试论新形势下农业水价改革
海委 李华
摘要 本文介绍了我国农业水价现状，分析了美国、加拿大、澳大利亚、法国、印度和菲律宾等国家农业水价政策对我国的启示作用，提出了我国农业水价改革的若干具体措施。
农村税费改革以来，农业水价改革、水费计收与与农田水利建设方面存在的问题成为农村工作和社会关注的热点与难点，农民对于缴纳农业水费有着抵触心理，水管单位农业实收水费锐减，生存和发展面临困难，农民和水管单位的矛盾呈现激化的趋势。在深入调研分析的基础上，宜从推动农业水价改革入手，以逐步解决这些问题。
1 我国农业水价现状
农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水。水利工程供水具有准公共物品的属性。水价是水商品的交换价格，水价标准由各级政府制定。全国水利工程水价水平较低，非农业水价总体来说能达到成本的70-80%，收取率较高，少数非农业供水水价达到保本微利水平；在农业供水方面，农业是我国的经济基础，农民承受能力差，农业水价水平长期偏低且调整缓慢。
据调查，2005年大中型灌区农业平均水价6.5分/m，实际供水成本水价17分/m，农业平均水价仅为成本水价的38%，平均水费实收率仅为57.3%，实收水费只占成本的22%。2007年全国百家水管单位农业水价6.16分/m，2008年全国平均农业水价7.33分/m。以水资源短缺的河北省为例，河北省一直执行冀价工[2000]37号文件，供农业用水水价标准为11分/m（农业灌溉用水按斗口计量），这个标准已执行10年未作调整。长期以来，水利工程供水价格一直未达到成本价格，尤其农业水价偏低，财务一直处于亏损状态，影响了供水单位的正常运行。以引滦枢纽工程为例，经供水定价成本监审后，现执行农业水价仅为定价成本的32%。每年因农业供水达不到成本价格净亏损上千万元。由于亏损严重，资金入不敷出，致使工程设备设施大修及改造长期滞后，严重威胁工程安全和供水效益的发挥。
农业水价形成机制和管理存在着如下问题：一是部分地区终端水价偏低，不利于提高用水户节水意识；二是水利工程农业水价远低于供水成本，致使工程老化失修；三是实施农业水资源费征收的省市极少，地下水超采严重；四是农业末级渠系水价管理薄弱，乱加价、乱收费和截留挪用水费的问题突出，既加重了农民负担，又助长了水资源的浪费。导致农业水价偏低的原因主要有三方面：一是当前农民收入水平不高，承受能力较低；二是大部分地区
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1 的末级渠系水价没有纳入政府价格管理范畴；三是计量设施不完善，无法实现计量收费。综上原因，应进一步深化农业水价改革，加快水利工程良性运行步伐，促进节约用水，保护和优化配置水资源。 [1]
2 国外农业水价执行情况
人类社会进入20世纪以来，随着经济社会的发展，水资源问题在全世界范围内已引起了广泛重视，人类有责任不断去探求摆脱水资源困境的科学途径。各国的水价制度与本国的水资源禀赋状况、经济社会发展水平和水资源管理模式密切相关，其中的一些做法和经验值得我们学习和借鉴。以下分别介绍美国、加拿大、澳大利亚、法国、印度和菲律宾等国家农业水价的相关政策。
美国的农业水价
美国水利工程投资来源主要有联邦政府的拨款或贷款、州政府的拨款或贷款，水价构成及核算因不同投资来源兴建的水利工程对各类用户而有显著不同。政府通过限制资本投资收益率来监管私营水务公司，使其获得合理的收益。水费必须收回成本。但又不能高于成本，并且规定水供应者是非赢利企业。美国几乎所有的水管理局都是依据平均成本确定水价，水价一般包括输水成本、供水设施的修建和维护成本等。农业用水一般由灌溉管理局负责，这些灌溉管理局的日常工作主要就是负责水库和输水渠道的维护和改造等。如联邦供水工程对灌溉农业用水的偿还条款是十分优惠的，灌溉用水水价一般包括运行维护费和在规定的偿还期限内偿还灌溉分摊的全部联邦投资（不包括利息）。 2.2 加拿大的农业水价
