“信访研究深度品读” 之四
进一步改革和完善信访制度
——“信访、法治、科学发展观”研讨会综述
记者：刘素华
近日，中央党校政法部与国家信访局研究室联合举办了“信访、法治、科学发展观”研讨会。来自理论界知名学者和信访一线工作者共120多人出席研讨会。研讨会围绕信访工作中理论与实践的热点和难点问题——信访工作与科学发展观、信访工作与依法治国、信访与人权保障、信访与民生、信访与制度完善、信访成本与社会功能、信访立法等——展开了深入讨论。
一、对信访制度的意义、价值的认识 大多数与会者认为信访制度是具有中国特色的社会主义制度体系中体现民主、反映民意、救济权利的一种特殊制度。也有少数学者认为，从信访产生的历史来看，它是在法制不健全、人治大行其道的特定时期形成的制度，其本身带有人治色彩；信访制度在实际运行中出现以地方政府强行截访、侵害公民权利为主要表现的制度运行扭曲现象；信访制度挤压了其他法定的解决矛盾和纠纷制度的运行空间，所以，应当考虑废除信访制度。尽管这种主张没有被大多数与会者接受，但这些看法，对正确认识信访现状、准确地给信访工作定位、完善信访制度提供了启示。
二、对当前信访反映的问题的认识 参会学者指出，群众信访所反映的问题主要是社会转型中出现的问题，要从制度变革、经济转轨、中国社会从农业社会向工业社会转型以及在这一转型中发生的利益群体分化、观念冲突的大背景来认识信访所反映的问题。在这一大背景下，信访所反映的问题既有不同群体的利益矛盾冲突问题，也有政府的特定决策、举措与特定民众群体的利益矛盾的问题；既有合法的诉求在既定的体制运行中得不到满足的问题，也有因文化传统与现代法律制度不适应而表现出的少数人的不合法或不合理要求得不到满足的问题。
国家信访局研究室张严主任谈到，在新的阶段，由于社会转型、体制转轨，社会矛盾和问题表现得更加复杂多样，群众信访工作中出现了历史遗留问题与现实问题相互交织，经济利益诉求与政治权益诉求相互交织，正当要求与不合法方式相互交织，多数人的合理诉求与少数人的不合理要求相互交织，群众自发行为与敌对势力恶意插手操纵相互交织的复杂局面。
最高人民法院马迎新庭长指出，不能简单地、笼统地看待信访现象，司法领域的信访同行政领域的信访、党委政府的信访是有很大差别的。司法信访实际是一个涉诉问题，而且信访者通常都是败诉方，满足他的信访诉愿除非改变对他不利的判决，但这在绝大多数情况下又是不可能的。不能一般地认为，公民的涉诉的信访得不到满足，就是司法不公。司法公正作为司法工作应当追求的价值目标应该有一个科学、实事求是的标准。
对于信访中群众所反映的问题要分析对待。各级党政机构、党政各个部门机关不能对群众在信访中所反映的问题漠不关心、敷衍塞责，以至累积矛盾、酝酿危机，也不能简单地指责各级官员执政无能、低效、违法，简单地搞一票否决制。
三、信访制度有待改进的问题 信访制度中的法律问题。主要有，《信访条例》的法律位阶比较低，尚缺乏统一的立法，现有的信访法律可操作性弱，以及信访机制与其他法律机制衔接失当等。
信访机制定位不准确。信访制度的存在有一定历史原因，现行信访机制的存在，与原来的历史定位差别很大。随着社会改革、制度变迁，信访工作的功能定位有两个意义上的变化，第一，有很多问题，不是信访工作没做到位，不是信访工作没有落实制度，而是社会对信访的期待非常高，但制度给信访功能的定位决定了信访部门的权力是有限制的。第二，在制度设计上，行政复议在行政救济中居主导地位，信访渠道处于补充性的从属作用，但现实中行政复议功能作用发挥的较为有限，群众大规模用脚投票，涌入信访渠道寻求解决。
