市编办社会建设和社会管理工作调研报告
高州市机构编制委员会办公室
为贯彻落实科学发展观，更好地推动高州市社会建设与管理，最近，我办利用半个月左右时间，通过资料收集、抽样问卷、实地走访、召开座谈会和学习考察等方式，对全市社会建设管理工作进行了专题调研，特别是对我市镇级事权改革、事业单位管理工作进行了具体的调查研究，现将调研情况报告如下。
一、我市镇级社会建设基本现状
近年来，高州市委、市政府积极贯彻落实科学发展观，在加快经济发展的同时，努力保障和改善民生，加快发展各项社会事业，加强社会管理体系建设，推进社会建设和社会管理创新，努力提高社会管理科学化水平，取得了明显成效。我办在市委市政府的正确指导下，对基层站所进行了镇级事权改革，各站（所）调整为镇级管理后，各项工作由镇级一盘棋统筹，镇级应对各项中心任务和突发事件的能力得到极大的提高，有力地推动经济社会发展、强化了社会管理和提供公共服务的职能。另外，根据省政府公布第169号令《2012年行政审批制度改革事项目录（第一批）》的有关要求以及省编办《关于我省取消事业单位法人年检有关事项的通知》（粤机编办„2012‟289号）的文件精神，取消了“事业单
1 位法人年检”事项。我办从本市行政审批制度改革大局出发，主动对接，发文《关于我市取消事业单位法人年检有关事项的通知》（高机编办„2012‟19号），率先停止实施了事业单位法人年检，在行政审批制度改革工作中带了个好头。今后，全市行政机关的行政审批工作重心将由登记管理转到创新监管方式，强化监管上来，实现登记管理工作转型升级。
二、我市镇级社会建设存在的问题
镇级政府担负着管理区域经济社会各项事业的重要职责，在市场经济体制改革不断深化、经济结构基本转型升的情况下，我市现行镇街社会建设面临着一些新的难题。
一是机构设臵不合理。镇级的政府组织机构设臵不尽合理，是现行镇级政府社会建设存在的主要问题之一。目前，在镇级政府与市政府职能部门派驻乡镇的机构职责关系上，设在镇级的一些行政机构，有的理应下放给镇级政府管理，却被上级职能部门把持；由市业务部门直接领导的设在镇上的公安、税务、工商、国土、卫生、邮电等站所实际行使的权力已经将名义上拥有治理乡镇权力的镇级政府架空，使镇政府不具备社会建设的职能。
二是社会管理服务职能不健全。现行的镇级政府管理职能主要是搞好计划生育、推行殡改、维持农村稳定等。但是随着城乡经济的发展，部分与城镇建设、基层群众日常生活密切相关的事项，如市政、园林绿化、婚姻登记等，职能尚
2 未延伸到镇街。随着城乡一体化进程的快马加鞭，外来人口的大量涌入，一些镇街机构、职能、人员配备等各方面都配臵落后，现有的干部工作人员中，与城镇建设管理等工作关联度大的规划、工程监管人员，普遍都不是专业出身的技术人员，很难适应社会建设的需要。
三是执法机制不顺。随着改革开放的不断深化，镇域经济发展迅猛，对镇级政府对经济和社会的管理也提出了很高的要求。然而，镇街政府名义上是一级政府，实践中却缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，但又必须执行上级政府交办的任务，并承担责任。换句话来说，就是“责大权小效率低下”。
四是镇财市管制度框得过细，一定程度上限制了镇街积极性的发挥。由于缺乏专项资金投入，致使镇街政府无力承担管理辖区内广泛的社会公共事务，也不利于镇街各项工作特别是阶段性、突击性工作的开展。一是镇没有独立财权，其税收大部分被上级政府抽走，镇财政分成比例偏低，却承担着如治安、卫生等方面大量工作和责任。二是镇财政支出大。由于缺乏足够的专项资金投入，致使镇级政府无力承担管区内的社会公共事务，镇级财政无力承担公共建设，无法满足当地居民对医疗卫生、教育等公共产品和公共服务的要求，从而导致执行公共政策过程中的低效。