加拿大现行水价只与提供供水服务的成本有关，无论哪种用水对象，其水价标准都远低于供水成本，更谈不上供水利润。加拿大灌溉用水一般是要交费的，但农业用水的收费形式不尽相同。目前主要是根据灌溉面积收费，而不是按实际用水量收费。水价标准不仅省与省之间差别很大，省内不同地区也有所不同。以艾伯塔省圣玛丽灌区为例，水费一年收一次，用户在8月31日前交清的，可给予一定的折扣优惠，12月底未交清水费的处以罚款。另外，根据灌溉法规定，用水户连续2年不交水费的，灌区管理局有权没收其土地，再过1年不交纳水费的，管理局可卖掉其土地。强有力的水费征收措施，保证了灌区内几乎所有用水户按时交纳水费。
2.3 澳大利亚的农业水价
澳大利亚地表水和地下水的所有权属于州政府。州政府将水的配额权授于水管理局，农民取得许可证后才能取水。农民取水灌溉时都使用计量设施，在维多利亚州，计量设施由水管理局安装并进行维护，如果农民用水量超过了他们所允许的量，那么他们将被送上法庭。水管理局每年对用水户收费，收取费用用于供水的开支、安装计量设施的支出以及诸如消除盐渍化等环境问题的花费等。农民如果没有按时付费，将暂停取水、取消许可证，甚至拍卖 2 财产方式进行处罚。澳大利亚农业灌溉供水一般实行两部制水价，即按取水许可权制度的固定水价和按取水量计算的计量水价。 2.4 法国的农业水价
法国的农业人口仅占总人口的4.9%，但法国农业用水水价的制定与流域或地区水资源开发规划密切结合，通过用水户与供水机构签订合同，来履行相关的权利与义务。法国农民缴纳的灌溉服务费一般包括水输送费、压力管道输送费、灌溉设备费和劳动力费用。值得一提的是，法国在水价中合理引入了水的成本费和税费的概念，水的成本费是农民根据合同所支付给供水机构或者企业的，水的税费主要考虑的是一些调控合理用水的因素（如鼓励农民在水供给相对充足或过剩时用水），这种双费构成制度，是一种值得借鉴的成功经验。 2.5 印度的农业水价
作为一个农业大国，印度法律规定，农业水价的制定和计收统一由各邦负责，水费收入的估算和计收一般由各邦的灌溉或者税务局负责，灌溉水费与灌溉工程的运行和维护费用之间没有直接的联系。其水费收取一般有如下原则：水费在任何情况下不得超过农民增收的净效益的50%，一般在20%—50%之间；在缺乏灌溉前和灌溉后单位土地面积作物产量资料的情况下，可以根据作物总收入制定水费标准，可控制在5%—12%之间，上限适用于经济作物。绝大多数情况下，印度农业水价按耕地面积计收水费，但有量水设施的灌溉系统则应按实际供水量为依据，还有一些灌区实行合同水费，每年或者几年订一次合同，不管用水与否，均按照合同缴纳水费。灌溉水费的计收一般都是由税务局负责，但也有些灌区开始实行农民用水户协会直接向农民计收水费。 2.6 菲律宾的农业水价
菲律宾是个以农业为主的国家，全国性的灌溉用水事务由国家灌溉管理局负责，国家灌溉管理局既是一个行政管理部门，又是一个经济实体，其主要任务是负责组织修建灌溉工程及灌溉工程的运行维护，并以固定水费逐级向灌溉用水户计收水费。菲律宾还设有农民自己管理农田水利的组织——农民灌溉管理协会。菲律宾对灌溉工程的资金投入是多层次多渠道的，主要有国家投资、利用外资、地方集资和农民投入（劳动力和材料）。
以上各国供水价格的形成机制及管理经验对我国正在进行的农业水价制度改革有一定借鉴意义。各国的水价形成机制在以下5个方面值得我们借鉴：一是农业水费建立在成本基础上；二是农业供水组织是非盈利组织；三是国家对农业供水给予政策倾斜；四是运用农业两部制水价计收方式；五是对超定额农业用水有一定的惩罚措施。
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3 新形势下农业水价改革措施
