的发展过程。
人类政治文明的发展历程表明，社会进步与政治变革或是通过暴力手段的革命，或是通过非暴力手段的改良。随着民主理念的普及和民主制度的确立，在国家的政治制度已经适应了民主宪政的基本要求，适应了本国基本国情民情的状态下，也完全可以采取改革或改良的方式进行调整，没有必要大动干戈、再行“立宪”。
这里仅就法国、美国和我国为例，概述在宪政发展道路上，宪法与政治制度之间曾经存在过的三种主要关系，并着重从立宪观的角度对导致此种关系的政治文化因素给予
剖析。
1.以制定新宪法的方式确立新的政治制度
法国是一个宪法多变、政治制度亦多变的国家。自大革命时期颁布的宪法性文件《人权宣言》起始，法国在169年间先后制定了11部宪法(尚不包括4部宪法修正案)，它们分别是：1791年宪法、1793年宪法，1795年宪法、1799年宪法(对该宪法的修正产生出1802年宪法、1804年宪法、1815年宪法修正案)、1814年宪法、1830年宪法、1848年宪法、1852年宪法(对该宪法的修正产生出1870年宪法修正案)、1875年宪法、1946年宪法和1958年宪法。
宪法的更迭突出地反映了法国百余年来的政局动荡和政治制度变迁，不仅宪法的数量多，而且类别极其复杂。
首先，从宪法的制定者看，既有由封建君主制定的钦定宪法(如1814年国王路易钦定宪法)，又有封建君主与资产阶级斗争妥协产生的协约宪法(如1830年宪法)，当然，更多的是由资产阶级制定的民定宪法；
其次，从宪法确立的政体看，既有实行君主立宪制度的宪法(如1791年宪法)，又有实行封建帝制的宪法(如1814年宪法)，还有大多数资产阶级共和国的宪法；
最后，从共和制宪法规定的政权组织形式看，1793年第一共和国宪法确立了立法机构和行政机构合一的“议行合一”政府体制，1799年共和国八年宪法确立了高度行政中央集权的政府体制，1875年第三共和国宪法确立了以参议院为国家权力中心的议会内阁制政府体制，1946年第四共和国宪法确立了以国民议会为国家权力中心的多党议会制的政府体制，1958年第五共和国宪法确立了以总统制为国家权力中心的“半总统制”政府体制。
纵观法国的宪法演变历程，可以发现这样一个现象，即政治生活的任何一个微小变化都可能引起政治制度的变迁，而政治制度的任何一次细微调整都可能会动摇宪法，造成宪法的废弃与重建。
1791年宪法和1799年宪法的设计者，人称“法兰西制宪之父”的西耶士就公开宣称：“国民不仅不受制于宪法，而且不能受制于宪法，也不应受制于宪法。”山由于国民不受制于宪法，因此，任何一个自以为代表国民的团体都可以肆无忌惮地将自己凌驾于宪法之上，可以为了粉饰民主而用自己的宪法取代异己的宪法。
2.政治制度的改革与调整不涉及宪法更迭
1789年3月4日由美国第一届国会宣布正式生效的《美利坚合众国宪法》自生效以来，历时两百余年，在此期间，美国社会经历了民主革命、工业革命、内战、社会骚乱、大萧条和两次世界大战的战时管制状态，经济结构出现过多次重大调整，政治权力发生过数次重大转移，但是，宪法法典本身却修缮不多，它不仅生存了下来，而且至今依然
保持着对社会的强大调控力。究其原因，主要有以下几点：
（1）在立宪观念上，美国的制宪者们着力强调宪法的最高效力和最高权威性 在宪法与国家权力的关系上，主张任何形式的国家权力都要受到宪法的制约，法律也同样受制于宪法；在宪法权威与人民意志的关系上，主张宪法既来源于人民，同时又对人民具有约束力，“除非人民通过庄严与权威的立法手续废除或修改现行宪法，宪法对人民整体及个别部分均同样有约束力。在未进行变动之前，人民的代表不论其所代表的是虚假的还是真实的民意，均无权采取违宪的行动。”
（2）在修宪的态度方面，制宪者们极为谨慎，为此制定了近乎苛刻的修宪程序 制宪者们认识到，社会的不断发展将使宪法的部分条文趋于老化，若不及时修改，将有碍社会进步。但是，若修改过于容易，又往往会流于轻率和随意，最后必将损害宪法的权威性，甚至导致国家的政治制度和社会生活陷于混乱和动荡。根据美国宪法第五条的规定，修改宪法可采取以下两种途径：或是由国会参众两院2／3的议员表决提出修正案，或是应2／3州议会的要求由国会召集制宪会议提出修正案，不论哪种方式提出的修正案，都须经各州3／4州议会或3／4州制宪会议的批准方可生效。以制宪会议提出宪法修正案的方式，迄今尚未使用过，人们之所以对此方式心存疑虑，源于1789年詹姆斯·麦迪逊的担忧，他认为制宪会议在存在党争的背景下召开，有可能招徕来自美国各地的“阴险人物”，提出名目繁多的修宪案，并散布普遍的惊恐，从而引发政治动荡。