信访责任追究机制失当。按照《信访条例》和相关信访法律、法规的规定，在信访制度的运行中，对信访工作人员和信访人都有追究责任的要求，但现在的制度规定，在现实操作中却不太好落实追究责任。特别是面对群访案件，往往表现为“法不责众”，追究个别挑头者责任，有时会引发恶性事件，很难操作。再就是对无理缠访、闹访的信访人，按照现行法律和政策的规定，根本不能满足他的利益诉求，这种情况下对地方政府官员的考核又实行一票否决制，有悖客观公正之准则。所以，应该完善责任追究机制。
信访制度引起两个博弈。一是根据信访制度现有的规定，引起个人、民众与政府的博弈。二是在下级政府、基层政府官员与上级政府官员之间博弈的问题。有的地方就存在着下级政府官员纵容、怂恿群众上访、给上级施压的现象，这种情况导致信访制度在实践中发生扭曲。
个人信访救济的低成本，导致信访承担了巨大的社会压力。在权利救济成本支出方面，信访救济个人的低成本，与其他救济渠道高成本的反差，给信访救济机制带来了压力。信访救济相对与行政复议、行政诉讼程序简便、操作易行，成本较低。这就提出关于信访救济机制的设计定位的难题。信访机制能够承担的社会职能是什么？信访机制设计中，在救济机制上如何定位？有一部分学者主张强化它的诉求功能、反映民意的功能。仅仅反映民意，不能解决问题，老百姓要它干什么？但如果它反映民意，同时又能解决问题，那么老百姓对司法制度还会感兴趣吗？所以，对信访制度定位的问题是一个关键点。
四、关于信访制度改革的设想
1、信访制度改革的指导思想 一要明确信访制度的改革和完善是国家整体制度设计中的一环，不能单一的考虑信访制度。尤其不能把信访制度当作惟一解决矛盾的机制，这是指导思想的一个基本点。二是在功能上的调整，以班文战为代表的一部分专家主张扩大信访制度的申诉、信息沟通和反映民意的功能，逐步弱化它的救济功能。江西省政府信访局魏旋君局长则认为，在指导思想上要把信访制度作为一种辅助性的救济制度对待，承认它有救济功能，但只是一种辅助性的救济机制，应当服从于现有的其他的救济机制。
2、信访制度的具体改革设计 一是关于信访立法的问题，形成两种意见。来自实践部门的干部主张制定统一的信访法，而学者主张信访制度的改革不是法律问题，不是统一立法问题，它是一个机制的预先设计问题，涉及指导思想上的认识和定位的问题。认为在机制问题没有考虑周全、定位没有想周全的基础上，制定信访法还不具备条件。只有机制设计问题解决了，下一步才是设计信访法的问题。 二是关于信访机制的改革，学术界和理论界形成不同的观点。王长江、高家伟等学者主张把信访机构放在人大下面，由现在的行政机制转化为人大的权力机制。国家信访局研究室张严则认为，信访机制本身是一个行政机制，应当发挥行政功能，而且信访涉及到大量行政上的侵犯民众利益的问题，应以谁侵权、谁制造问题谁来解决为原则设计信访机制。
广东省阳江市常务副市长钟毅对信访制度的具体机制的设计提出六方面的建议，一要完善民意表达机制，二要有行政责任机制，三要规范诉求审裁机制，四要建立有效约束机制，五要建立协作化解机制，六要完善社会救助机制，总之要在整体机制完善的基础上完善信访机制。
北京大学湛中乐教授提出，在信访机制改革的过程中，需要特别明确信访工作机构行为的性质，要在明确信访性质的基础上使它和法律接轨，信访机构的行为作为一种行政行为应当和其他行政行为一样接受司法审查。
人民大学韩大元教授认为，在信访制度的改革中，要明确信访制度不是哪一个法律制度的问题，不是宪法或者是行政法的问题，不要从某一个制度层面来看，它是一个综合性的问题，它和其他所有的制度联系在一起，是相互补充或者是替代的，应该从综合的角度来看待信访制度。 （来源：2009年02月24日 学习时报网）
