共和国党政公文制度探析（１９４９—１９６６）
分类：大学学报作者：侯桂红字数：2885
来源：首都师范大学学报（社会科学版） 第1期
摘要：1949年中华人民共和国成立后，即着手建立党政公文制度。由此至1956年，先后颁发了三个相关文件，从内容性质、机密程度、缓急程度等角度对党政公文进行了文种划分，对党政公文的体例、文字规范及装订、用纸等等作出了具体规定，并对党政公文的收发、处理与传递等等规定了固定程序。共和国党政公文制度的建立和逐步规范，保证了政令的通畅和各机关职能的履行，促进了政府行政法治化；但是同时也存在公文数量多、质量低、“旅程”长以及办理制度废弛等问题，这些问题助长了机关干部的文牍主义和官僚主义工作作风，其教训值得记取。
关键词：公文；党政公文制度；石家庄地区；文牍主义
中图分类号：D625．22 文献标识码：A 文章编号：1004—9142(2009)01—0040—06
公文制度是政治制度的重要构成部分，是后者得以有效运作的重要机制。因此，要对历史上的任何一种政治制度进行研究，厘清其公文制度都是不可或缺的基础性工作。1949年中华人民共和国成立后，党和国家立即着手建立并逐步完善党政机关的公文制度。至1956年，共和国党政公文制度已经基本形成。此后虽然经过各个历史时期而有所损益，但是这种公文制度的主体框架和基本内容迄未改变。本文拟以1949—1966年河北省石家庄专区的公文运作为例，对这一时期的共和国党政公文制度进行探讨，以期深入和丰富共和国政治制度史研究，并为当前的行政体制改革提供历史借鉴。
一、公文制度的形成
1949年中华人民共和国成立伊始，党和国家即着手建立公文制度。至1956年，公文制度建设基本告竣。在此期间，政务院(国务院)先后发布三个有关公文制度的文件，即1950年9月的《各机关、团体、企业单位文书档案工作暂行办法(草案)》(以下简称“1950年办法”)，1951年8月的《公文处理暂行办法》(以下简称“1951年办法”)[2]，1956年2月21日的《国家机关文书处理工作和档案工作暂行条例(草稿)》(以下简称“1956年条例”)。其中，“1950年办法”对公文的收发、基本处理程序、公文的用纸规格和书写方向做出了规定；“1951年办法”将上述规定进一步具体化并增加了公文概念、处理原则、公文的种类、公文撰写格式、体例等内容；“1956年条例”则在前两者的基础上作了一些简单的修补，至此，共和国时期的党政公文制度大体奠定。进入改革开放新时期以后，国务院曾于1981年颁行《国家行政机关公文处理暂行办法》，但是并未改变已有公文制度的基本内容。
上述三个文件，确定了党政公文制度的几项重要内容，即公文种类的划分，公文机密程度和缓急程度的划分，公文形式的要求等，这标志着共和国党政公文制度基本形成。以下拟对共和国党政公文制度的主要内容作一扼要梳理：
(一)文种的划分
此时期的各种公文(无论收文、发文)均按内容性质划分为若干文种。1949年8月，河
北省曾制定《公文处理暂行规定》，将公文分为12个文种：令、训令、指令、指示、决定、布告、通知、通报、状、批复、函、呈；其中令、训令、指令、状、呈等文种沿自民国公文。“1951年办法”则将公文划为7类12种：一报告(签报)、二命令、三指示、四批复、五通报(通知)、六布告(公告、通告)、七公函(便函)，基本消除了旧文种的痕迹。1953年11月，河北省下发《关于行文种类及印章使用等问题的说明》，规定废除民国时期用于对上请示报告的“签报”、“签呈”和“呈文”等旧文种，代之以“请示”和“报告”两种；将令、训令、指令、状和决定统一为“命令”；增加“通告”；将“函”分为“便函”和“公函”两种。经此改革，河北省的公文文种为11个：请示、报告、通报、便函、公函、命令、指示、批复、通知、布告、通告，比中央政府规定的文种多“请示”一种，少“签报”和“公告”两种。