（3）完善的司法解释体制适时赋予宪法以新的含义，使之顺应已经发生重大变化的社会实际
繁琐的修宪程序保障了宪法的稳定性，迄今为止，美国宪法修正案只有26条，其中前10条修正案与宪法同时生效。与正式修宪相比，司法部门尤其是联邦最高法院对宪法的解释，在使宪法跟上时代、切合时宜方面发挥着重要作用，其突出的优点即在于无须增加或改变宪法条文，改变宪法条文，只需通过赋予宪法条文或部分词语以新的含义，即可使之适应变化着的社会现实。此外，美国隶属于英美法系，对前例的尊崇也使得某些宪法性惯例成为不成文的宪法，在实际的政治生活中发挥着无形的效力。
3.修改或制定新的宪法，基本政治制度保持不变
自1949年中华人民共和国诞生以来，我国先后颁布了“五四宪法”、“七五宪法”、“七八宪法”和“八二宪法”四部宪法，其中“五四宪法”和“八二宪法”相对比较成熟，“七五宪法”和“七八宪法”则是特殊历史时期的畸形产物，不论在内容还是形式上都不符合宪法规范的一般要求，因此，现行的“八二宪法”既是对“五四宪法”的继承和发展，也是对“七五宪法”和“七八宪法”的扬弃。从1954年到1982年，短短不足三十年的时间里，宪法更迭了四次，1982年宪法通过二十余年，其间又进行了三次修
改，共通过17条修正案。如此频繁地修宪、制宪，无论对于世界的宪法发展，还是对中国未来的宪政建设，都是一个值得关注的现象，其中，尤其值得关注并令人深思的还在于，尽管宪法经历了频繁、近乎“动荡”的变更，但我国的基本政治制度却能够始终保持稳定。
这一切与我国自近代以来反复面临的“救亡主题”以及在此基础上形成的宪政观密不可分：
一方面，由于历史的影响，“理想宪法”的观念在我国有着深厚的基础。近代西方宪政的美好图景与我国民主革命失败后所面临的现实，两者反差巨大，造成民众在宪法问题上持过分理想化的态度，由于现实宪法始终被认为是不完善的，“从而引发对政治手段的强烈依赖和崇拜，以致脱离现实政治与经济条件的可能性而主张实现未来社会的宪法。”
另一方面，宪法在我国更多地具有政治属性而非法律属性。
毛泽东对宪法作用的经典解释是：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义的原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道；使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”宪法在此并未被视为规范国家政治生活、约束国家机关和领导人权力、保障公民权利不受国家非法侵害的根本法，而是一个政治“总章程”——政治决心书、计划单、路线图、实现目标的工具。这种立宪观对此后中国的宪政道路产生了莫大的影响。
第三节
战后宪法与政治制度的发展
一、二战后的宪法与政治制度发展的发展态势
二战后的宪法与政治制度发展，呈现出以下三个方面的发展态势：
首先，从宪法和政治制度的阶级属性看，出现了社会主义宪法和政治制度。 其次，从宪法和政治制度的类型上看，出现了民族独立国家宪法和政治制度。 最后，资本主义宪法与政治制度的原生形态也发生了变异。
一方面，原有的以代议民主制为核心的政治制度逐步走向了行政集权民主制；另一方面，出现了更广泛公民权力的诉求，扩权与控权此消彼长，对西方国家宪法与政治制度的变化产生了不容低估的影响。
二、行政集权民主制主导西方政治制度的发展
战后西方国家政治制度的发展主要集中在政权组织形式方面，国家结构形式方面的变化不大。
政权组织形式在基本构架保持不变的前提下，呈现出以下三方面的发展趋势：
1.传统代议民主制由盛而衰
近代民族国家无论是在管辖的疆域和人口的数量方面，还是在所管理的公共事物的复杂程度方面，均大大超过古代城邦或中世纪后期的城市共和国。加之社会分工日益细致，社会单位彼此孤立，妄图再实行以全民参政为核心内容的直接民主制，已属不可能之事。
（1）19世纪后期代议民主制的特征
19世纪后期，建立在间接民主基础上的代议民主制，成了资本主义国家普遍选用的政府形式。代议制的基本内容是：
人民通过选举产生自己的代表，由代表组成议会；
议会作为“民意机关”拥有国家主权，可根据自身意愿将国家权力委托给其他国家机关行使；
在法律上，任何权力的行使最终都要受到议会的监督和控制。
由于代议制既解决了直接民主制的技术困境，又解决了王权废除后的政权合法性问题，因此，代议制被当时的人们称作“理想上最好的政府形式”。
