试论我国公务员的考核制度
内容摘要：国家公务员的考核是指国家行政机关按照法定管理权限,根据国家公务员法规和国家其他有关规定确定的考核内容、原则、方法、形式和程序对所属国家公务员进行的考察与评价制度。本文就我国公务员的诞生和作用展开，论我国现阶段公务员的考核制度中存在的问题加以分析、从中得出考核中出现不平衡现象形成的原因，以及杜绝公务员考核制度中不平衡现象的发生，应采取的对策与措施。探讨如何改进考核制、调动公务员的积极性，这对进一步完善公务员制度，有积极的意义。通过这些观点的阐述，作者提出了自己的观念，那就是——努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。下面我将在分析我国公务员考核存在的问题的基础上,提出切实可行的完善公务员考核制度的对策建议,以此推进我国公务员考核制度的改革。
关键词：国家公务员考核管理制度制度化
改革开放以来，国家十分重视对公务员的考核，公务员考核制度取得了积极效果。于2006年施行的《中华人民共和国公务员法》，更是清楚地规定了公务员考核制度的内容、形式和考核的结果等次，将公务员的考核制度纳入了法制化、规范化的进程
一、中国公务员考核制度的诞生
随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。根据形势发展的需要，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。根据邓小平同志的指示，从中央到地方，在人事制度改革方面，开始了积极的探索。
1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部“四化”的方针，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。与此同时，许多地区和部门在干部的录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。如一些部门在录用干部时采取了考试的办法；一些基层单位还大胆采用了合同制的干部聘任方式；一些机关实行了干部岗位责任制，采用民主评议的方法来考核干部；一些地区建立了干部交流制度，试行了干部回避的若干规定。但是，所有这些改革都处于试验性阶段。从整体角度来看，一些单项制度的改革往往因为缺少全局的配合而难以真正发挥作用。干部人事制度的改革是一项系统工程，任何局部的问题都不是孤立存在的，头疼医头，脚疼医脚的方式是不能从根本上解决问题的。所以，必须从全局出发，从具体问题的相互关系上来把握，进行综合性的配套改革。
从世界范围看，许多国家都有一个总的人事法规，而中国却一直没有，这很不利于人事管理的规范化。为此，党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》，后认为国家机关工作人员范围太广，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》，后又进一步更名为《国家公务员暂行条例》。
1988年3月，为进一步加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。人事部从1989年起即开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。1990年，又在哈尔滨市
和深圳市进行了地区性的试点。在此期间，《国家公务员暂行条例》草案中的一些单项制度，如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等也在全国范围内试行并取得了明显的效果。
在此基础上，1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生了。
中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，可谓“摸着石头过河”，在不断探索中积累经验。这并非是有林德布罗姆的渐进模式可依，只是在实践中形成了某种契合。渐进的过程实际上就是一个不断学习和实验、不断反馈和调整的过程。渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性结果。社会是一个惯性很大的系统，越是严重的错误越难以及时纠正。如果把步子迈得小一些，那么发现了问题就能够及时纠正。迈大步往往意味着进行重大的政策变革，这样的激进型做法一方面可能会引起决策层内部的紧张和冲突，导致权力的改组和社会形势的重大变化，所冒的政治风险较大；另一方面可能会在制度安排和公众心理方面遇到很大阻力，特别是来自目标群体的阻力，将形成政策执行中的巨大障碍，引起一些意想不到的后果，很不利于社会形势的稳定。如果能够把大步变为连续的小步，步幅虽小但频率不慢，那么上述的风险就会大大地缓解。正象林德布罗姆自己所讲的“政策制定是一种永无止境的过程，在这一过程中，按部就班、修修补补的渐进主义或许看上去不象是英雄，因为它缺少惊人的壮举，但它作为足智多谋的问题解决者在现实生活中却大有用武之地。