(二)公文机密程度和缓急程度的划分
党政机关的各种公文按机密程度划分为三级。1952年政务院曾发通知，将需要保密的党政机关公文划分为“密件”和“绝密”两类。1954年5月第二次全国机要交通会议决定，将需要保密的党政机关公文划分为绝密、机密、秘密三类，还规定“绝密”、“机密”文件的统称由“密件”改为“机要文件”。
党政机关公文按缓急程度划分为三等。“1950年办法”规定，重要公文分“特急”、“紧急”，连同一般公文，共三种。“1956年条例”则规定，公文分“特急”、“急”、“平”三种；“特急”件必须随到随办，最迟不能超过一昼夜；“急”件应该在三日内处理完毕；“平”件以不超过七天为限。1956年5月《河北省人民委员会机关文书处理和档案工作实施办法(草案)》规定，公文办理分“特急”、“急”、“普通”3种，“特急”件办理与中央政府相同，“急”件于收到七日内办理完毕，“普通”件于半月内办理完毕。
密码电报的缓急划分不同于其他公文。1957年以前，中央办公厅规定密码电报分“特急”、“加急”、“急”、“平”四种。1957年4月，中央办公厅机要局将密码电报等级改为“平”、“加急”两种。1960年，河北省曾规定密码电报等级为三种：“急”(或平)、“加急”、“特急”。
(三)公文形式的要求
这一时期，各类公文的格式要求大致相同，公文用纸第一页包括文种、发文字号、事由(标题)、附件、主送机关、抄送机关、保密等级等栏目。除综合性质的报告、总结之外，各类公文撰写实行一文一事制度。
对于公文的文体、文字与装订，“1951年办法”规定：公文以使用“语体文为原则”，“写法务求简洁、明确、条理清晰、合于文法，切忌冗长杂乱”；“打字文件一般用四号字，铅印文件不得小于老五号字体”；行间距与正文所使用的字体等宽；“直行竖写，自右而左”，右侧装订。1956年1月以后，公文格式改为“自左而右，横排横写，在左侧装订”，但仍使用繁体字。
公文用纸，除任命通知书、奖状、布告用纸或大或小外，其他公文用纸均为16开，但具体尺寸略有差异。“1951年办法”规定为26公分×18公分；1954年河北省曾规定为27.3公分×19.7公分，“最小不得小于”26公分×18.5公分；1956年以后中央政府统一规定为26.5公分×19公分。
二、公文的收发和处理
(一)公文的传报
共和国时期各类党政公文的传报，按传递方向可分为下行文、上行文、平行文三种。以石家庄专署的公文为例，其对县及其所属部门的行文为下行文，对省人民政府和省委的行文
为上行文，对其他专署的行文为平行文。从文种的角度看，命令、令、指令、训令、指示、批复、通知、通告、布告等均属下行文；请示、报告类文种属上行文；公函
和便函属于平行文。至于通报，无论上行、下行还是平行均可使用。
无论上行、下行，“一般以不越级为原则”，但“上级领导机关要求下级机关报送的各项报告，不受越级限制”。(各级)政府所属部门间就业务与技术指导范围内互相行文时，尤其是受双重领导的，要分别“主送”与“抄送”，以免批复时发生重复和抵触。在专区内，各县有关重大问题(如财政)的上行请示公文一般同时上报省和专署，在页面上注明[主送]或[抄送]；省对县的复文也应同时抄送专署。在传递上，“秘密”件和普通公文交邮局挂号邮寄；“绝密”、“机密”件只能交机要交通传递。
(二)公文的接收和处理程序
各机关接收公文的程序，一般分为签收、拆封、登记、分发、批办、拟办、催办等七个环节。
签收、拆封、登记：凡收到的公文，统一由办公室行政秘书签收、拆封，按公文的内容和性质，统一编号登记。
