农村集体土地使用权管理
【摘要】 1987年我国实行土地使用制度改革，国有土地使用权进入市场流转。国有土地有偿使用制度的建立，促进了经济和社会的发展，然而农村集体土地使用制度改革却相对滞后。在当前的新农村建设中，如果能进一步规范管理农村集体土地使用权的流转，提高土地利用效率，在土地使用机制上进行合理的改革，那么对构建和谐社会，全面实现小康生活具有极大的促进作用。本文首先介绍了我国现行农村集体土地在使用过程中出现的问题，然后对问题进行分析，最后针对问题提出几点建议。
【关键词】
土地管理
农村集体土地
使用权
流转
一、我国农村集体土地管理中问题普遍存在
农村土地使用权流转，是我国农村生产力发展过程中的新事物、新课题，对问题与探讨，是理论和实践的要求。
1.农村集体土地使用权流转中的问题
1.1.认识不，政策不
实践证明，认识问题是制约农村集体土地使用权流转的首要问题。一，农民很强的恋地情结。长期的对土地的依附性，农民想将承包土地的使用权流转而又心有疑虑，害怕彻底失去土地，当其外出打工或无力耕种时，往往选择私下协商代耕，临时性转包，甚至干脆撂荒，也不愿意放弃土地使用权，让其流转，农民把土地在行业混不下去时的退路。另一，干部对土地使用权流转的必要性认识，不支持，不无所，听其自然；规范工作性、超前性，必要的行政。政策法规不健全，不配套，无章可循，地方政策违规。地方所谓的招商引资，置党和的承包土地30年不变的政策不顾，擅自延长承包期，耕地租包期长达 50年、70年，甚至地非耕地包租期长达120年，作了若干代人以后的事，“超前”得令人啼笑皆非。
1.2．机制不健全，土地使用权流转中自发性和强制性
农村集体土地使用权流转已农村经济发展中的，但土地流转有形无形市场都尚未，转出、转入之间足够的信息，阻碍着土地流转在更大的范围和更高的层次上。转包费、租赁费科学依据，也市场机理，在许多地方都还与土地使用权流转联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。政策和法规赋予了农业主管对农村集体土地的管理职能，但职责并不，无法地行使监督管理职责。，土地本身涉及到国土、农业、林业、水利等众多职能，而又各有各的法律和政策，使得土地流转之间法律、政策制约、互相掣肘再所难免。土地、荒山、水面、林地等的流转包租，需要哪些审批，办理何种手续才合法性、权威性，承包者和包租者都不清楚。机制不健全，管理不顺，了土地使用权流转实践中的自发性和强制性并存。工作位，乏力，乡和村社集体经济组织对土地流转听之任之，放任自流，完全自发状态，流转主要在农户之间自发地。与此相反，地方乡和村社集体经济组织，出于产业结构，生产规模而急于求成，不尊重农民的意愿，随意收回农民的承包地，重新发包，出租或集体经营，乡和村社集体经济组织扮演了土地流转的主导者角色，强制性土地流转。地方使土地连片，在农户不情愿的情况下服从多数的办法强行，或者以人子的土地向外出租。
1.3．合同不科学，流转不规范，业主经营的盲目性
农村集体土地使用权流转合同不科学，不规范。据调查，地方农村集体土地流转无约定或口头约定合同的占到了60％，签订合同但并未经合同管理机构审查监证的占1/4，也说，法律的无效合同几乎占到土地流转合同的近90％。还有地方的土地流转合同业主与农户之间的责、权、利关系都的规定，也无违约责任和保障条款，流转期限与土地轮承包期不，也考虑今后市场的因素。合同业主的生产费的负担主体和业主所的临时建筑物将来复耕费用的负担主体，合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背。并且，大多数的合同在租金、生产性、公益性投入、基础设施投入、税费等重大问题上都长远考虑，留下了许多隐患。与之联，农村土地流转也不规范。一是流转的程序不规范。不村社集体经济组织确认便私自转包租赁土地者有之，不村民大会或村民代表大会便将集体的“四荒地”与机动地转出去的村集体经济组织亦有之。另一是流转的主体不规范。在地方，业主与农村集体经济组织、农户等农村土地经营者、使用权拥有者签订协议，而是与乡镇或县级某签订协议，与农村土地集体所有制及的法律、政策相违背。业主并不熟悉农业生产过程，在项目选择上并未的市场调查，在品种选择上科学性，既不经引种试验，又不经当地农技推广认可，盲目的从外地，从差异甚大的不同气候类型区引进并大面积种植，必要的技术。此外，还业主管理低，项目选择不准，科技含量不高，产业趋同，品种单一，了种植失败、经营亏损，投资无法收回，租赁费无法兑现。经营盲目性、项目无利可图，使得业主撕毁合同撒手而去，给农民丢下了烂摊子。
