三、学术论文阅读
论文阅读2：张文礼—《开发研究》—《多中心治理: 我国城市治理的新模式》
张文礼在2008年第1期的《开发研究 》上发表了《多中心治理: 我国城市治理的新模式》一文。主要分析了我国城市治理的现状，阐释了多中心治理模式在城市治理中的重要作用与意义，让城市的自主性力量更多地在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等领域充分发挥基础性作用，最后提出了实现了我国城市多中心治理的路径。
这篇文章分为三个部分，包括我国城市治理的现状、城市治理: 从单中心走向多中心、实现我国城市多中心治理的路径。
第一部分我国城市治理的现状：城市治理是政府协调非正式组织、私人利益集团, 实现集体目标的过程, 是政府与市民, 社会公共部门与私营机构的互动过程。城市治理的特点就在于它既要有正式的赋予各主体合法进行城市管理权利的体系和制度、又要有非正式的各主体间自主的网络, 通过政府部门、营利组织和公众群体之间的博弈、综合和安排来建立一种共同的战略目标和利益。
我国传统的城市管理体制中的党政不分、政企不分、非政府组织的行政化等现象集中体现了单中心的总体特征, 它意味着城市公共物品和服务的供给结构呈现出一元性、一体化、等级制、命令性的特点, 只有一个单一的权力中心来决策, 供给什么、供给多少、怎么供给公共物品和服务, 只有一个单一的权力中心来决策、组织和生产, 这个单一的决策中心就是政府。
我国传统的城市治理是一种单中心治理模式, 其突出特征是公共权力资源配置的单极化和公共权力运用的单向性。基层政府以完成上级政府的指令为主, 其管理手段主要采取行政命令的方式, 而不是对话、协商、协调的方式。在传统的单中心治理模式下,上级领导作决策, 技术部门规划, 专家进行论证, 行政部门行政式地安排发展项目的主要活动, 社区居民按部就班地完成任务。许多发展项目没有得到当地居民的理解和支持, 也未能充分考虑到他们的切实利益, 因而他们没有积极性, 对政府部门设计的发展项目缺乏责任感和拥有感, 其行为缺乏持续性。其次,行政组织的全面官僚化和层级化将越来越多的经济与社会事务管理纳入其控制的体系中, 使得市场机制自我调节和公民的自主管理能力发生了同步的蜕化; 再次, 单中心政府所具有的权力扩张的天然缺陷, 不仅意味着其在传统的行政范围内, 依行政固有属性增强其管理事项的广度和深度, 而且在于它已超越出行政原有的性大举侵入到立法和司法领域, 取得了通过委任
立法而得来的行政立法和裁判纠纷的行政司法权。
随着城市发展环境的变化, 城市化的加快, 城市之间的竞争加剧, 城市竞争力、城市管理的绩效和城市管理的科学性问题都突显出来, 单纯依靠单中心的政府组织去提供公共服务、管理经济与社会公共事务, 其局限性是显而易见的。因而有必要将多中心治理模式引入到我国城市公共服务和公共事务的管理中。
第二部分从单中心走向多中心：多中心治理模式打破了传统单中心治理方式中最高权威只有一个的权力格局, 形成了一个由多个权力中心组成的治理网络, 以承担特定范围内的城市公共管理与公共服务的职责。与传统的单中心治理相比, 多中心治理的优点在于: ( 1)治理主体的多元性。多中心治理结构为公民提供机会组建许多治理当局。(2)治理权力的非垄断性。无论政府官员、普通公众、企业家,还是政府以及其他组织,在决策上都只享有有限的且相对自主的决策权。每一个治理主体在法律的允许范围内拥有平等的决策权力,拥有自己自主作出决定的自由。(3)治理方式的民主性。多中心强调决策中心下移, 以制度化、协商、适度竞争为治理方式,自主为治理基础,治理范围可大可小,事务多样。治理主体多元性提供了实现多种不同规模经济、表达不同组织与公众利益偏好的机会。多中心治理存在着多个选择机会, 公民能够用脚投票或用手投票来享受类似消费者权益一样的更多的权利。