（2）传统代议民主制的困境
第二次世界大战结束后，传统代议制开始走向衰落。导致代议民主制由盛及衰的核心因素，在于它是西方国家现代化进程中行政权力不断扩张，最终由量变叠至质变的结果。
美国学者指出，“国会是代表和表达美国的多样性的一个绝妙的讲坛。但正是这个优点使国会难以提供领导，难以有效地向总统挑战和同他讨价还价。毫不奇怪，审慎的公众不满于不起作用的计划和不符合当时紧急情况的政策，便会另有期待，往往寄希望于总统或一位有抱负的总统候选人。”
行政部门及其行政权力的扩张，在实行责任内阁制的国家尤其严重。在责任内阁制的权力关系中，政府由多数党组成，议会又由多数党控制，在多数党的操纵下，作为政府首脑的多数党领袖只会用内阁政府来左右议会，而决不会用议会来控制政府。由此而论，传统代议制下“大议会、小政府”——政府从属于议会并对议会负责的精神已经发生颠倒，议会权力开始虚化：议会已越来越不能实现其表达民意的代议功能，议会政治已越来越多地为政党政治所控制而沦为“政党议会政治”。在一些西方国家，本应由议会决策的问题常常转移至执政党内部解决，或由朝野政党协商解决。政党政治的过度发展，削弱了议会政治的透明度和议会在政治社会化方面的功能，从根本上动摇了代议民主制的固有原则。
2.行政集权民主制基本形成
代议民主制的衰落与政府职能的扩大是一体的两个侧面，两者属于同一个过程。二
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战后，西方国家权力结构的重心向行政机关进一步偏移。到20世纪60年代，行政集权民主制在主要的西方国家已基本形成。
（1）行政集权民主制的特点
20世纪60年代的行政集权民主制表现出以下特点： 1）公民的政治权利和其他权利还得到不同程度的提高
各国仍然保留传统代议民主制下的议会制度和公民普选制度，而且公民的政治权利和其他权利还得到不同程度的提高。
2）议会权力大幅度削弱
“议会立法一行政执行一议会控权”的传统权力关系不复存在，政府的立法提案权、行政立法权、行政司法权、自由裁量权迅速膨胀，行政机关往往主导议会立法或千脆自行立法，然后再执行自己制定的法律，议会只能起到授权或事后认可的作用；
3）行政权力急剧扩张
行政权力急剧扩张，几乎已经扩展到社会领域的各个方面，行政权力的容量、行政机构的职能、行政官僚的规模均达到了空前的程度，政府只管“法律和秩序”的“小政府”时代一去不返。
4）总统或政府首相成为国家权力的中心
行政扩权和行政集权的核心标志，是作为行政首脑的总统或政府首相成为国家权力的中心。
这从美国典型的反映出来：总统权力的扩张最早出现在美国，20世纪20年代末30年代初，美国发生了经济“大萧条”，为了扭转严重的经济危机和政治危机，当时的总统富兰克林·罗斯福厉行“新政”，改变了政府作为社会“守夜人”的传统形象，使政府在国家经济生活中的干预角色得到确认。
二战后，政府在国家权力结构中的地位获得了进一步的提升，总统成为“世界上最有权势的男人”。在传统的责任内阁制国家，内阁责任制已经变为总理或首相个人责任制。
3.共同参与民主制初见端倪 （1）共同参与民主制的出现
随着议会地位的不断下降和行政权力的不断扩张，西方国家均不同程度地患上了“国家巨人症”：官僚主义盛行、行政决策超载、执行部门滥用自由裁量权和行政保密权。政治制度的发展与公众日益高涨的民主诉求日益背离。
20世纪60至70年代，反国家主义的思潮蓬勃兴起，首要目标便针对政府的行政权力，要求将政府权力纳入民主和法治的轨道，使其能够合法、合理、有效地运行。
由于行政权的扩张是社会现代化的必然结果，因此，对行政权的控制再不能采取传
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统的“以权力制约权力”的方式，而是转而寻求一个由各种独立、自主的社团组成的多元社会，并对必然扩张的行政权力实施“社会的制衡”。
在此思路主导下，西方国家一方面加强政府的自身建设——适当恢复和加强议会的传统权力、大力完备行政法的控权机制；另一方面，广泛提高各种社会力量在政府决策、国家的政治生活以及民主政治活动中的地位，以此构建“共同参与民主制”。
（2）共同参与民主制的基本内容
从民主的形式上看，共同参与民主制是一种直接民主制，其基本内容包含了两个侧面：
在政权体制内，主张提高人民对国家政治生活的影响。
主张由人民以直接行使创制权、复决权和罢免权等方式直接参与公共事务的管理，保证公民能够广泛地参与国家立法和政府决策，对国家政治生活施加更强有力的影响；