1.4．农民的合法权益保障，着土地农业用途的
农民了土地使用权，拥有对承包土地自主经营的权利及其利益。而现实是，外来企业不愿与村社及众多农产打交道，乡镇急于招商引资，不经农户同意擅自与业主签订土地包租合同，并代企业先行垫付土地租金；还有村社以集体的名义随意终止承包合同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中被基层剥夺了。，农民的经济利益也保障。如外来业主开发、租赁农民和集体的土地，出于自身经济利益的预期，对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都一年一给付的办法，农业的自然风险是市场风险，业主一旦经营失利，多数情况下是逃之夭夭，合同义务，无法兑现农民的承包和补偿费用。并且，许多地方在转让、租赁土地时价格偏低，而且一订20年、30年、50年，农民眼前了实惠，但从长远看，在业主经营收益大幅度增长时，农民的土地租金却只能维持原来的，农民的长远利益。的是，业主成片租赁土地后，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，甚至干脆租用耕地办厂，从上了土地的农业用途。
2.农村集体土地使用权流转的对策措施
2.1．把农村土地流转纳入各级党和的工作日程
土地使用权流转，已在事实上我国农村经济发展新的增长点认识，是农村土地使用权健康流转的前提。各级党和应“”的要求，把农村土地使用权流转到农村家庭联产承包制的发展和，改造传统农业、现代农业，农业结构，产业化经营，土地，农民收入的，摆上农村工作的日程。抓住有利时机，以开拓创新的精神，放活农村土地使用权的途径。的主要要过问，分管直接抓，农业主管抓，抓，典型的带动和示范效应，为土地流转必要的外部环境和条件，农业增效、农民增收和农村生产力发展。
2.2．制定政策和法律，规范、农村土地使用权流转
农村集体土地使用权流转已农村经济发展的，而且势必农村生产力的发展，政策扶持、法律规范和已是当务之急。在调查的基础上，有性地制定出与土地使用权流转相的政策措施，土地使用权、健康、迅速流转。在平等协商、自愿有偿，保护农民的承包权和流转利益，不土地集体所有性质和农地用途，流转期限不超过承包期限，受让人具备经营农业的能力等原则的基础上，任何企业和个人，不受地域和所有制限制，都可以到农村合法的途径土地使用权，开发农业项目。“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，到农村土地使用权的、组织、个人农业开发的投资与收益受法律保护；在合同期内，土地使用权可以继承、参股，经发包方同意的前提下可以再转让；合同到期后同等条件下有优先延租权。土地使用权流转后，遇到征占或退耕还林，其土地补偿费或退耕还林补偿归原承包户，土地上附着物补偿归经营业主。获农村土地使用权开发经营耕地或“四荒”地，前3年免征农林特产税。业主在使用权的土地修建直接用于生产和管理服务，且与使用年限相同的非永久性建筑物及设施，占地不视为建设用地，免去手续和费用。对到农村经营土地的业主，各的收费能减的要减，能免的要免。金融要政策对经营土地的业主尽的信贷支持。对撂荒土地，集体应收回使用权重新发包与流转。《农业法》、《土地管理法》、《农业承包合同管理条例》等法律修改时，农村土地使用权流转及其内容纳入。条件成熟时应考虑制定《农村土地使用权流转条例》等法律，把土地使用权流转的原则、方针、程序、合同规范、监督管理、双方的责权利及法律责任等用法律的固定下来，有法必依，农村土地使用权流转有序、、健康、地。
2.3．把土地使用权流转与转移安置农村劳动力有机起来
农村集体土地使用权流转为农业劳动力转移了条件，，农业劳动力了稳定、大规模的转移，才能农村土地使用权流转进程，土地适度、规模经营。农村劳动力新的非农就业岗位，即使有可以维持生活的土地流转收益，无所事事的农村劳动人口过多农村社会不稳定的隐患，而且很整个社会不稳定的因素。，城市(镇)发展进程，努力发展