然而，渐进决策也并非没有缺陷。从某种意义上讲，它带有一定保守主义的偏见，对旧有政策过于留恋，并受思维定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的时间资源。在社会加速变革时期，渐进决策可能会显得无所作为。
中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情。为此所做的资源付出也是很大的，这包括人力、物力、财力、时间等方面的投入。下这样大的力量就是为了在稳定中求变革，积小变为大变，逐渐淘汰落后的干部人事制度，真正使国家公务员的管理走上法治化的轨道。尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。当然，缺陷总是有的，这里需要指出的是，中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有的思维模式，而且推动速度过于缓慢。
公务员制度包含职位分类、考试录用、考核、奖惩、职位任免升降、培训、交流回避、工资福利保险、中诉控告、辞职辞退、退休等制度，公务员考核制度是其中的基本环节，为奖惩、职务升降、培训等提供客观正确的依据。没有考核，其他制度就成了无源之水、无本之木了。不通过考核，就无法做到知人善任;不完善考核，就无法健全“能进能出、能上能下”的用人机制。因此，公务员考核制度的作用不可忽视。
二、公务员考核制度的作用
公务员考核制度是公务员制度的重要组成内容，也是政府机关依法对公务员实行
各项管理的基础，其地位可谓举足轻重。公务员制度包含职位分类、考试录用、考核、奖惩、职位任免升降、培训、交流回避、工资福利保险、中诉控告、辞职辞退、退休 等制度，公务员考核制度是其中的基本环节，为奖惩、职务升降、培训等提供客观正 确的依据。没有考核，其他制度就成了无源之水、无本之木了。不通过考核，就无法 做到知人善任;不完善考核，就无法健全“能进能出、能上能下”的用人机制。因此， 公务员考核制度的作用不可忽视。
1，公务员考核制度有助十知人善任。知人善任自古以来是备受推崇的用人原
则，古代君土善用人才的佳话历代相传。但“善任”首先必须“知人”，古代如此，
现代政府也是如此。一个公务员的素质优劣、能力高低往往蕴藏十其口常的行为表现 和工作行为之中，可以通过一定的方法和程序对公务员进行考核，从}fu对公务员有一 个全面综合的评定。因此，公务员考核是“知人”的最佳途径，通过对公务员的工作 成绩、业务水平、工作态度、政治思想等方面的衡量考察，了解识别公务员的能力特 长，并根据其能力特长分配到合适的工作岗位，有效地为政府发现人才、选拔人才和 使用人才，提高政府的行政管理水平和能力。
2，公务员考核制度为奖惩、职务升降、培训等提供依据。一是为正确奖惩提
供依据。建立和实施公务员制度以来，政府为了提高公务员的主动性和积极性，对公 务员进行奖励和惩罚，以期激励先进，鞭策后进，起到激扬浊清的作用。这是公务员 管理中的一项有效的激励机制，有利十提高政府的行政效率。但关键是奖惩得当，奖 不虚施、惩不枉加，否则适得其反。公务员考核通过科学的方法和合理程序对公务员 进行全面考核评定，区分优劣，为奖惩提供正确的依据，使奖惩工作有的放矢，发挥 应有的激励作用。二是为职务升降提供客观依据。公务员考核有助十识别人才和发现 人才，为职务职级调整提供信号，使公务员的职务晋升、职务调整公道合理，避免升 级错位、抵制长官意志、任人唯亲，压制投机钻营、评关系走后门的不正之风。二是 为培训提供依据。通过公务员考核，可以发现公务员的长处和短处、优点和缺点，以 及完成工作所需能力之间的差距和不足，为制定培训计划、培训内容、培训人员等提 供依据，有利十提高培训的质量和针对性，提高公务员的能力素质，提高行政管理效 率。
3，公务员考核制度有助十依法管理公务员。各国政府已经普遍采用通过公务
员考核依法对公务员使用、评价、奖励，优胜劣汰，保持正常的新陈代谢。公务员考 核制度的法规化、制度化改变了过去用人的主观随意、任人唯亲等“人治”现象，克 服官僚主义、主观主义，为依法管理公务员提供了保证作用。
4，公务员考核制度有助十发挥激励作用。公务员考核是公务员管理中一项重
