行政相对人的程序参与权之反思
——某房地产开发有限公司不服北京市工商行政管理局某分局行政处罚案
【案件事由】
某房地产开发有限公司不服北京市工商行政管理局某分局行政处罚，提出行政复议，复议机关维持了行政处罚决定。
【基本案情】
原告北京某房地产开发有限公司成立于2000年，登记住所地为北京市平谷区某镇某村，2002年该公司将公司住所地迁至北京市海淀区。2007年3月，被告以原告擅自变更公司登记事项为由，向其作出《责令改正通知书》，限其30日内改正。原告并未按期改正，被告认为原告行为违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条之规定，属于擅自改变公司登记事项的行为，拟对原告作出行政处罚，在作出处罚前，被告告知原告享有陈述申辩的权利，原告向被告提交了书面陈述意见，但被告执法人员以该陈述与案件无关当场未接受。2007年10月，被告作出行政处罚决定，并向原告送达。原告不服，提起行政复议，复议机关维持了被告的行政处罚决定，原告仍不服，提起行政诉讼。
【案件焦点】
1.本案的焦点在于行政机关行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，
但在执法中未按照依法行政的要求严格遵守法定程序，该处罚是否有效？
2.是否对于相对人的任何陈述意见都需接受并进行复核？
【裁判要旨】
根据法院审查，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第
（三）项之规定，判决确认被告所作行政处罚无效。双方当事人均未上诉。
【法理分析】
一、裁判依据及案例评析
法院认为，原告自2002年10月起，未在登记住所地从事经营且未经核准变更登记的情况下擅自迁址，已经违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六之规定，应当受到处罚。被告行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。但是被告在执法中应该按照依法行政的要求严格遵守法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十
二、第四十一条之规定，行政机关作出行政处罚前必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，若行政机关拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案中，被告在庭审中承认原告在收到被告的行政处罚告知书后即向被告提交了书面陈述意见，被告承认当场以该陈述与本案无关为由未接收，在被告提供的档案材料中亦没有对原告书面陈述意见进行复核的证据，且在被告的行政处罚决定书中亦未表达对原意见采纳与否的意见，此行为即为拒绝接受原告陈述、申辩，属重大程序违法，故被告所作行政处罚决定依法不成立。
程序正义原则要求做出对其不利的决定时应允许对方发表意见，并对其意见加以充分考
虑。《行政处罚法》以立法形式对该原则加以肯定，该法第三十一条规定：行政机关在做出行政处罚决定前，应告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。据此行政机关在做出行政处罚前必须履行告知和复核程序，告知程序保证了被处罚人的知情权，复核程序则保证了被处罚人的参与权。告知程序和复核程序虽然同等重要，若从实际影响行政处罚结果的角度讲，复核程序对被处罚人更有意义。告知程序只是被处罚人参与行政处罚程序的前提，而通过复核程序，行政机关对被处罚人陈述、申辩理由充分加以考虑，可能改变行政处罚的结果，从而有利于被处罚人。若从自我监督的角度看，复核程序对行政机关更有意义，通过复核程序，行政机关可以掌握调查过程中尚未掌握的事实、证据，有助于更全面考虑案情，防止错误行政处罚的作出。实践中，从行政机关提供的案卷材料看，行政机关基本上能够履行告知程序，在做出行政处罚决定前告知相对人行政处罚的事实、理由和依据，给相对人陈述申辩的机会，但听取相对人的意见常表现为若相对人有陈述、申辩的则记录在卷，或者从行政处罚的结果上减少一些拟作出行政处罚的幅度，鲜有反映行政机关对相对人陈述、申辩内容认真进行复核的材料。