以人为本：政府社会管理的基本理念
黄 德 良
摘 要：管理总是以一定理念为指导的，符合时代发展要求的政府社会管理的基本理念是以人为本，这是随着我国市场经济体制的深入发展，政府管理理念及其职能转换的必然。以人为本的政府社会管理理念的底蕴是十分丰富的，主要包含政府管理的待人原则，永恒主题，根本管理方式，精神支柱，高层境界，着力点等8个方面。现代政府社会管理的关键不是把人本管理和制度管理截然分开，片面、孤立地实施某一种管理，而是两种管理一体化，并以人本管理为主导，以人本管理带动制度管理。
管理总是以一定理念为指导的。什么是符合时代发展要求的政府社会管理理念呢？党的十六届三中全会提出了以人本为核心和本质的科学发展观。以此为指导，党和国家领导人屡屡强调：以人为本的执政理念，以人为本的政府管理思想。它明确告诉人们，政府社会管理的基本理念是以人为本。
一、人本理念的必然
梁启超先生早就归纳出：改革首先是器物层面的，其次是制度层面的，最后是观念层面的。因此，我们认为，观念层面的管理理念是重要的、第一位的。在我国，提出和实施政府社会管理是政府管理理念和职能的关键性转换。我国原有的政府管理是与计划经济体制下的政府职能和根本任务相适应的。它的显著特征是：过分突出了政府管理是直接进行政治统治的工具；过分突出了政府管理主体与社会公众之间关系的不对等性；过分突出了政府管理是对社会进行管治。由此形成并用以指导政府管理的理念是有缺陷的，即缺乏政府对社会公共事务的管理作用和为社会公众提供服务的服务性作用；缺乏社会公众对公共事务管理的参与以及社会公众的需要对政府管理行为的导向性作用；缺乏社会公众对政府管理的主体及其行为的制约和监督；缺乏政府管理过程中公共责任机制的建设与发展。这样的政府管理理念是：以官为本、以政治为本、忽视尊重人权、缺少人性化。随着我国市场经济体制的深入发展，政府管理理念及其职能必然发生转换，以相适应。新的理念应从过去政府管理更多地强调特殊集团的意志到更多强调社会公众的意志；从强调政府管理活动以政府主体的规则为导向到强调以社会公众的需求为依归；从强调政府管理是直接进行统治的工具性作用到强调政府管理为社会公众提供公共服务的服务性作用；从强调对上级负责到对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任制。就是说，与社会主义市场经济相适应的政府存在与活动的合法性是建立在为人民创造福利，即为人民服务的基础之上，它需要具备服务意识、公众至上意识和公共责任意识。换言之，随着政府政治统治职能向重社会管理和服务职能的转换，其理念必然是一切以人民群众的福祉为依归，亦即以人为本。以人为本的政府社会管理理念是在扬弃前人成果的基础上对人的认识的升华,它以人的全面发展为出发点和归宿，强调要尊重每一个人, 要从管理过程中的以管理人员为主转向对全员负责,要使管理的直接目标和最终目标高度统一起来。显然，以追求人的全面发展为最高目标的政府社会管理理念是对传统管理理念的重大突破，意味着管理者把对人的投资视为“经济性投资” 的立场转变为“ 全面发展性投资” 的立场，政府组织在以往管理理念的指导下所进行的一切投资，希望得到的仅
1 仅是效益，而在以人为本的政府社会管理时代，政府组织的投资不仅产出效益，而且还产出“新人”——全面而自由发展的人。帮助个体达到这一种境界，正是以人为本的政府社会管理的双赢所在。
二、人本理念的底蕴
政府社会管理确立以人为本的基本理念，意味着要以人本为政府社会管理的出发点和落脚点。以人为本是时代精神的精华，是历史的进步。政府社会管理坚持以人为本，就等于否定了以神为本、以官为本、以钱为本、以物为本、以GDP为本，就是尊重人权、珍视生命，一切以人民群众的福祉为依归。其实质上就是强调要对人民负责，为人民服务。按照以人为本的要求，政府社会管理都要围绕实现人民的权利和利益，满足群众的需要，促进人的全面发展来进行。政府推动经济增长、促进社会发展、完善民主法制等等，都要真正做到一切为了人民，一切依靠人民，充分调动人民的积极性，为人民生产生活、生存发展创造条件。政府社会管理应当坚持以人为主体，以人为前提，以人为动力，以人为目的，具体说来，有这样几层含义：
① 社会管理的待人原则。为把人本身当作最高价值，最大限度地激发人的主动性、积 极性和创造性，政府组织应成为人的全面自由发展的良好空间，与此同时，政府组织也将在发展动力方面获得来自人的潜能释放的强力支撑。为此，需要确定政府管理的待人准则，它的集中点就是充分地尊重人，恢复人的尊严，坚持解放人和塑造人。
② 政府社会管理的永恒主题。“良好的人际关系就是生产力”。在政府组织中，一个 健康的、有效的人际关系的建立，是全体成员保持高度的热情与爆发出不可遏止的激情的根本性因素；是政府组织得以健康成长与发展的保证，会为政府组织的功效与业绩的取得起到相当重要的作用。如果不良的人际关系的长期存在，会使政府组织中的每一个人的积极性都减退并直接造成创造性的萎缩，从而降低工作效率，也就不可能创造出可喜的绩效。