分发、批办：办公室行政秘书将所收公文编号登记后，即按制度规定分发各相关人员和机构。一般公文由秘书“批办”，如须由专署办理答复或转发者，要交专员(或专署主任)用《收文处理专用纸》批示处理意见，在批示中一般写明由谁办、如何办、何时办结等等。拟办：各承办单位收到批示后，应经“周密研究考虑，签注处理意见送上级核批”；“较重要的应当面请示或先签拟办法，送上级核批后再办；紧急重大的文件，得机动处理，径送首长批办”。
催办：前已述及，各种公文的办理时限因事由缓急程度而有不同。当公文进入办理阶段后，批文单位即专署办公室要进行“催办”，“催办”一般由秘书通过电话、口头或书面形式进行；特别重要而且紧急的文书，(部门)负责人应亲自催办检查。
(三)公文的发出程序
各机关发出公文的程序，一般分为拟稿(及会商、审稿、盖章)、核稿、签发、缮印、盖印、登记、封发等环节。
拟稿(及会商、审稿、盖章)：一般公文由各部门办公室人员依据本部门领导人“思想”拟稿；如“案件涉及两个部门以上的问题时，应先会同各关系部门协商解决；不能解决时，再会同提出意见，报请领导机关解决”；文件会办，由主办部门“负责办理会签、会核手续”。公文拟稿须使用专用拟稿纸，须根据发文内容、性质确定适当文种，须遵循前述格式规范和行文规则。初稿拟定后，须经主稿部门负责人亲自审稿和盖章，注明审稿日期、主送和抄送、文件字号、密级程度等。
核稿：初稿分别发文性质、重要程度，由专署办公室主任或各专管秘书负责审核、修正；重大、重要文稿则需要由专员、副专员亲自参与审核。“核稿”主要是审核公文的“内容与政策法令有没有抵触的地方，受文机关在执行当中，有没有困难；同时必须从文字上仔细推敲，做到摘由明确，文种恰当，合乎体制，文字通顺，段落分明，标点正确”。
签发：“核稿”后，其中有关政策、法令、决定等重大问题的公文由专员签发，有关一般行政工作或已有政策依据的例行公文由主管副专员或办公室主任签发，各院、局、处、委、办、科以专署名义发布的公文由专管副专员或办公室主任签发，其他例行工作可由部门领导签发。
缮印、盖印、登记、封发：公文“签发”后，其由专署办公室起草的公文送专署文印室缮印、登记、封发；各院、局、处、委、办、科以专署名义发布的公文退回承办部门文印室印
刷；印刷后附带原稿到专署办公室用印，送专署收发室登记、封发。
例如，1962年8月11日，石家庄专署收到井陉县人委《关于粮食部门接收微水粮食加工厂的请示》(事涉微水加工厂是否转为全民所有制问题)，专署办公室批示由粮食局代专署草拟批复。粮食局遂与精简办公室会商，9月4日拟出《对井陉县人委提出微水加工厂划归粮食部门接收的处理意见》，交精简办公室；精简办公室收到后“与手工业局、井陉县高副县长进行了联系”，于9月7日以便函回复粮食局。经此会商程序后，9月15日粮食局代专署起草一个批复初稿(赵××拟稿、王××核稿)，以便函形式转精简办公室复审，“签注意见”。9月17日精简办公室在原纸上签注“经研究符合我办9月7日意见，同意发。”9月18日，这一文件由副专员牛××签发。
此外，公文保密制度也是公文制度的重要组成部分，限于篇幅，另文论述。
三、公文制度运作中存在的问题
政府公文以文字形式记载政务活动，表达行政意志，与口头表达、决策相比较，具有确定性、可查性、共见性和程序性的特点，是为行政法治化所不可或缺的要素。德国著名社会学家马克斯·韦伯指出，一切行政意志“都用文字固定下来”的“行政管理档案制度原则”与“官员们的持续运作”相结合，乃是现代法理型政治办公机关的“行为核心”。建国后，党政公文制度的建立和逐步规范，使政府机关能够上通下达，左右联系。互相协调，保证了政令的通畅和各机关职能的履行。