三、社会建设管理的建议
3 镇级社会建设和管理，涉及到体制问题，要解决这个问题，必须通过扩权改革来转变基层政府的职能，理顺市级部门和镇街的职责和权限，扩大镇街经济社会管理自主权，建立权责一致、监督有力、高效便民的基层行政管理体制，为提升镇街社会建设和社会管理能力提供体制保障。
(一) 增强镇政府管理体制的适应性：建立各级政府和部门协同机制，并制定相关配套政策，建设公共服务型政府。
1、推进政府机构和部门协同机制，制定相关的配套政策。以强镇扩权为特征的镇政府管理体制改革，是一项系统的工程，涉及面广、综合性强，仅靠市级层面的推动，难以推进，需要市、镇两级联动，并建立联动机制；同时，需要财政、国土、公安等部门从各自职责出发，相互配合。具体而言，要强化政策协调机制，要对发展镇的政策作进一步深入研究，按照有关原则，加强政策资源整合，突出政策协同配套，发展壮大镇经济。虽然通过行政审批制度改革实现事权下放，但是委托给镇一级政府的管理权和执行权下放到何种程度，如何做到平稳下放，让镇一级政府能够“拿得稳、用得好”，是改革的关键和中心所在。所以我们要在深入调研的基础上，拿出政策，把权力真正下放到镇里，不能让此次的体制改革仅仅停留在文件上。
2、促进小城镇政府从“管理型”向“公共服务型”转变。“扩权强镇”的改革，必将增强镇街政府的职权，提镇
4 级政府管理经济社会事务的能力。赋予镇级政府更多更大的职权并不是改革的目的，提升地方政府管理创新和公共服务的能力，提高镇政府责任意识，促进镇建设和发展，才是我们改革的目标所在。因此，在推进扩权强镇改革的同时，镇级政府必须坚持“小政府、大社会、好市场”的改革方向，按照“强化镇政府的公共服务职能、规范镇政府建设发展职能、授权镇政府行政执法的职能”的思路，加快地方政府治理转型和职能转变，促使镇级政府实现从“管理型政府”向“服务型政府”转变。
(二) 提升镇政府能力：切实落实赋予镇的人权、财权和事权，增强镇政府公共服务的能力。
1、行政放权。目前，高州市正处于重要发展机遇期，在发展的同时也遭遇到执法方面的尴尬，如在处理农村土地纠纷、违建拆迁等问题上，由于镇级政府没有行政执法权，对一些诸如之类的问题镇政府也只能干瞪眼，却承担着极不相称的责任，有责无权，结果给镇政府造成了很大的压力，极不利于开展工作。高州有28个镇街，农村人口较多，镇集市管理混乱，像违法设摊这一类“常事”，各镇街因囿于处罚权的空白而只能进行劝解和监督；安全生产事故、食品安全事故等难题一旦在镇街发生，镇街的相关负责人同样也将受到处理，“权责不一”的情况屡见不鲜。所以要根据实际需要，将市直机关部门在镇域内的管理职权，全部或部分
5 委托给镇级政府直接行使，在条件成熟下，成立镇综合执法所，采取委托执法方式，把环保、安监、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给镇综合执法所，加大镇级政府的管理权限。在企业投资管理方面，要优化政府职能，热情为企业服务，在镇成立投资审批服务中心，进一步整合有关服务机构，打造涵盖各项事务更为综合的服务平台，不断改进和深化“一站式”服务、办事代理制等便民服务办法，简化工作流程，改善服务方式，拓宽服务渠道，做到更加便民、利民、惠民。
2、财政放钱。“强镇扩权”主要是推进镇级财政体制改革，一个良好的财政管理体制，能为乡镇发展带来持续动力。但强镇扩权也并非市政府所能承担，高州市是个农业大市，经济基础较为薄弱，市政府缺乏相应财力和物力支持镇。为此，我们应该统筹兼顾，从公共财政方面强化对镇街政府的支持。一是实行财政体制倾斜政策，合理提高对镇级的财政分成比例，按照发展优先、区别对待的原则，收入按照属地管理，税收收入按当地税务部门征收的税种划分收入范围，财政体制实行增量分成或比例分成，非税收按属地管理，除某些专项管理或需主管部门统一安排的资金，其余实行比例分成。二是财政部门要强化监管、专款专用。加大对镇的投入。市相关部门整合专项资金，合力支持培育中心镇。中心镇符合条件的产业、社会事业和基础设施建设项目，优先