可见,在城市公共事务管理过程中,并非只有政府一个主体,而是存在着包括中央政府单位、各种地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心,他们在一定规则约束下,以多种形式共同行使主体性权力。城市多中心治理模式的基本点是改变政府对于社会的行政性管理和控制,让城市的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。从而拉近地方政府与居民之间的距离,恢复草根民主和公共精神, 尽可能地实行多层次的地方治理,依靠多元治理,通力合作,共同解决地方性问题。
第三部分实现我国城市多中心治理的路径：
一是区分城市公共物品的提供与生产, 推行城市公用事业的市场化与社会化。由于服务提供和生产之间的区别, 我们可以清楚地发现政府在公共服务供给中的角色和责任。政府除了可以作为公共服务的生产者之外, 还可以作为公共服务的安排者。对许多公共物品和公共服务来说, 政府本质上是一个安排者或提供者, 是一种社会工具, 用以决定什么应该通过集体去做, 为谁而做, 做到什么程度或什么水平, 怎样付费等问题。政府可以做出用公共开支来提供某种服务的决定, 并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。
二是培育民间组织, 实行城市公共事务治理的非正式制度安排。作为城市多
中心治理的多元主体之一,民间组织的主要职能就在于弥补市场和政府部门的不足, 完成市场、企业和政府部门不能或不能有效完成的社会职能,包括:(1)生产和提供公共物品。(2)协调利益,化解矛盾,维持城市的安定有序。民间组织是政府与社区及城市公民的桥梁和纽带,能起到信息沟通的作用。(3)培养公益意识, 提高城市自主治理能力。民间组织的成员是在自愿的基础上自由结社、自我管理的, 这种运作方式能逐步培育公益意识,建立公共道德,同时培育出人们的民主意识和价值观,并且提高城市自主治理能力,从而为公民的广泛参与创造了条件, 使政府处于公民的有力监督之下。
由于我国民间组织发展尚处在初级阶段, 普遍存在人才缺乏、经费紧张、专业性不强、层次不高、内部管理不规范等一些问题,城市民间组织的发展壮大还需要政府的培育与扶持,政府对民间组织要从监督控制向培育发展的制度和政策方向转变,为民间组织的发展创造宽松、和谐的制度环境,并适时地推进民间组织自主性、自治化的发展。
三是提高社会自主性,培育公众参与意识。城市多中心治理与传统的以控制和命令手段为主的单中心管理方式不同,其强调对话、合作、双赢,直接面向公众, 要求实现政府与非政府组织、公共部门与私营部门的互动。公众参与则是实现这一良好互动的最好方式,公众参与就是城市中各个主体、不同利益团体与城市政府一起在面对城市发展的公共问题时, 都拥有提供信息、提出建议、进行决策乃至执行决策的权利和义务, 这样才能把种种非官方的势力在各个层次上结成协调、互利、双赢的网络,谋求相互理解与共同发展,以实现公共利益和各主体间效益的最大化。
四是构建完善的城市治理网络体系。在多中心治理模式下,参与城市决策和行动的主体包括城市所在的多级政府体系、城市私人营利组织、跨国公司、国际组织、城市非政府组织、城市市民等构成了城市治理的网络体系。
阅读文献后的思考：本文所倡导的多中心治理的模式其实与善治理论有共同之处，善治的基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效，强调的是国家与社会，政府与公民之间的良好互动与合作。这也正能体现出人民主人翁的地位与作用。公共部门与私营部门、非政府组织、公民之间的良性互动将有助于推动整个社会管理水平的提高。