要激励机制。建立公务员考核制度就是为了形成一个督促和激励的环境，激发公务员 的主动性、积极性和创造性，使其努力工作、钻研业务、奋发向上。同时，公务员考 核也是公务员群体之间相互比较的过程，形成一种力争上游、你争我赶的公平竞争环 境，加强工作责任感和使命感，有效完成工作任务。另外，公务员考核结果和公务员 奖惩、职务职级升降、工资有密切联系，因此，公务员考核关系到个人的奖惩、升迁、工资待遇，无形地使公务员感到一种压力和约束，同时也产生一种动力，激励其积 极进取，提高素质能力，争当先进士。
5，公务员考核制度有助十发挥监督作用。世界各国的公务员考核一般都采用
民主测评方法，充分听取多方面的意见，不仅使考核结果更加趋十合理公正，ifu }_形 成一种有效监督机制。我国公务员考核制度采用领导考核和群众考核相结合的考核方 法，公务员要接受来自上级、平级、下级以及群众的考核。特别是担任领导职务的公 务员，要进行民主评议和投票，构成了不同方位和层次的监督，有效发挥了对公务员 的监督作用，促使公务员自觉遵守规章制度，依法行政，不断改进作风和工作态度， 提高工作效率，密切联系同事和群众。
6，公务员考核制度有助十政府行政效率的提高。公务员考核制度的建立最终
为了提高政府的行政管理能力和效率，提高政府公共服务水平和政府回应速度。通过 公务员考核识别、发现、使用人才，激励公务员积极进取，保障依法管理公务员，发 挥上下级的监督，克服政府机关的官僚主义和不正之风，发挥公务员制度的应有作用
最终提高行政管理效率，加速社会经济文化的发展。
三、我国公务员考核制度现状及存在的问题
改革开放以来，国家将公务员的考核制度纳入了法制化、规范化的进程。更
加规范和系统。同时，我国的公务员考核制度仍存在一些问题。
1．考核主管领导权限集中，主观性强。在我国公务员考核体系中，考核主管领导单独行使考核权限，考核委员会仅是起咨询审核的作用，没有任何决定权。由此可见，在考核中，考核的主管领导起着十分重要的作用，考核结果能否正确反映公务员的平时表现，在一定程度上取决于主管领导的意见。目前，由于我国考核主管领导的权限过于集中，在考核时往往出现很多弊病。一方面，易受领导个人经验与个人情绪的影响，不能客观全面地评定公务员的才能与实绩；另一方面，易产生人身依附关系，滋生官僚主义。久而久之，就会挫伤公务员工作的积极性，从而影响到整个行政系统的工作效率。
2．考核内容、标准过于抽象、笼统。《公务员法》把公务员考核内容设定为“德、能、勤、绩、廉”五个方面，较为全面地对我国公务员应具备的素质进行了概括，但这些考核内容，没有针对组织及职位的不同而设定具体的考核内容，使得由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，造成考核者无所适从。这样，一方面使得考核在具体的实施中难以把握，考核难度加大，造成了考核往往流于形式，只靠人的主观印象进行；另一方面，出现了“轮流坐庄”、“搞平衡”和抓阄决定谁评优的不良现象，使得考核结果不能科学、合理地反映真实情况。
3．考核程序流于形式，不规范。《公务员法》规定：“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。”“定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。”而在实际的考核操作中，有些单位为了“图方便”，往往省略了这些程序，只通过投票就把等级定下来，不进行个人总结；一些单位为了避免“得罪人”，出现了不管个人平时的表现如何都评为“称职”的“大锅饭”现象；也有些单位把定期考核的结果应以书面形式通知个人这一步省略，只贴出公告或以口头形式通知个人等。这样做的结果在一定程度上挫伤了公务员的积极性。
4．考核方法偏于年度考核和定性考核，不够灵活。由于平时考核不作为公务员晋升、奖惩、培训等方面的依据，而且平时考核要求对公务员每天的工作情况，包括出勤率、迟到、早退、工作完成的数量与质量等加以记录，使得平时考核进行的时间较长，过于繁琐，难于坚持。这些都造成了一些部门对平时考核的忽略，没有给予平时考核以足够的重视，使得平时考核与定期考核相脱节，不能为定期考核提供真实、有效的依据，致使考核结果不全面、不准确，失去了考核的权威性。
5．考核结果难以兑现，不能充分利用。公务员的激励机制，首先就是通过公务员的考核结果，对公务员进行奖励或惩罚，晋升或降职，激发公务员的行为的机制。而当前我国公务员的考核结果往往不能体现奖惩分明的激励机制。一方面对平时工作态度不认真、工作成绩不理想的公务员，大多碍于情面，只口头进行谈话，给予警告，很少在考核上给予“不称职”的评价；另一方面，对于表现积极、工作优秀、业绩好的公务员往往奖励不够，并且不能对好的典型进行宣传。这样的考核结果无法与公务员的晋升、培训、奖惩等环节挂钩，使考核失去了真正的意义。
四、应采取的对策与措施