6 列入政府的重点工程，并安排一定的专项资金给予支持。采取多种扶持措施，加大对中心镇的信贷扶持力度。三是设立多个奖补项目，鼓励镇（街道）做好重点工作，实行考核量化计分予以奖补，增加各镇工作积极性。奖补项目是一项“增氧”政策：每年安排一定资金奖励新增规模以上企业乡镇，安排一定资金奖励税收增长速度特快乡镇，安排一定资金奖励税收消赤减债乡镇，加大对乡镇的激励。
3、组织放人。扩大镇干部管理权限，围绕提高镇党委、政府抓人促事的能力，加大镇人事方面的建议权以及对机关部门派出单位的管辖权。对部门派驻镇机构领导干部任免、拟提拔使用干部应书面征求扩权镇党委意见，如意见不一致，由市委组织部负责协调；部门派驻机构领导干部的年终考核由主管部门和扩权镇党委政府共同负责，其考核等次由扩权镇提出书面建议，主管部门予以确认。对镇干部的提拔使用，列入组织部干部管理权限的，由扩权镇党委提出书面建议，市委组织部按程序进行考察任免。如在规划建设这方面，镇这块由于缺乏此类人才，我们可委托镇里行使部分职权，由市局下派业务熟悉的工作人员指导镇里开展工作，这样既达到增人不增编，提升基层工作战斗力的目的，又进一步优化干部队伍结构，有效地提升干部队伍素质，为镇建设提供人才保障。同时，推进乡镇人事制度改革，在政策导向上向基层倾斜，可进行乡镇干部职务、级别双轨制试点，逐
7 步完善乡镇干部的工资、福利、待遇等制度，真正使一些优秀人才愿意到乡镇工作，并且能够留得住，干得好。
4、畅通协调关系，理顺“条块”问题。随着权力的下放，也带来了管理上的问题，特别是垂直双重管理部门，如处臵不妥，会出现“两头管，两头都管不了”的现象。要梳理顺人事管理上的“条块”问题，对垂直管理单位，可采取人员编制在原单位，工作考核在镇的方式，加强对这类单位的管理。垂直单位工作人员的党组织关系、工资及补贴等均下放镇里，市局要使用干部或在学习、培训等方面，必须征求镇里的同意，镇里在工作业务上也要加强与市局的沟通，避免工作和管理上出现“真空”。
(三)加强公共权力运行的监督：正确处理好下放机制和约束机制的关系，确保“强镇扩权”健康有序开展。“强镇扩权”为镇域经济发展提供了一个更为宽松的平台，但是必须清醒地认识到，地方政府、基层政府在发展过程中有可能出现趋利化短期行为。这种行为可能会在“扩权”过程中被放大，甚至扭曲建立激励机制的本意。所以，“扩权”所获得的自由度不应没有约束和无限度的，“强镇扩权”需要激励机制与约束机制有效衔接，这就要求我们要正确处理好权“如何放”和“如何用”的问题，要建立良好的监督机制，由市纪委牵头，会同审计、财政及委托授权部门，定期深入镇进行综合督查和有关事项检查，情况及时向市委市政府书
8 面报告，坚持用制度管好权、用好权，确保下放的权力在制度的规范下健康运行。只有建立以市政府有效监管机制为核心的“扩权”约束机制，才能使镇域经济在良性发展轨道上大步前行。
实行“强镇扩权”，推进镇政府管理体制的改革，对促进镇社会经济的发展和城市化进程，推动行政权力下移、扩大强镇的财权和相应的社会经济管理权，建立起责权明晰、责权相称、事权一致、有能有为的法治型、效能型、服务型的镇级政府有着积极的意义。我们高州与发达地区相比，不论是在体制还是经济上，都存在着很大的差距，所以，我们要实行“强镇扩权”，必须结合高州实际，有条不紊地开展推进，绝不能一拥而上。此外，要理顺市镇关系，还需要一场更深层次的改革，这样才能真正达到“权扩镇强”的目的，加快镇级社会建设和社会管理健康发展。