在我国，由于农业供水的准公益性、政府的价格管制和农民经济承受能力制约的原因，农业水价受到严重扭曲。尽管如此，通过农业供水价格机制产生的激励对农业用水的供给与需求特别是对农业节水还是可以产生重要的调节作用。因此，必须进一步推进农业水价改革 3 措施，建立有效激励的水价制度，促进节约用水。 3.1 实行终端水价制度成为农业水价改革的必然选择
农业终端水价改革是规范末级渠系水价，改革农业供水管理体制，保证工程良性运行，促进农业节水增效，保障国家粮食安全的必然选择。按照促进节约用水和降低农民水费支出相结合的原则，逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，加快灌区改造、完善计量设施，推进农业用水计量收费，实行以供定需、定额灌溉、节约转让、超用加价的经济激励机制，推进农业水价综合改革。 3.1.1 加快灌区改造工程建设
我国的气候条件与水资源状况，决定了农业发展在很大程度上依赖于灌溉的发展程度，也决定了灌区在我国农业生产中的重要地位。为推行终端水价制，应做到“配水到户、计量到户、计帐到户、收费到户”切实减轻农民负担。在加强灌区改造与更新的同时，在末级渠系安装计量设施是执行终端水价制的迫切需要，有利于促进节约用水和减轻农民负担。
截止2007年底，国家利用国债资金投资233亿元，启动了376个大型灌区续建配套与节水改造工程，通过工程改造与管理改革，灌区工程状况有所改善，取得了显著成效。2005-2008年，中央财政投入逐年增加，累计安排小农水建设专项资金49亿元，拉动地方财政投入和农民投资投劳97亿元，建设了6000多个项目，累计新增、恢复有效灌溉面积1300万亩，改善有效灌溉面积3000万亩，新增粮食综合生产能力40亿公斤，新增节水能力40亿立方米，较好地解决了部分地区小型灌排“卡脖子”工程问题，有效改善了农业生产条件。
3.1.2 终端水价的核算方法
农业终端水价是指整个农业灌溉用水过程中，农民用水户在田间地头承担的经价格主管部门批准的最终用水价格，由国有水利工程水价和末级渠系水价两部分组成。在农业供水各个环节中，农业供水成本费用沿着干渠、支渠、斗渠和农渠逐级累加，在农渠出口处达到最大、形成农业终端水价。
1、终端水价等于国有灌区工程供水成本费用与末级渠系合理费用之和除以终端计量点计量的水量，计算公式如下：
P=[3]
P1W1P2W2W2
P1/η+P
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式中： P—以灌区为单位的终端水价；P1—国有水管单位支渠出口农业成本水价；W1—国有水管单位支渠出口计量的供水量的多年平均值，0
2、末级渠系供水费用的确定
末级渠系供水费用的确定是终端水价核算中的一个难点问题。末级渠系由于大多属于国 4 家出资、农民投劳修建，因此不计算末级渠系固定资产折旧费。维修养护工作随工程所处区域而异，一般有渠道清淤、除草、渠顶（坡）养护、渠道破损修补、裂缝处理、涵闸的维修养护、计量设施的维护等。根据调查情况并进行分析，确定末级渠系维修养护费有以下2种方法。
第1种，按末级渠系固定资产一定比例测算。斗渠及以下的末级渠系有固定资产明细台帐的，其固定资产按帐面值确定。末级渠系供水费用可按末级供水管理组织所管理的斗渠和农渠等末级渠系供水固定资产的3.5%左右确定。无台帐的通过水行政部门会同价格主管部门协商估价，建议一般可按15-25元/m综合估价确定，经济贫困地区可按15元/m估价。
第2种，按单方水价格均值测算。大多数省份目前未实现终端水价，末级渠系合理水费通过“一事一议”、招投标等方式制定，农户参与到供水管理当中，末级渠系管理经过几年探索实践趋于合理。末级渠系供水费用一般为3-5分/m。 3.2 从供水源头到用水户建立农业水费补偿机制