二、三产业，农业非农化、农村城市(镇)化，着力解决农村劳动力的非农就业问题。大规模地农民，是农村土地使用权大规模流转的基础。各级都应机构，和组织农村劳务输出，劳动力需求的市场调查，市场需求对劳动力就业培训。劳动力转移的组织工作，把有组织、成建制的劳务输出与农民自发性转移输出起来，依法保护外出务工人员的合法权益。发展
二、三产业，着力抓好中、小城市，是建制镇和农村集镇建设，为农村劳动力就地、就近转移条件。城乡通开，允许、鼓励在城市有谋生手段和能力的农民进城落户，城乡一体化发展。
2.4．营造外部环境，业主开发，土地流转
实践表明，业主已农村土地使用权流转的途径，营造业主开发的外部环境和条件，业主农村土地使用权流转意义。，安排好农业项目资金，业主投资硬环境。调查表明，农业基础设施好，硬环境好的地区，业主的性就高，土地流转的步伐就快。相反，自然条件和基础设施较差的地方，土地流转就且缓慢。调动业主经营土地、开发农业项目的性，应各地的搞好农村经济发展区域规划，选好支柱产业，把农业综合开发资金、扶贫和以工代赈资金区域规划内的基础设施建设上，注重项目资金的投资效益，农业的综合生产能力。要加大对农村交通、水利、电力、通讯等的投入，路通、水通、电通、电话通，为业主开发的硬环境。，服务工作，为业主开发的软环境。在业主证照办理，协议(合同)公证，鉴证、资产评估等要简化办事程序，一站式服务，只收工本费。用税收优惠鼓励和支持符合产业化经营的土地流转。把业主私营企业主对待，挂牌保护，依法打击破坏业主合法经营的犯罪。把业主经营土地的水利灌溉、中低产田地改造等设施纳入扶持的范畴。金融要对符合贷款条件的业主的信贷支持。农民的思想教育和管理工作，尊重双方的权利和义务，业主的正当权益。，土地权属，业主投资权益。凡所有权属于村社集体经济的非耕地流转应征得农民同意。
2.5．尊重农民意愿，保护农民的合法权益
土地是农民的命根子，不农民最的生产资料，农民最的生活保障和社会保障，是农民最大的利益所在，农村最大的稳定因素。，尊重农村生产力自身发展规律，尊重土地流转的内在规律，尊重农民的意愿，从各地的条件，因地制宜，稳妥，任何和个人，都强迫命令，一刀切、刮风式地强制性土地流转。土地流转的价格机制，农民持续增收。的土地流转价格体系，才能统筹兼顾、科学地土地流转，进而从整体上土地的使用效益。流转土地的价格，应合同双方协商议定，兼顾双方利益的公平原则，为防止因农产品涨价而损害农民利益，可考虑以谷物量为计价。土地流转的价格机制，土地流转价格测评工作，农业可持续发展思想，以经济效益、生态效益、社会效益相和眼前利益与长远利益相兼顾的原则，不同的土地类型、区位条件，使土地的价值较为客观的体现。市场供求、经济运行状况和受让方的投资收益情况，的收益分配办法，不但要的反映投资成本，而且要农民收益稳定增长，使农民和长远都能增收。业主投资金。农业是周期长，投资风险大的产业，一旦经营失败，业主的投资无法收回，而且农民的土地租金也会落空，基础设施将给农民收回土地后复耕带来不便。为防止业主经营失败对农民利益的伤害，建议向业主收取每年每亩的风险金，从而使农民的利益损失补偿和农民承包地复耕保障。
2.6．健全农村集体土地使用权流转的机制，强化管理与服务
、健全机制，强化管理，是合同管理，服务与质量，是农村土地使用权流转步伐的关键环节。，应当农村土地使用权流转管理机构。农业主管为土地流转的管理主体，并设置机构，的关系，土地流转管理、业主开发和招商引资的中介服务工作，合同(协议)的监督和管理工作。、健全土地流转市场及其联的信息、咨询、评估系统，土地流转和业主开发的规范化、有序化。，合同管理。土地流转按法律程序合同手续，在流转主体双方协商的基础上，经集体经济组织同意后签订流转合同，报乡镇农业合同管理鉴证备案后生效。应以县(区)为，制定的流转合同文本和土地流转证书，土地流转合同的签订、鉴证的程序，搞好造册登记工作，搞好调查，调解合同纠纷，合同严肃性。，服务与质量。农业、林业、水利、国土及其，通力合作，协助农业主管为土地流转服好务，与监督，帮助土地经营开发者解决问题与，严禁任何和在土地流转中借机乱收费和乱摊派。