由此可以看出，行政机关偏重于告知程序的履行，而忽视对被处罚人陈述、申辩意见复核现象的存在，行政机关应该对履行复核程序引起足够的重视，应清楚地认识到复核程序与告知程序同是行政处罚中保障被处罚人权利的重要程序，充分听取被处罚人的陈述、申辩意见并非仅仅是“听取”，而是当被处罚人提出的陈述、申辩意见中存在需要复核的理由、事实或者证据时，行政机关应通过谈话，向有关机关调查等方式进行复核，且将复核结论告知被处罚人并说明理由，或者在行政处罚决定中载明复核的情况，否则，行政机关将构成程序违法，在行政诉讼中将面临败诉的法律后果。如本案中，被告案卷材料中没有对原告陈述意见提出的事实进行复核的材料，法院最终认定被告拒绝听取原告陈述、申辩，确认其行政处罚决定无效。在本案中，原告某房地产公司在提出申辩意见后，被告工作人员未经复核即以其申辩与本案无关为由而拒绝接受。出现这一状况，可能有如下原因：一是多数被处罚人亦“重实体，轻程序”，在通常情况下，更看重行政处罚决定认定的事实，对行政处罚程序比较忽视；二是被处罚人确有违法事实存在，多数案件中被处罚人不进行陈述、申辩或者只进行简单的恳请减轻处罚的陈述、申辩，不提供相应的证据，使行政机关无需复核成为一种常态；三是目前相关立法中没有关于如何履行复核程序的具体规定。
二、行政相对人行政程序参与权的内容
行政程序参与权是指行政相对人为维护其自身的合法权益而参与到行政程序过程中, 就涉及到的事实和法律问题阐述自己的主张,从而影响行政主体作出有利于自己行政决定的一种权利.在法律制度中, 实体法总是通过相应的程序法律制度而实施的, 实体性权利义务也总是通过程序性权利义务而得到落实的。行政相对方通过一定的方式、步骤、手续去实现和保障某个实体结果, 这就需要法律程序给行政相对方提供充分的参与机会, 赋予相对方相应的程序权利,从而实现程序的价值。
(一) 行政相对人程序参与权的界定
在涉及国家行政管理的问题上,从各国的法律规定和具体实践来看,行政相对人参与的程序主要是行政程序和救济程序。行政程序是行政主体做出涉及行政相对人权益的行政决定过程,是形成行政决定的“事前程序”,大体上又可分为行政立法程序和具体的行政处理程序。救济程序是对违法行政决定造成损害予以的补救过程,为"事后程序",主要包括行政申诉程序、行政复议程序和行政诉讼程序。行政相对人的程序性权利, 就是行政相对人在上述两类程序中所享有的权利。
行政程序参与权是指行政相对人为了维护自身的合法权益而参与到行政过程中, 就涉及的事实问题和法律问题公开阐明自己的主张, 从而影响行政主体做出有利于自己权益的行政决定的程序性权利, 这是最具代表意义的公法权利。行政程序的运行必须有公民的参与。参与权实质上就是个人或组织在行政管理中分享的对公共权力的控制力,这种控制力不仅有利于行政目标的实现,有利于对行政主体权利的控制,也有利于行政执法过程中个人或组织权益的保障和实现。通过参与, 公民有机会主张自己的权利, 并在行政参与权的行使中实现自己作为权利所有者的利益。通过对行政权运行的参与,公民可以随时随地以国家主人公的姿态和精神关注、监督、控制行政权的运行,从而使行政主体做出的决定建立在较为公正的基础之上,有力防止行政权的滥用。
( 二) 行政相对人参与权的权利基础
行政相对人的程序参与权来自英国普通法上的自然公正原则。自然公正原则包括两个最基本的程序规则:其一,任何人不应是涉及自己案件的法官； 其二, 任何人都不能在不给予公平的审判机会之前受到惩罚。在美国，它表现为正当法律程序,在行政法意义上是指要求一切权利的行使剥夺私人的生命,自由或财产时,必须听取当事人的意见， 当事人具有要求听证的权利。参与权是在行政法领域实现法律面前人人平等的基本保障。虽然在行政法研究中有许多学者论证行政法律关系的不对等性, 却极少有人主张行政法律关系的不平等性,因为法治的基本要求就是法律面前人人平等。从法理学角度而言, 不对等性也是人们对行政法律关系的误读, 不对等性仅仅是行政法所调整的行政关系的实然状态。而行政法所追求建立的行政法律关系是对等的、平等的,平等和对等必然是法律上的平等和对等,而非现实社会的平等和对等。行政程序法确立和保障的公民程序性权利就是行政法上平等的重要体现,尤其是参与权。参与权的行使不仅充分体现了行政相对人与行政主体平等的程序主体地位,而且改变了行政行为单方意志性,使最终的行政决定在一定程度上包含了相对人的意思表示,可见, 参与权不仅表明了行政相对人的程序主体地位,而且也表达了其对行政行为的实体决定地位。