水利为社会提供的是具有公共物品或准公共物品性质的产品或服务，在消费中具有非排他性和非竞争性，其服务对象不能像一般竞争性产品和服务那样能够加以自由选择或排斥（或排斥的成本过高），在现有条件下难以形成良性的投入产出关系。虽然水利工程供水从收费中可以获得一定的经济补偿，但由于农业产业的弱质性，加上水利工程供水工程大多是由政府投资兴建的，水利工程供水不仅具有经济目标，同时具有政治目标，如实现社会安定和社会公平等，为了保证水管单位的正常运行，就必须建立合理的价格补偿机制。有许多灌区长期亏本运行，工程老化失修，职工收入低，严重影响到灌区的生存和发展。如宝鸡峡灌区单方水供水成本费用为49.3分/m，而2001年省政府批准的农业水价为17.5分/ m（含电费、外购水源费），仅占成本的35.5%。
由于水利工程的准公益性，在水价不到位的情况下，其运行维护不仅政府要承担主要责任，受益者也要承担一部分责任。因此，设立水价补偿金，专门准备补偿水管单位农业水价不达成本部分，此外，由于干旱缺水水管单位无水可供、农田干旱歉收无法缴纳水费而造成的困难，亦应由财政补贴，以维持各级水管单位最低水平的维护运行。农业水费要建立国家、地方、用水户多层次的合理补偿机制，并合理确定国家、地方、用水户的补偿比例。在政府补贴农业水费方面，河北省邯郸市已迈出了一步。近2年，岳城水库供邯郸市的农业供水水费（水价标准3分/m）已由邯郸市财政解决。 3.3 推行农业补偿水价，体现以工补农政策
当前，对国家和农业用水户补偿后的农业水费仍达不到成本的供水单位，在水价测算中，通过测算方法适当调整供水成本在农业与非农业之间的分配。在有条件的地区，对用水量大、承受能力强的非农业用水户考虑实施以工补农的水价制定措施。水价制定体现以工补农是公平可行的。农业补偿水费的使用要加强管理，以促进水利供水工程的可持续运行。
1、在水价核算中，通过适当调整测算方法计算供水成本在农业与非农业之间的分配。
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[4]在水价核算方法上，采用按供水服务成本和按用水户承受能力相结合的方法，在计算出来的供水资产折旧全部或部分由非农业用水户承担，不再分摊给农业用水户，进而提高非农业供水成本，降低农业供水成本。
2、继续维持目前的较低的农业水价，其成本缺口除依靠财政补贴外，不足部分采取提高非农业用水水价来补偿。农业补偿水价的计算方法如下：
PN=K（PC-PZ）×WN/WG （2） 式中：PN为农业补偿水价；PC为农业成本水价；PZ为当前农业执行水价；WN为农业供水量；WG 为非农业供水量,K为修正系数，0＜ K＜1，视非农业供水量与农业供水量的比例及非农业用水户的承受能力而定，通过确定K值,分步实施农业补偿水价。
以某水利供水工程为例，此工程2009年经物价部门成本监审后，农业供水成本0.063元／m，非农业供水成本0.205元／m。农业平均年供水量23719万m，由于水库移民主要安排在农业供水受水区，再加之，受水区的农业水价长期未作调整。2001年国家批复的农业水价0.035元/m一直没能到位，实际结算水价0.02元/m。根据国家惠农政策和受水区农民承受能力，在定价中考虑结算水价和定价成本的差即以工补农资金为1019.9万元，按非农业供水量53604万m分摊，运用公式（2），计算影响非农业供水成本即农业补偿水价为0.019元/m。由于水利工程为工业供水挤占了农业供水指标，受水区的用水量大且经济承受能力较强，水利工程农业供水成本缺口考虑采取由非农业用水水费来补偿，即非农业成本水价包括自身成本水价和农业补偿水价两部分内容。经计算，农业补偿水价占非农业测算水价的5%，对非农业用水户的影响较小。水价制定体现以工补农是公平可行的。
在水利供水工程水价按区域定价的地区，对该区域的多个水利供水工程也可以按照公式（2）计算该区域的农业补偿水价水平。
