浅析党政公文的异同
林彩志 郑玲玲
摘要：公文处理是党政机关的一项重要的日常工作。但在实际行文过程中, 经常出现不符合规范、混用文种和混用格式等问题。比较一下就会发现, 党政机关对公文处理的规定和要求有许多地方存在着相同之处，但二者也不能一概而论。本文从概念、文种、行文规则、格式四个方面分别阐述了二者的异同。同时从公文的性质和直接适用性考虑，是否更好地让党政公文求同存异，以利于操作, 提高办公效率。
关键词：党政公文 异同 求同存异 办公效率
公文，是指行政机关、社会团体和企事业单位在行政管理活动或处理公务活动中产生的，按照严格的、法定的生效程序和规范的格式制定的具有传递信息和记录作用的载体。党的机关公文和行政公文是日常工作中最常见的两类公文，构成了现行公文的主体，在现实工作中发挥着重要作用。但在运用时，不能产生模糊认识，造成党政公文混淆不分。
一、党政公文的概述
（一）党的机关公文的概述
《中国共产党机关公文处理条例》（以下简称《条例》）第二条明确指出:“党的机关的公文，是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力的规范格式的文书，是传达贯彻党的路线、方针、政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告和交流情况的工具。”
（二）行政公文的概述
《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第二条明确指出：“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”
二、党政公文的相同之处
（一）行文规则基本相同
公文的行文规则是发文机关在行文时必须遵守的基本原则。中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》和国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》都对行文规则有了明确的规定。其中有的规定基本相同：
1、行文目的的规定基本相同。在《条例》第十一条规定：行文都是应当确有需要，注重实效的，坚持少而精。可发可不发的公文不发，可长可短的公文要短；《办法》第十三条规定：行文应当确有必要，注重效用。两种表达的主要意思基本是一样的。
2、行文关系的规定基本相同。在《条例》第十二条规定：行文关系根据各自的隶属关系和职权范围确定；《办法》第十四条规定：行文关系根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告。可见，二者行文都要根据隶属关系和职权范围确定的。
3、向下行文的要求及相互行文的规定基本相同。《办法》第十五条规定：政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文；除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文。与行政公文的行文要求基本一样，在《条例》第十二条规定：党委各部门在各自职权范围内可以向下级党委的相关部门行文。党委办公厅（室）根据党委授权，可以向下级党委行文；党委的其他部门，不得对下级党委发布指示性公文。部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文；
4、联合行文的规定基本相同。在《条例》第十二条规定：同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。对于行政公文来说基本一样，《办法》第十六条规定：同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文；
5、请示行文的规定基本相同。在《条例》第十二条规定：向上级机关请示问题，都应当一文一事，不应当在非请示公文中夹带请示事项；在《办法》第二十一条规定：“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。“报告”不得夹带请示事项。显然，二者都要求一文一事，不得夹带请示事项。
6、向下行文的规定基本相同。在《条例》第十二条规定：向下级机关的重要行文，应当同时抄送发文机关的直接上级机关。《办法》第二十条规定：向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。可见，二者都要求抄送给直接上级机关。
（二）主要作用基本相同
党的机关公文与行政公文的作用各有侧重。都是传达、贯彻党的路线、方针、政策的工具，都具有领导、指挥、联系、沟通和宣传教育作用。
此外，党政公文在完成了现行效用后，就转化为档案，是公务活动的真实记录和单位工作历史的真凭实据。不少党政公文在其现实效用消失后，仍具有历史效用、档案效用。
（三）写作格式基本相同
公文写作格式内容包括：公文组成部分（要素）的排列顺序和标识规则、纸张规格尺寸、装订要求，印刷要求等。其中党政公文的格式要素、格式框架基本相同，都分为三大部分：眉首、主体、版记。
（四）文种种类基本相同
在公文写作和处理中，把性质和用途相同的公文归并为同一种，对每一种公文规定了固定的名称，这就是文种的名称，即公文种类，简称文种。文种是公文必不可少的组成部分，所有公文都必须在标题中标明文种。 党的公文与行政公文的文种完全相同的有：决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