从另外一个层面而言, 参与权也是行政相对人享有的受平等对待权利的必然要求。受平等对待的权利是指行政相对人个体在行政活动中应当受到行政主体的平等对待的权利。行政相对人是以个体身份与行政主体发生关系的,而行政相对人个体之间在法律面前是平等的地位。在同一行政法律关系中有可能涉及利益冲突的双方行政相对人,这两方行政相对人基于公民之间的平等权利而平等地参与到行政程序中, 从而要求作为执法者的行政主体给予平等的参与权,平等地适用法律。
如果社会期望一个法律程序能够有效地促进实体权利的实现, 能够有效地制约程序主
持者权力行使的恣意, 能够促进和保障程序的公平和个人在程序活动中的尊严,那么,个人作为程序的参与就应当具有相应的程序参与权利。这些程序参与权力至少应包括: 行政相对人的了解权；相对人提出申请的权利；被告知的权利；法规和规章提出建议和发表意见的评论权利；申请回避的权利；质证及辩论权；程序抵抗权以及陈述的权利。
【现状反思】
参与权作为一种权利形态在行政活动过程中具有自身的价值,这种价值表现为多方面。其中之一即是以参与权为起点形成程序性权利体系,对行政权力进行了控制。这是符合现代民主政治要求的，它体现了直接民主的精神。同时,这种制约方式最能符合行政相对人的心理特征。然而,纵观我国已有的行政程序规范,对行政相对人参与权的规定及保护存在诸多弊端，具体表现为:
1.宪政精神贫乏。我国目前尚未制定统一的行政程序法,行政相对人的程序性权利规定主要体现于个别法律、法规及行政规章中。其中,体现着宪政精神的行政程序规则较少,对行政相对人参与权的规定更是凤毛麟角。宪政精神贫乏，行政程序法的无存,最终影响了
1行政程序实际上成为行政主体的工法律、法规中有关行政程序规范的质量。具体表现为:○
2参与权作程序及办事手续,这样就容易形成“暗箱操作”，极可能侵犯行政相对人的权利。○
保障机制不健全。即使行政相对人参与了行政活动，但保障其参与所要达到行政程序所要求──控制行政权力的相应措施不多,使参与流于形式。
2．在已有的行政程序立法中，往往重事后程序，轻事前和事中程序。通常强调的是行政监察、申诉、复议和诉讼等，而忽视事前、事中的诸如资讯公开、告知权利和听取意见等程序要求。
3.参与权利意识淡薄。现有的法律、法规规定行政相对人的参与权犹同行政主体对其一种施舍,把参与行政程序中的行政相对人摆在客体的地位上。另一方面,行政相对人自身把参与也看成是一种“被动”的参与,没有树立“自主性”、“对抗性”的参与意识。
4．法律责任不明确。大多数法律、法规虽然规定了程序规范，却没有规定行政机关违反法定程序、侵害相对人程序参与权的法律责任，这就使得执法人员有恃无恐，法定程序得不到严格执行，肆意侵害相对人程序参与权的现象屡禁不绝，相对人的程序得不到保障。
【本案启示】
通过此案例，我们了解到目前在我国加强对行政相对人程序参与权的保障的必要性。为此我们将从以下几个方面对行政相对人的程序参与权的保障进行较为深入的探讨：
“有权利必然有保障救济”。这句古老的法律格言也可以从反面来理解, 即没有保障救济就没有权利 。对当事人的程序参与权利保障, 可以从行政程序立法的制度化健全外部主体对当事人权利的保护以及当事人自身对权利的维护这三方面加以考虑。
(一) 行政相对人的程序参与权的立法保障
行政相对人的程序参与权利是公众参与权的具体体现, 这在我国现行宪法中可以找到依据。如宪法第四十一条规定: 中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员, 有提出批评和建议的权利; 对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为, 有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利, 但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。宪法的
规定蕴含了行政相对人申诉、控告、行政赔偿请求等程序权利。