3、农业补偿水费的管理。在实行农业补偿水价之后，对农业补偿水费的管理可设立水价补偿金科目，专门准备补偿供水单位农业水价达不到成本的部分。水管单位要健全水费使用管理制度，增加透明度，实行账务公开，接受群众监督。同时，要加强内部管理，杜绝不合理的成本开支，不断降低供水成本，完善水费使用管理办法。 3．4 落实征收农业水资源费政策，促进节约用水，合理配置水资源
水资源费是调整水资源供求关系的重要杠杆，对水资源的优化配置起重要作用。各地要加强水资源的统一管理，制定水资源费标准要根据当地的水资源状况，按照“优先开发地表水，严格控制地下水”的原则，提高地下水的水资源费的标准，遏制地下水的超采。
征收农业用水水资源费主要原因：一是水资源费的性质决定了应征收农业用水水资源费。水资源费与农业税还是有区别的，它是国家资源所有人收益权的体现，在水资源严重短缺的地区，农业用水又是最主要的用水户，应该征收水资源费。二是目前我国农业灌溉用水占农业用水的90%，而灌溉用水普遍管理粗放，利用率低，征收农业用水水资源费有利于筹集农业节水资金，促进农业合理利用水资源。三是考虑农民经济负担问题，设定了征收前提，
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33只有当农业生产出现了超定额用水时才征收水资源费，其目的主要是制止用水浪费，促进农业节水。四是农业用水在许多地方，由地表水改为地下水灌溉，破坏水生态环境。
农业用水水资源费缓征5年的政策早已到期，2006年开始实施《取水许可和水资源费征收管理条例》的有关规定，通过加强用水定额管理和健全计量设施等措施，开展农业用水水资源费征收工作，以制约过度开采地下水，并能考虑优先使用地表水。随着国家取消农业税及逐步取消了统筹、村提留等收费项目，农业水资源费问题成为当前农村的一个热点问题。在前些年有关省市制定实施的水资源费征收管理办法中，大多数对农业灌溉用水不收或暂不征收水资源费，也有部分省市征收农业水资源费，但其征收标准远低于工业和生活用水水资源费的征收标准。《取水许可和水资源费征收管理条例》对农业用水的水资源费分不缴、免缴和低标准缴纳3种情况进行了规范。[6]
目前，全国有较少省市对农业用水征收水资源费。如，北京市水资源非常紧张，农业绝大多数使用井水灌溉，已实行对农业超定额用水部分征收农业用水水资源费的政策。 3．5 改革计价方式，推行科学合理的水价制度
按供水经营者向用水户计收水费的不同方式分为单一制水价、两部制水价、超定额累进加价、阶梯水价、丰枯季节水价和季节浮动水价。这些计价形式，是基于我国水资源短缺、各地降水的时间分布不均和水利工程供用水特点考虑的。改革计价方式的目的是促进节约用水、维持供需水的相对平衡、均衡补偿供水生产成本费用。
全国绝大多数农业灌区采用一部制水价，必须尽快改革水价的计价方式，推行科学合理的水价制度。可根据水资源条件和供水工程情况实行分区域或分灌区定价；在实行农业用水计量的条件下，可适当引入丰枯季节差价或浮动价格机制，加大水价的激励和约束作用，缓解水资源紧缺的矛盾；继续推广计量水价和容量水价相结合的两部制水价，以促进水资源合理分配和水利工程的稳定运行。要尽快制定科学的农业用水定额，为推行两部制水价、超定额累进加价、丰枯季节水价或者浮动水价等科学的计价方式打好基础。 参考文献
[1] 编写组.农业水价综合改革试点培训讲义[M].北京：水利水电出版社，2008：4-7 [2] 中澳灌溉水价研讨会澳方专家论文集,水利部,2000:1 [3] 周密部署 精心安排 着力做好小型农田水利建设各项工作(财政部农业司副巡视员曹广生在2009年小型农田水利建设工作会议上的讲话) [4] 郑通汉,王文生.水利工程供水价格核算研究[M].北京：水利水电出版社，2008：130-147 [5] 李华.制定水利工程供水价格应体现以工补农政策[J].价格理论与实践,2010(1):39-40 [6] 郑通汉.中国水危机—制度分析与对策[M].北京：水利水电出版社，2006：305-309 7