③ 政府社会管理的活力和生气。关于激励的意义和作用，艾科卡的表述可谓画龙点睛， 要使一个单位有活力有生气，激励就是关键。激励像一颗生命力饱满的种子，到处可见它开出的美丽的花朵和结出的丰硕果实。实践充分证明，大到全社会，小到基层单位，在以人为主体的社会生活各领域，哪里有激励，哪里就有活力和生气；哪里少了激励，哪里就死水一潭。可以毫不夸张地说，人的全面发展与社会进步离不开激励，激励是推动人与社会发展的神奇杠杆。
④ 政府社会管理的根本管理方式。作为人本管理核心内容的自我管理，是实现人的目 的的根本方式、方法。自我管理是政府组织成员对自己的思想、心理和行为进行的管理。在以人为本的政府社会管理中，自我管理是必不可少的，也是极为重要的，是一种能够有效体现人本理念宗旨的管理环节和手段，缺了自我管理，也就缺了实现最高目标的手段、中介。正如美国管理学家杜拉克所说，如果不能有效地管理自己，那就不能有效地运用和发挥自己的才能、知识、经验与技巧。
⑤ 政府社会管理的精神支柱。如果在人本理念导向下坚持倡导团队精神，以及团队精 神特别强烈浓郁的话，那么，在政府社会管理中就会充分显示出团队成员对团队的强烈归属感与一体感；团队成员亲如“一家人” 的相互协作及共为一体；团队成员对团队事务的尽心尽力及全方位的投入。在团队精神的支配下，团队成员会以主人翁精神，努力自觉去维护团队的集体荣誉，自觉以团队的整体利益为重来约束自己的行为，并自愿地将自己的聪明才智贡献给团队从而也使自身得到更为全面的发展。而这正是政府社会管理坚持以人为本的目的和要求。团队精神是以人为本的政府社会管理得以存在和发展的内在动力和精神支柱。
⑥ 政府社会管理的高层境界。人本理念看重人本身的资源，强调开发人的潜
能与创造力，着眼于满足人的自我发展和自我完善的需要，实现人的全面而自由发展，这是以人为本的政府社会管理的高层境界。这一种境界不仅重视对人的知识、技术、能力等方面
2 的“智力开发”，而且更重视在“智力开发”基础上的“第二次开发”，即对创造力的开发。
⑦ 政府社会管理的良好氛围。完成一定的工作任务，需要一定的条件。任何工作总是 在一定的环境中进行，并在某种程度上受到环境的制约。人本理念要真正体现以人为本并行之成效，只考虑管理主体和作为人的管理客体是不够的，还要研究管理与周围的环境，优化政府组织的工作环境。作为人的管理客体在良好氛围下可以激发出更大的工作热情，效率因此可以大大提高。
⑧政府社会管理的着力点。着眼于改革发展稳定的全局，当前政府社会管理应着力解决经济社会发展中的突出矛盾；着力解决关系人民群众切身利益的突出问题，这是影响当前经济社会健康发展的关键因素。在化大力气解决这些问题的过程中，政府要格外认真地对待如下四个重大社会关系：既要善待穷者，又要关爱富者；既要扶助弱者，又要支持强者；既要尊重人民群众意愿，又要注意帮助人民群众改造某些落后观念；既要让一部分地区发展得快一些，又要把共同富裕的理念融于发展过程中。这些行之有效的以人为本的政府社会管理之内容，是一种富有人性化的创造性的实践和理论概括。
三、人本理念的保障
在政府社会管理中，确立人本理念并不意味着用人本管理来取代制度管理，而是应该在坚持人本管理方向的同时，踏踏实实抓好制度建设。只有把人本管理和制度管理有机结合起来，刚柔相济，才能相得益彰，使政府社会管理水平再上一个台阶。管理的实践证明，管理的现代化水平越高，就越需要严格的、精细的规章制度。制度管理是人本管理的前提和基础，完全没有规章制度的组织必然是无序的、混乱的，人本管理也必然丧失其强有力的保障。制度管理，对任何组织都离不开，任何时候都是存在的。区别在于规章制度的多与少，管理的严与松，是压制员工创新的制度，还是最大限度调动员工积极性的制度。当然，制度管理要真正成为人本管理的辅佐，必须使其自身升华。以人本管理为润滑剂、灵魂的制度管理是“升华” 了的自觉管理，而自觉化了的制度管理是最有生命力的。因为人本管理使员工产生自控意识，达到内在的自我管理和自我约束，更重要的是培育员工高度的工作热情和工作责任感，激发其发自内心的贯彻执行规章制度的自觉性。现代社会已经是知识经济时代了，如果在管理中把人不当人看，只会用规章制度管、卡、压，肯定是行不通的，要减少员工漠不关心、依附和顺从的感觉，真正调动职工积极性、主动性和创造性，使规章制度真正发挥其应有的作用，最终只能依赖人本管理。柔性的人本管理将在很大程度上弥补单靠硬性约束带来的不足和偏颇，它是规章制度运行起来并发挥其作用的润滑剂、灵魂。显然，制度管理要真正成为人本管理的辅佐，必须尊重人、关心人，把人当人看，使制度执行由强制执行升华为自觉。现代政府社会管理的关键不是把人本管理和制度管理截然分开，片面、孤立地实施某一种管理，而是两种管理一体化，并以人本管理为主导，以人本管理带动制度管理。这是现代政府社会管理的发展趋势。管理者必须坚持这一新理念毫不动摇并实践之。
（作者单位：东华大学公共管理系）