奥斯特罗姆的著作—《公共事务治理之道》一书中就阐明了公共事务并不是只能由政府进行治理，打破了政府既是公共事务的安排者又是提供者的传统教条，认为公共事务的管理可以由多种组织和多种机制进行运作。这也是城市的多中心治理的理论基础以及对此问题的精辟解释。
在此文中，作者着重提到了第三部门对改善城市治理的促进作用，即我们通常所说的非政府组织。充分发挥非政府组织的作用，对我国政治民主化与管理科学化有着巨大的促进作用。在经济学中，有一个术语叫做“外溢效应”，是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生影响。我国非政府组织的民主外溢效应还不明显，究其原因，我认为其中重要的一点就是我国非政府组织内部治理结构存在严重的缺陷，缺乏民主化的运行机制。我国的非政府组织，行政化倾向严重，甚至演变为“二政府”，官僚主义思想横行，更不要谈内部的民主化治理了。同时我国的非政府组织登记注册门槛高，需要找相应的国家行政部门作为挂靠单位，非政府潜移默化之中会沾染行政组织许多坏的习气，比如一言堂、层级严密等，自主性严重不足，更谈不是自主治理与自主发展。同时我国许多非政府组织的最高领导者也是国家行政部门的官员，且大多数是非专职的，党和政府通过在非政府组织建立党组或选派党政官员在非政府组织做领导来影响非政府组织。这样会造成非政府组织的自治性程度较低，还会表现出追求行政级别和待遇以及争取行政管理权的强烈行政化色彩。比如拿红十字会举例，中国红十字会由中共中央委员，十一届全国人大常委会副委员长，国家行政学院院长华建敏兼任，湖北省红十字会会长由中共湖北省委常委、省委统战部部长张岱梨兼任。相比其他国家，我国的非政府组织的组织制度可算是乱象从生，行政色彩浓厚，内部治理机制不科学，决策机制欠民主，基本上还是按照行政组织的架构运行。我国有十几万个民间组织，涉及各个不同地区、不同领域，不同的利益团体，覆盖的人群非常广泛，切实改变非政府组织的运行机制和决策机制，引入民主化、参与化决策，充分尊重组织的自主性、组织成员的民主权利具有十分重大的意义，将非政府组织作为提高民主意识、增强政治参与能力的催化剂，助推公民社会的发展。继去年政府工作中首次提出社会管理的创新，在今年两会的上，温家宝总理在做政府工作报告中再次提出要加强和创新社会管理，而最好的社会管理方式就是充分保障公民的参与权。加大对社会组织的培育力度更是题中之义，而改革非政府组织的组织运行体制是关键，充分实现会员的参与权，充分发挥其民主外溢效应，也是创新与改革社会管理的一剂灵丹妙药。
近些年来，我国处于改革攻坚期，社会变革期，社会矛盾丛生，群体性事件突发。这深刻地反映出公民的利益诉求渠道狭窄，利益诉求机制不健全，运行效果不佳。而作为专业化的各类非政府组织却没有发挥其应有的作用，缓和社会冲突的作用不明显，没有充分地反映公民的利益诉求。自身发展的内部动力不足，在政治体系内没有发挥自身应有的代议能力和动员游说能力，对公共政策的制定与实施的作用与影响甚微，没有成为人民的喉舌，却俨然成为了政府的傀儡。非
政府组织如何发挥自身的参政议政的作用，如何发挥表达社情民意的功能在如今中国的语境下显得尤其重要。而当代的潮流是公共部门、私营部门和第三部门已经成为了公共事务管理的三大治理主体，多中心的、自主的治理结构正在形成。非政府组织必将成为社会管理一只不可或缺的力量。我国非政府组织在缓和社会分歧、充分表达民意的作用不尽如人意。非政府组织的建设与发展任重道远。而这一切的改变都要深深扎根于政治体制的改革。政治体制改革是重中之重。今年两会温家宝总理再次强调要稳步推进政治体制改革，虽然步履维艰，依然要勇往直前。政治体制改革为整个社会的发展注入新的活力，提供新的动力。
总的来说，我国非政府组织的突出问题就是独立性不足、内部治理结构不合理，唯有充分保证非政府组织的独立性，完善其内部治理结构，实行民主化运作，非政府组织在推动社会民主、弥合社会分歧、反映公民意愿与利益的作用才能得到充分的发挥。