在政权体制外，强调发挥独立社会组织的作用，推进政治自主性
强调包括利益集团、公民团体、公共媒介、自由从业人员等多种独立社会组织的存在，努力营造一种相互控制的机制，使各种统治资源呈现出分散化的状态，从而加大集权统治的成本，推进政治自主性。
三、宪法规范政治制度、维护公民权利的功能日益增强
宪法是规范国家权力与公民权利及其相互关系的根本法。二战后，尽管西方发达国家在政权组织形式上出现了从传统代议民主制向行政集权民主制的转变，但是，除了法国在1958年全面修宪，通过制定第五共和国宪法改责任内阁制为“半总统制”，以及德、日、意法西斯“轴心国”，在战败后制定了符合资产阶级自由民主精神的新宪法外，宪法在国家权力的配置问题上并无实质性的发展。比较引人关注的倒是这些国家的宪法在公民权利方面所作的扩展。以美国为例，伴随罗斯福“新政”出现的，不只是国家行政权力的扩张，还有公民权利的迅速扩展。后者在二战后更是进入发展的高潮时期。与此互为呼应，美国宪法无论在总体上还是在细节上都发生了突破性的调整。
1．宪定公民权利在内容上得到扩展
宪法前十条修正案所确认的公民权利，尚属于政治权利的范畴。例如，言论、出版和集会自由，是实现政治利益所必需的政治自由，在当时并不包含个人的自我表现自由或学术自由。二战后，在“纽约时报诉苏利文案”中，最高法院推翻了以往禁止纽约时报出版与越南战争有关的政府文件的前例，裁定出版自由及知情权的价值高于官员的权利、高于“公共人物”不受诽谤的权利，因此，言论自由不仅适用于表达政治和宗教观念，而且还可被用于保护激进的、“令人不安的、放肆的”观点，而出版自由也获得扩展，日益与公民的知情权联系在一起，以往对出版物的限制被宪法实际取消。
总之，宪法的权利保护超出了政治权利的范围，扩及经济权利和社会权利、性的和
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其他人身自由、个人隐私及独立、爱好等诸多方面，这些权利被认为根植于人的基本尊严和价值，理应受到普遍保护。
2．宪定公民权利的适用范围得到扩展
在1833年的“巴伦诉巴尔的摩市长和议会案”中，最高法院裁定州不受宪法《人权法案》的制约。二战后，该项裁决受到质疑，通过激进的宪法解释，最高法院认定第十四修正案与《人权法案》的主要条款构成统一整体，而根据第十四修正案的“平等保护”原则，《人权法案》理应适用于州。这些主要条款包括言论、出版、集会和宗教信仰自由，住宅及人身不受侵犯，刑事嫌疑犯享有的各种权利等。
因此，每一个州侵犯公民基本自由的法律，以及每一个州的刑事审判都应受到联邦法院的监督，国会有权对被州立法机关、州或联邦法院及行政官员所侵犯的权利提供救济。
3．社会弱势群体的宪定权利得到进一步的保障
通过对宪法第五修正案的重新解释，联邦政府有权依据第十四修正案公开命令各州履行法律的平等保护，所有的种族分类以及基于种族而产生的歧视，无论是州所为还是联邦所为，一概受到拒斥。官方对种族的分类即使是“分离而平等的”，也是违法的。此外，穷人也获得了某些平等保护的权利，例如，最高法院1956年裁定，州若在自己职权范围内为有钱人提供福利，该福利也必须同样适用于无钱的穷人。妇女的宪法地位在二战后也发生了不可逆转的提高。与美国相似，西方其他发达国家在宪定公民权利方面，也做出了不同程度的扩展和提高，例如，法国1946年宪法和1958年宪法均将1789年《人权与公民权利宣言》收作宪法序言，使之有史以来第一次获得了宪法效力，从而使最高行政法院能够在没有有关立法的情况下，直接援引1789年人权宣言裁处行政行为无效。联邦德国的基本法移植了1919年魏玛宪法的许多条款，后者在确认主权在民、确认公民基本权利的基础上，比较系统地规定了公民的社会、经济和文化权利。现代西方国家的宪法与政治制度发展，从资产阶级革命算起已有300多年的历史，漫长的理论探索和制度实践，使西方国家在国家政权建设方面积累了丰富的经验，无论是在制宪、修宪、宪法的实施和监督方面，还是在政治制度的设计、演化、调整与创新方面，均已形成一套比较系统和相对成熟的行为模式体系。探讨西方发达国家宪法与政治制度的发展方向，可以使我们由管窥豹，对当今西方资本主义世界的政治生活有更加清醒的认识，对第三世界国家和社会主义国家的改革、发展脉络有更加深入的了解。
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