１、澄清思想，提高认识，加强领导。
近年来，考核中存在的问题，与考核者对考核工作不够重视、工作失误、领导不力有很大关系。因此要巩固已取得的成果，深化考核，突破解决考核中的难题就必须进一步提高认识，把考核工作提高到公务员制度的核心地位，只有把对考核的重视提高到推动和促进人事制度改革的高度来认识，考核才能进一步深化和完善，为此首先要加强考核者的再教育，把考核的有关规定和措施作为考核者任职学习的主要内容；并对被考核者进行思想政治教育，让他们深刻认识到考核关系到每个人的工作和前途，增强他们的责任感和配合考核工作的积极性，其次，把考核工作列入考核者的岗位职责和工作目标范畴中，从机制和制度的高度来加强他们对考核工作的领导，并坚决有力地贯彻执行[4]。
2、要提高认识，加强公务员考核的制度化建设。
各级政府及有关部门的领导要充分认识到考核在公务员管理中的重要意义，通过考核，对公务员的劳动和贡献作出公平合理的评价，做到功过、是非分明，既是识人、用人的基础和依据，也能鼓励先进，鞭策后进，增强公务员的责任感。所以，必须高度重视公务员的考核工作，加强考核的制度化建设。要把考核与实行岗位目标责任制结合起来，在实行目标化管理过程中，根据公务员岗位目标完成的情况来确定考核的等次。
3、考核标准要合适，要尽量具体化、数量化。
在公务员考核中，确立科学的考核标准至为关键。为此，建议首先要进一步建立健全岗位责任制，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，做到四者有机统一，为公
务员考核提供科学依据，以利于公务员考核制度建设。其次增强现行考核标准的针对性，最好是每一个岗位都有相对应的考核标准，而非放之四海而皆准的笼统几条；再次要数量化。可参照其他国家计分考核方法，将德、能、勤、绩四个方面分配合适分值。为体现重点考绩原则，宜将考绩分值比例适当提高；为反映定性和定量相结合的要求，德、能两个方面可实行按等级计分的办法，若“能力”一项在总分中占２０分，可以定为若干等级，获得一等可得１８－２０分，二等可得１６－１８分，依此类推，当然每一等级还要有具体标准；而对勤、绩两个比较容易量化的方面，则可以将各岗位公务员的工作或服务态度、出勤率、工作质量、工作数量、工作效果和贡献等各方面明确分值。考核标准量化以后，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，就可以避免单凭主观意愿或随大流给被考核者评定等级了。
4、提高考核的功用，充分发挥激励竞争机制在考核中的作用。
目前我国公务员的考核是与其升、降、奖、惩紧密挂钩的，这在一定程度上发挥了激励竞争的功用。但如果我们只是出于激励公务员的积极性和提高行政管理效率的需要，出于对公务员的工作及其行为控制的需要，把考核的功用仅用于这些方面，为考核而考核，极易引起被考核者的逆反心理，使考核流于形式。我们知道人是社会中人，他既追求经济价值又追求社会价值；既有低层次的物质需求，又有高层次的精神需要。因此，在考核中要充分注意到公务员作为人的社会价值追求和高层次的精神需求，要从公务员自身的需要来制定考核的政策与标准，把公务中的潜能开发，绩效提高与个性发展引入考核目的中来，即把考核结果公开用于满足公务员个人需要的各个方面，最大限度地发挥激励竞争机制在考核中的功用。
通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平，纵观中外历史发展的轨迹，我们可以发现一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。
【注释】
[1] 徐颂陶.国家公务员制度教程[M].北京:中国人事出版社.1994年第2版.1页
[2] 庄垂生.国家公务员制度的竞争机制[J].《地方政府管理》2001年第3期
[3] 李和中.中国公务员制度概论[M].武汉。武汉大学出版社。2005
[4] 金太军主编.公务员制度创新与实施[M]，广东:广东人民出版社.2002年第1版，第64页
【参考书目】
※ 徐颂陶.国家公务员制度教程[M].北京:中国人事出版社.1994年第2版.1页
※ 庄垂生.国家公务员制度的竞争机制[J].《地方政府管理》2001年第3期
※ 李和中.中国公务员制度概论[M].武汉。武汉大学出版社。2005
※ 金太军主编.公务员制度创新与实施[M]，广东:广东人民出版社.2002年第1版，第64页※ 林金奕、徐晓丹。中国公务员考核制度现存问题分析。[J]海峡科学。2007.(10)
※ 祝建兵、王春光。论公务员考核制度的改革。[J].江西行政学院学报.2003.（05） ※ 吴小建。公务员考核制度的偏差及调适.[J].前沿.2004.（11）