这一时期的公文制度也使得各种行政行为和决策在法定范围内公开透明，责任明确，从而有助于克服行政的随意性，防止个人专断，促进政府行政的法治化。但是，由于长期处于战争条件下，以及长期以农村作为根据地，中共党政机关受到“分割游击环境和农民小生产者”的影响，在公文处理上还存在着“十足的游击习气”和“小条条”作风。新中国公文制度建立后，各部门“一般是重视的，收发手续制度也比较健全”，因此使得党政机关一般能够“迅速正确的处理下级和人民提出的问题”。然而，从石家庄专区的情况看，公文制度在运行中也存在明显的问题，即文牍主义、官僚主义严重，其主要表现是“公文多，且文字冗长，质量低”；公文“拟办层次多，旅程长”，“办理缓慢”。详析如下：
其一，收文多、发文多。建国初期，河北省各级政府的“三多”(公文表报多、会议多、机构多)问题很突出。“1950年以来”省委、省政府即采取措施尝试解决，“大大减少”了“以省府名义发出的公文”；1953年又提出公文“可发可不发者，不发”、“宁肯少些，但要好些”的原则，并规定省级各部门“凡属工作经验的总结、通报等，除时间性太强、机密性较大者外，一般应通过党刊下达，无须单独印发，完全可以公开者则在报纸上公布”。但是问题并没有真正得到解决。1956年省政府检讨说：“过去我们对发文控制不严，结果有很多公文不该发的发了，可发可不发的发了”，“公文多，发的乱，至今仍未纠正”。尤其值得注意的是，在省政府减少发文的同时，“以厅、局名义发的公文，则相对地增多了”。如1951年下半年，河北省保密委员会发出指示、工作计划、通报、通知等共756份，月平均126份；1955年1—4月份，省财政厅税务局发给专署的文件多达155件。这样，专署收文数量自然膨胀。有人指出：“上边部门多，分工细，你发一个指示，我发一个通报，就像千条河流都流向大海”。当时还存在省级部门“不顾下情，滥要报告和统计”的情况，有时各部门“在同一时期内要专区送的报告或总结，就有十余种之多”，造成专署对上发文数量众多。专署对各县发文也很多。据不完全统计，1953年1—3月份藁城县党委、团体、武装部和政府人事、民政、财政、建设、教育等五个科共收到专区公文446件，543页、339033个字。一般说来，“党、团„大本‟多”，“政府短小、零碎的多”，如1965年石家庄地委的一个四清工作总结长达130多页。除一般公文外，各级政府还定期或不定期地下发各种简报、党刊和工作通讯。1959年3月，石家庄地直下发的内部刊物有百余种，其中指导中心工作的简报就有6种：《整
顿人民公社简报》、《农业生产简报》、《钢铁快报》、《机械生产》、《哨兵》、《统计战报》。“文山”极大地增加了基层干部的负担，高邑县一个干部说：“看文件真够呛!”藁城县一个干部说：上级通过公文布置的工作太多，办不过来，只能是“不管松和紧，谁催得劲大给谁办”。
其二，公文质量低。这一时期，相当一部分公文存在“粗制滥造，质量低下”问题。如石家庄地委承认，上述地直部门所办百余种内部刊物，“一般是文字冗长、质量低”。石家庄专署办公室副主任陈××说：各部门给专员的工作报告很多，往往“相互雷同”，“文字冗长”；“文件质量低，政策要求、办法交代得不明白、不具体”。例如，1953年石家庄地委第一期整党总结共16页，15000字，“情况多，系统的经验少，例子说了一个又一个”。又如是年3月的两个有关“新三反”的文件，照抄照转省委指示的文字“就占去了大部分篇幅”。
其三，公文“层层签字，旅程长”，“办理缓慢”。由于每份文件发出至少要“过
七、八关斩