三、党政公文的差异之处
（一）适用对象不同
党的机关公文适用于中共中央、地方各级党委及其所属各部门党的组织系统，以行政机关、企事业单位、社会团体里的党委名义发布公文。如“中国共产党莆田学院委员会文件”。
而行政公文则适用于国务院、地方各级人民政府及其所属各部门，企事业单位、社会团体等一系列行政组织系统。如“莆田学院文件”。
二者是不能混淆的，也不能交叉行文。党的机关公文，不得向行政机关作批示、交任务，行政公文也不能向党组织作批示、交任务。如果确实需要交叉行文，党政可联合行文。
（二）发布机关不同
党的机关公文是由中国共产党最高机关的办公部门--中共中央办公厅颁布。而行政公文则是由国家的最高行政机关--国务院颁布。
（三）形成不同
党的机关公文，是党的机关为了传达贯彻党的路线、方针、政策，在实施党的领导过程中形成的。而行政公文，是行政机关为了依法行政，进行行政公务活动，在行政管理活动中所形成的。
(四)文种适用范围不同
党政公文的每一种文种都有其固定的适用范围，制发公文一定要根据内容和需要准确选用文种。不用、错用或生造文种，都会损害公文的效用。
党的公文文种总共有14种，行政公文文种有13种，除了完全相同的9种外，其他的均为各自独有。党的公文有：决议、指示、条例、规定；行政公文有：命令（令）、通告、议案。
（五）写作格式的不同
1、眉首部分
（1）秘密等级和保密期限
党的机关公文称为“密级”，位于左上角第二行，份号之下；而行政公文称为“秘密等级”，位于右上角第一行。 （2）发文机关标识/版头
党的机关公文是叫做“版头”，主要有两种形式发文机关全称或规范化简称+文件；发文机关全称或规范化简称+文种。
而行政公文是叫做“发文机关标识”，通常有两种形式：一是《XXX人民政府文件》，俗称为“文件版头”。二是《XXX人民政府》，俗称为“函件版头”。 （3）发文字号
联合行文时，党的机关公文可以使用主办机关名称，也可以使用联署机关名称，可以用主板机关的发文字号，也可以用联署机关发文字号；
而行政公文只能用联署机关名称，主办机关排列在前，只注明主办机关或经协商确定的机关发文字号。 （4）签发人
在党的机关公文中，上报公文应当在发文字号右侧标注“签发人”、“签发人”后面标注签发人姓名。有多位签发人时，按照先上下后左右的顺序排列；
而在行政公文中，请示”应当在附注处注明联系人的姓名和电话。有多位签发人时则是将主签发人放在首位，其他的依次下移一行。 （5）横隔线/红色反线
党的机关公文称之为“横隔线”，由居中红色五角星加两侧红色横线组成，且与版头同宽；而行政公文则称为“红色反线”，与版心同宽，位于发文字号下4mm处。
2、主体部分 （1）标题
标题中除法规、规章和管理规章名称加书名号外，一般不用标点符号，但是党的机关公文中要加书名号。 （2）附件说明
党的行政公文的附件，应当置于主件之后，与主任装订在一起，并在正文之后、发文机关署名之前注明附件的名称。标识为“附件一”；而行政公文的附件只要注明附件顺序和名称，标识为“附件1”。 （3）生效标志
党的机关公文称为“发文机关署名”，而行政公文则称为“公文生效标识”，即“印章”。 单一发文印章，应上距正文（附件）1行的空白，下压成文日期。章的上边沿不压正文（或附件），下边沿盖在年和月上，这就是通常所说的“上不压正文，下骑年盖月”。政府机关和企事业单位联合行文需加盖两个印章时，应将成文日期拉开，左右各空7字；主办机关印章在前；两个印章均压成文日期。联合行文需加盖3个以上印章时，为防止出现空白印章，应将各发文机关（单位）名称（一可用简称）按加盖印章顺序排列在相应位置，并使印章加盖或套印在其上。党的机关公文既署名又盖印章时，也要将印章下边沿盖在成文日期年月上，以显清晰。 （4）成文日期
行政公文的成文时间一律用规范小写汉字数码标明完整的年月日，如“二○○六年六月三十日”，而不能写为“2006年6月30 日”或“二○○六年六月卅日”、“二○○
六、
六、三十”之类，联合上报的公文由主办机关加盖印章于成文日期，以负责人签发的日期为准，右空4字；而党的机关公文则用阿拉伯数字表示，特殊情况署印发日期，右空1字。 （5）附注
党的机关公文是专指印发传达范围，需加括号标注于成文日期左下方；而行政公文是指附注（需要说明的其他事项），应当加括号标注。
3、版记部分 （1）主题词
党的机关公文的主题词引自《公文主题词表》，数量不超过10个，标引自由词时，应同时标引相应的上位主题词；而行政公文的主题词则引自《国务院公文主题词表》，数量3-5个，自由词直接标引即可。 （2）抄送机关和印发机关
党的机关公文是要求顶格的，而行政公文则要求左空1格。 （3）印发日期
党的机关公文是要求右贴边放置，而行政公文则要求右空1格。
4、其他
（1）用纸规格要求
党的机关公文，用纸规格可以使用16K的，而行政公文则一般使用国际标准Ａ４型。 （2）排版
党的行政公文，每页20行，每行25字，单双页码均不能空字；行政公文则是每页22行，每行28字，单页码右空1字，双页码数置于左下角。 （3）字体
党的机关公文在份号、发文字号、印发日期、印刷份数上均是使用四号字，其他的均使用三号字；而行政公文除了发文机关标志和标题以外，其他全部使用三号字。
（六）行文规则的不同
1、下级部门向上级业务主管部门行文请示的限制背景不同