二、我国农村土地管理过程中出现问题的原因 1.农村集体土地管理制度的不完善
上述这些现象与现行农村集体建设用地管理制度存在一定的联系，反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求，有其深刻的合理性，但管理制度的不完善又为农村集体土地流转过程中的违规行为披上“合法”的外衣。然而农村土地使用权的自发流转会引发诸多土地纠纷，因为缺少合法性，某些流转合同属《合同法》规定的无效合同。一些经营业绩不佳的企业钻法律或者管理制度的空子，在合同期满之前，故意不交租金，诉讼时，农民集体利益得不到保障，从而引发纠纷。这种由于土地管理制度的不完善使农民集体利益蒙受损失的事件时有发生。
2.地方政府在土地管理过程中的违规行为
在我国土地管理方面，政府处于绝对优势，而农民则处于绝对劣势。同时，政府也是双层经济利益的载体，一方面为公共利益服务于广大人民，另一方面其自身也可以通过政治、行政等手段实现经济利益的增长。例如，个别政府官员为征地托关系、私自降低土地征用标准、拿回扣、强征、强收，使农民敢怒不敢言。通常情况下，由于政府为了实现自身经济利益而将人民公共利益置之脑后，是农村集体土地管理过程中出现问题的根本原因。其危害不仅仅是损害了广大农民群众的切身利益，使农民失去土地，减少生活来源与经济收入，而且使蒙受损失的农民对地方政府产生不信任，表现在对今后政府在土地管理上的行为不理解和不支持，可谓“民心不可违”。
三、对我国农村集体土地管理中出现问题的几点对策建议 1.制定相应的土地管理制度
严格立法监督，做到有法可依。在农村基层组织中建立委员会，对土地管理制度进行相应的完善，加强对征用土地程序的审批，规范土地征用制度，坚决维护村民群众的知情权，使之土地资源公开化、透明化、公平化。在土地管理制度的制订上寻找政府、土地使用者、农民群众间的利益结合点，尽量做到合理化，完善化。以土地用途为依据，以市场为导向，确立合理的土地流转价格和利益分配。要完善集体经济组织的运作机制，加强资产管理，将集体收益与村民经济利益联系起来，保证村民对集体经济财产的拥有权，保证集体经济稳定增值，农民不断受益。
2.地方政府官员应严格按照国家土地政策和法规办事 地方政府必须自觉重塑服务型政府形象，党员干部和领导干部应当认真学习土地管理相关的规章制度，提升农村干部的法律以及政治觉悟，端正作风，努力做到不折不扣，依法办事，依法行政，合理运用人民群众赋予的权力。加强农村基层干部的廉政建设，反腐倡廉，防止个别村官为土地使用者开绿灯，私自降低征用土地标准而吃回扣的现象发生，严厉制止妨碍或者强迫农户依法对承包地进行流转的行为，加强土地执法措施，对违反国家土地政策和法规的人，无论是党员、干部还是一般群众违规行为应严肃处理，严厉打击违法占地行为，坚决维护农户的合法权益，保障社会的稳定。 3.健全农村宅基地审批制度
要用战略眼光科学规划农村宅基地。应当完善现有农村宅基地规划和用地管理，结合本地农村建设用地发展实际情况制定详细的村庄土地利用总体规划方案。宅基地面积要适当缩小，布局要合理，做到既保证当代人居住，又能保证节约土地资源。对闲置的宅基地的流转要按照自愿、合法、有偿的原则进行，充分保证农民的自主决策权，同时严格规定宅基地使用者的条件，严厉查处霸占宅基地者。对于有条件的地方，特别是城市近郊农村可以建农村公寓楼，实行农村公寓化管理。农民按一定的置换标准以其宅基地换取一套住房，同时集体组织必须赋予农民房产权，这样也就使闲置宅基地发挥了作用。对原村庄建设用地进行复耕，节约出来的土地资源归集体经济组织所有，集体经济组织把节约出来的土地整合后按一定的制度出让给土地使用者，所得收益用于农村公共事业建设。
四、总结 马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”
我国是一个发展中的农业大国，农民的最根本利益与土地密切相关。强化农村土地管理，积极维护农民合法权益，任重而道远。只有以科学发展观武装自己的头脑，依法行政，转变思想，在保障农民合法权益的基础上，促进经济快速、健康的发展，才能够促进社会主义新农村建设，全面实现小康社会。
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