三、四将”(秘书、部门负责人、行政秘书、办公室主任、专员，以及打字员、文印员、收发员等)，“旅行”时间必然很长。“1951年办法”规定，一般文件的办理期限为7天，而笔者随意抽查了1955—1966年石家庄专署所办的22份文件，从收文到发文平均用时14.5天。前文所引“对井陉县请示的批复”，从8月11日收文到9月18日发文，“旅途”用时38天；1965年4月27日《关于石市增设居民委员会的批复》，办理时间长达123天。公文“旅程”长，往往直接影响重要工作的办理，如石家庄专署办公室检讨说：“秋季生产计划，群众开始„三秋‟行动，我们还慢慢腾腾的在起草审批，影响工作很大，木材公司四季度计划到今年一月份才发出，还有什么用?”更有甚者，文件发出后就成了“盲流”。例如1956年1月，专署民政科收到办公室批转的电报《关于救灾的几个问题》后，不仅未及时办理，甚至“连催办单也找不到了”，直至3月13日才交回办报单；同年公安处负责办理《关于犯人改造问题》的电报、“私改”办公室办理《关于汇报制度》的电报，也历时2个多月而没有回音。
其四，公文办理制度废弛。数量众多、文字冗长、质量低下的“文山”使得许多机关和干部难以应付，公文办理制度的废弛因此而成为必然之事。中央指出：“文件发多了，大家也就不注意看，也无法看完，因此有些文件等于不发。”有的干部归纳说，对上级公文的态度是“大事看看，紧事办办，一般不管”。前文提到的1953年石家庄地委整党第一期文件“发到县里三本，但没有一个干部从头至尾看过一遍”。据藁城县1953年一个有关公文处理情况的报告记载：“是年该县委、团委、武装部和县府建设、教育两科共收到公文328件，其中及时阅读或研究讨论的217件，占66％；没有及时办理的15件，占4.6％；照抄照转下去的39件，占12％；接到后就存入档案、根本未办的57件，占16.6％。县秘书室收到的22个文件，县长只看过3件；团地委二三月份的宣、教工作计划只县秘书返县时在火车上看了一遍。”
公文处理制度废弛的一个重要表现是“集体阅报制度流于形式”。河北省规定，党政机关须建立党委、首长定期集体看阅电报的制度，“专设机要室阅办电报”。石家庄地委规定，每周
二、
四、六下午地委委员在机关阅报室，专员在专署机要室，“时间由各专员自择，每周至少一次”。一般政策性电报，由机要科指定人员读报，口头传达给一定党员负责干部，读报在星期五下午。但是这一制度在实行中却“流于形式”。1956年石家庄地委文件指出：有些人员(如“青年团曹××同志、粮局安××同志”)“长时期不阅报”，“有的常委同志全月一份报未阅，也有的阅报很少”。该年3月份石家庄地委委员应阅报80份，但当时的19名地委委员中，实际阅报60份以上者仅5人，40—59份者仅2人，20—39份者为5人，20份以下者为6人(其中0份者2人，10份以下者2人)；地委各部门领导应阅报33份，但在22名有关人员中，实际阅报20份以上者6人，10—19份者9人，10份以下者7人(其中0份者3人)。正是由于“有些部门阅读不及时、办理不认真，甚至拖拉不办，致有的电报过时失效，如石家庄专署工业局在1956午1月份回访天津一报未按通知时间阅读，而没有按时前往参
加。有的电报因拖办起不到及时指导工作的作用”。
这一时期公文制度运作当中存在的上述问题，助长了机关干部的文牍主义、官僚主义工作作风。“文牍主义以办理公文为唯一工作”，一些领导干部满足于用公文来领导工作，终日坐在办公室里忙于签发公文而不肯深入下层，深入实际，“本来可以由负责干部面谈或电话联系一下就可解决的问题，也要走公文”。其结果，虽然“发指示多，向下要报告多，但对下面报来的材料，认真地分析研究则很少”；“对下级请示的问题不及时作复，或指示、答复问题不明确”，致使“领导不到位”，各种制度执行“松弛”、“流于形式”。文牍主义严重则势必导致机构膨胀，官僚主义严重则势必导致脱离实际。所有这些历史教训，我们今天在进行行政制度改革时都应该牢牢记取。
(责任编辑：梁二南)