我国1996 年颁布的行政处罚法和2003年颁布的行政许可法是我国行政法制建设史上重要的里程碑, 其重要意义就在于规范了行政主体实施行政处罚和行政许可行为的程序, 确立了行政相对人参与行政程序的权利, 如陈述申辩权、申请权、救济权等, 彰显了以权利制约权力的功能。但是, 要真正将宪法确认公民的行政程序参与权具体化, 就必然通过制定统一的行政程序法来予以确认和保障, 行政程序立法中关于行政相对人参与权的程序规范的设计, 应具有正当性, 便于行政相对人行使权力。
(二)行政相对人的程序参与权的司法保障
司法保障应当是程序性权利的保障充分而有效的救济途径。长期以来,关于行政相对人程序参与权利的救济制度尚不完善,通常情况下,行政相对人的程序性权利受到侵犯不能单独提起法律救济,只能在对行政主体的行政行为提起救济时,作为一个否认行政为合法性的理由附带提出。在现代行政法中,应当建立保障当事人程序权利的救济制度,就行政活动构成来看,这些保障途径包括行政系统内部的救济和司法审查。其中,司法审查对程序参与权利的保障而言有更为重要的意义。法院经审查确认行政机关有侵犯行政相对人的程序参与权利的行为, 无论属于违反法定程序还是滥用自由裁量权,都应当撤销通过该程序而做出的行政行为, 并要求行政机关重新做出行政行为。
(三) 行政相对人的程序参与权的自我保护
权利意识体现着一个国家的法治水平。当前，虽然我国公民的权利意识有所增强,但与西方法治国家相比，仍然比较薄弱，使得现今的行政相对人被完全置于客体地位而浑然不觉，大多数情况下的参与都是被动的，没有自主性与对抗性的参与意识，在这种情况下，一方面要大力进行法制宣传，使行政相对人明确自己在行政程序中的地位，另一方面，对于行政相对人在行政程序中提出的意见要依法予以尊重，使参与权的行使不流于形式，也才能提高行政相对人参与的积极性。
在行政法中, 行政相对人不可能完全了解自己的所有实体权益，相对而言, 其程序参与权利就容易被了解和把握, 从而也能达到维护实体权益的目的。因此, 赋予当事人一定程度的程序抵抗权是落实其参与权的现实保障。
实际上, 抵抗权作为一种程序参与权利的手段,主要就在于对程序的主持者和决定者违反法定程序要求当事人履行某项程序义务的行为进行抵制。通过行政程序法确认肯定行政相对人一系列程序性权利,可以使行政相对人提高权力主体意识,全程参与行政程序,实际摆脱权力客体的地位,与行政主体的地位趋于平等,成为行政程序的主要主体之一。
在现代社会中，行政权不仅是最强大的国家权力，而且行政权主要是自由裁量权。行政相对人的程序权利作为影响行政权力理性运用的外在力量, 确认行政相对人的行政程序参与权，使行政相对人能够进入行政程序注视着行政主体行使行政权的主要环节，及时抗辩行政主体违法或不当地行使行政权。确认行政相对人的行政程序参与权实际上是增加了一股驱使行政主体公正行使行政权的外在力量，行政主体认真履行行政程序中的听取意见、及时告知等法定义务,避免违法或不当行使行政权力,从而增强行政决定的可接受性和权威性。【小结】
行政程序参与权是行政相对人在行政程序法中一项重要的程序权利。虽然行政相对人参与行政程序并不以享受程序参与权为最终目的，但确认行政相对人的行政程序参与权仍具有很重要的法律意义：
第一、程序参与权的行使有助于实现依法行政。保障行政相对人的程序参与权, 是依法行政的体现。只有当权力的行使符合法律规定的时候, 才会产生良好的效果, 否则必然对社会和个人产生巨大的侵害。行政相对人进入行政活动, 通过行使程序参与权，可以对行政主体的行政行为进行监督和制约，从而有效遏制行政权的滥用。既然行政相对人参与了行政过程, 公民权利就可以在一定程度上介入行政权力, 被公民权利充分渗透的行政权力将是使行政权力沿着法制轨道运行的内在保证。
第二、程序参与权的行使可以促进对行政决定的认可和尊重。公平正义不仅应当实现, 而且应当以人们看得见的方式实现，这就是程序公正的重要意义所在。正当的法律程序,对于限制随意性、化解矛盾、缓解冲突、满足需求、补救权利、防止权力滥用, 都有十分积极的作用。依法治国的重要目标就是在全社会实现公平和正义，仅有完善的法律体系并不是法治的全部,法治更深层次的意义在于公平正义的精神和价值通过法的适用与实施,得到实现、彰显和弘扬。只有贯彻保障行政相对人的程序参与权, 让公平正义的精髓渗透在法治实施的全过程, 使公平正义成为人们看得见、感受得到的结果,社会主义法治才能真正成为吸引并惠及广大人民群众的深刻实践。