《条例》第十四条中明确规定：“请示事项涉及其他部门业务范围时，应当经过协商并取得一致意见后上报；经过协商未能取得一致意见时，应当在请示中写明。除特殊情况外，请示应当送上级机关的办公厅（室）按规定程序处理，不应直接送领导者个人。党委各部门应当向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。”即下级党委的工作部门必须经过本级党委“同意或授权”，才能向上级党委主管部门行文请示。
而在《办法》第十七条明确规定：“属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意。”；第十八条规定：“属于主管部门职务范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。”也就是说，下级政府部门的工作部门可以根据工作需要和职权范围向上级行文而不受限制。
2、越级上行文的限制程度不同
在《条例》第十二条的第二点中指出：“不得越级向上级机关行文，尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时，应当同时抄送被越过的上级机关。”而在《办法》第十四条明确指出：“一般不得越级请示和报告。”也就是说，行政公文中，特殊情况下还是允许越级行文的。
3、上行文不直接送领导者个人的限制文种不同
在党的机关公文中只限制请示这一文种不能直接送领导者个人；行政公文则是限制了所有上行文，都不能直接送领导者个人。
4、向下一级机关行文时受限部门不同
党的机关部门在经同意并授权后是可以向下一级行文的，但只限于办公部门；而行政机关部门不仅在经同意并授权后可以向下一级行文，而且没有限于办公部门，还可以是相应的职能部门。
5、上行文主送机关及抄送机关的限制范围不同
在比较之下，不难看出，行政公文只需要写一个主送机关的文种是请示，党的机关公文则是要求所有上行文都写一个主送机关；而对于抄送机关的限制上，党的机关公文只能抄送其他相关的机关，而行政公文可以把请示送其他机关，但唯独不能抄送给下级机关。
6、向双重领导的下级机关行文时抄送要求不同
在《条例》中，“上级机关向受双重领导的下级机关行文，应当抄送其另一上级机关。”而在《办法》中，“上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。”在党的机关公文中，抄送是应当的，没有例外的；而在行政公文中，抄送是有前提条件的，有必要就抄送，没有必要的话就可以不抄送。
四、党政公文应求同存异
党政公文应在“存异”的前提下尽可能地“ 求同”,以有利于机关公文处理的进一步规范化。给操作带来阻碍的往往是格式上的一些细微差别。至于其他方面并没有一定的影响。如党政公文的概念、文种、行文规则的差别，其实正是体现了党政公文二者的不同性质，地位和作用，这些方面的差别只要至日常生活中稍加分类，就不会造成什么问题。需要统一标准的是格式上的差别。
首先，统一名称。党政公文中如份号/公文份数序号，密级/秘密等级，版头/发文机关标识，横隔线/红色反线， 印发传达范围/附注表达的意思基本相同，统一称谓则使在工作中就不存在语言表达错误而造成不必要的误会的问题，有利于工作的顺利推进。
其次，统一位置。党的公文,如果密级、秘期、紧急程度都具备的话,依照《条例》,它们都应位于首页的左上角,加上位于左上角的份号,共三行,而行政公文则将密级、秘期、紧急程度放在右上角的位置,加上位于左上角的份号,一左两右共两行。很明显,前者不如后者平衡对称,从美观角度来讲,可以将二者统一为后者的形式,同时依据简洁性原则,去掉行政公文中密级两字之间的空格。对于上行文如果需要有签发人而且比较多的话,签发人的排列方式,党政公文的要求是不同的,党的公文要求按照先上下后左右的方式排列,而行政公文只要求上下排列。考虑到位于左侧仅占据一行位置的发文字号,从平衡美观的角度看,党的公文的排列方式似乎更好一些。
第三，统一数字。党政公文中，有两处数字使用存在差异。一是成文日期，党的公文要求成文日期使用阿拉伯数字，行政公文要求使用汉字；二是附件后的序号，党的公文要求使用汉字，行政公文使用阿拉伯数字。 数字的使用，党政公文做了截然相反的方向。一篇公文如果因为一个数字的差别而不能及时的发挥它的效用是很可笑的。所以可以在这两处均统一成一种数字形式，这样简单明了。
第四，统一形式。党的公文版头有两种形式:发文机关全称或规范化简称+文件、发文机关全称或规范化简称+(文种)。而且在后一种中,发文机关名称与文种的字体样式、大小、颜色均有差别,具体又有四种不同的形式,适用于不同的范围。这样不仅繁琐难记,而且常常让人分不清在何种情况下使用何种形式。其实公文最主要的差别就在于发文机关和文种,这一点通过发文机关名称、发文机关代字和标题就可以得到完全的体现。建议无论党政公文都只用一种版头形式:发文机关全称或规范化简称+文种,大字红色套头居中排布,这样简单方便。
最后，统一用纸。《条例》中规定党的公文用纸可以是16K也可以是A4,但是在实际工作中,采用的都是16K。16K相对A4来说,在裁剪时要浪费许多,生产纸张的机器生产出一张大纸可以正好裁制成A4纸,却不能正好裁制成16K纸。建议党政公文都采用国际通用的公文用纸A4纸。这样不仅节约,而且给公文处理尤其是归档带来很多方便还与国际接轨。
参考文献：
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