行政审批权力清单制度的法治化及科学化研究
Legal and scientific study on the system of administrative examination and approval power list 温婉灵 （安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601）
摘要：行政审批权力合法是将权力清单制度与行政审批制度相结合的前提与基础，在推行此项改革过程中存在清单性质不明，制度实施缺乏科学化等问题。清单列明行政审批事项的科学化是促进新一轮行政审批改革和简政放权背景下转变政府职能、建设法治社会的有效路径，在合法化的前提下，应当对行政审批权力清单制度提出科学化总体目标。具体而言，政府应树立服务、治理的清单理念；列明清单的内容，关注权力清单程序及行政审批权的执行；完善行政审批责任清单制度。
关键词：行政审批权；权力清单；负面清单。
2015年12月，国务院在《法治政府建设实施纲要》（以下简称《纲要》）中明确指出：“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，并将“深化行政审批制度改革”和大力推行清单制度放在具体措施的首位。在简政放权、转变政府职能的背景下，行政权力的清单制度改革势在必行。作为监管市场准入、调解社会经济发展的尺度的行政审批制度理当紧跟改革新方向，并为推进政府的高效管理、企业的能动发展起到适度、适时的作用。作为试点省份的安徽省，在2014年10月，向社会公布运行省级政府权力清单及责任清单。在权力清单中省级行政审批事项从原来的316项减少到213项，精简32.6%。大把行政审批事项的放手，包括下放和放开，给市场主体以活力，激发了市场主体的积极性，有效的促进了区域经济的持续发展。
一、总体目标：行政审批权力清单合法化、科学化
（一）行政审批权力清单法治化
行政审批权力合法是将权力清单制度与行政审批制度相结合的前提与基础，只有将行政审批权力清单制度建立在法治的基础上，才能摆脱政府权力的越界和不当行为，促进经济和社会的繁荣进步。从理论基础上看，单方面的市场调节所带来的弊端充分地表明行政审批权力存在的必要意义，而合法的行政审批权则是激活市场，调节市场的有理手段。只有在市场调节失效，中介组织无能，行业自律无解的情况下方得以实施。若某一事项企业可自行解决或者通过商会等组织机构轻易解决，政府的事前审批将变得几乎没有意义。因此，合法化的行政审批利民利国，以法治为基础的行政审批权的存在才是推进制度改革的利器。从实践层面来看，部分行政审批权力缺乏合法性基础。在实践工作中，业务主管部门往往为了“图省事”，有时为了部门利益增设审批权力。权力清单性质尚且不论，行政审批权力就出现不合法的情形，这有悖于行政审批的初衷，应当予以合理规范。
权力清单性质合法，行政审批权力清单制度的实施目的在于为政府行政审批列明范围，更好地规范行政审批工作，让政府有效地结合市场，在推进建设法治政府的过程中更好地促进社会经济的良好发展，维持稳健、持续的经济增长。基于此，在明确其合法性的整体目标时，不仅应注重行政审批的合法性规范，权力清单的性质也应当具备合法性。后者亦是推进行政审批权力清单制度改革的必要性基础。所谓行政审批权力清单，简而言之就是就是各级政府及其行政部门关于行政审批方面的权力列表。其本质均属于政府信息公开的行为，符合我国《政府信息公开条例》关于要求政府公开行政机构设置、职能、办事程序等要求。因此权力清单仅属于一种新型的、合理的政府信息公开的模式，其性质并不能认定为规范性文件，亦不可走到与法律相悖的地步。“法无授权即禁止”，即清单列明的行政审批事项不得与现行法律相冲突。
（二）行政审批权力清单科学化
在推行此项改革过程中存在清单性质不明，制度实施缺乏科学化等问题。因此，在合法化的前提下，应当对行政审批权力清单制度提出科学化总体目标。行政审批是推进政府治理国家法治化，促进社会经济繁荣稳定的主要抓手。清单列明行政审批事项的科学化是促进新一轮行政审批改革和简政放权背景下转变政府职能、建设法治社会的有效路径。行政审批权力清单科学化应包括四个方面：科学接权、科学清权和科学放权。其中，科学接权和科学清权是后者的基础，即权力的清理及承接工作为后续的放权和优化权力作下铺垫，而上级权力的放权和优化又为下级政府行政审批权力的承接做了基础性的工作。
1、科学接权（承接）：权力的承接来源于权力的下放，本着“因地制宜”及合理利用各基层自然资源及人力资源的同时，中央政府从贴近基层、有利于地方政府履职的角度出发，已经把一些确需审批但由地方实施更方便有效的投资审批事项以及量大面广的生产经营活动审批事项下放给了地方。所谓科学接权，即下级应当及时、合理地对上级所下放的权力予以承接，包括中央下放给各省级政府的；中央下放给各市级政府的；各省级政府下放给市级政府的等等。在权力下放时应当及时承接，并为下一步放权做好准备。
2、科学清权（清理）：行政审批权力的及时清理也是行政审批权力清单制度改革科学化要求之一。首先，各级政府对于法律规定不得审批、禁止审批、取消审批的事项一律取消。其次，行政审批权力的清理应从内容和程序两个方面而言：何为内容？承接上述所言，凡市场能够解决或者中介组织能自行解决的，不需要政府加之审批予以干涉的，若是存在这一审批内容，应当及时予以清理，不得将其列入行政审批权力清单；何为程序？即行政审批的设立依据，有些审批是依据法律规定设定的，而有些行政审批是根据模糊的部门文件。对此，应予以甄别，对违法设定的行政审批权力予以及时清理，将其作为列入权力清单的阻却性事由。
3、科学放权（放权）：在市场起着资源配置的决定性作用的当今社会，作为维护公共利益的政府只有科学放权才能顺应潮流，适应市场，造福社会。简而言之，行政审批权力的放开主要包括两个方面：放给市场；放给下级。凡市场可以自行调节的，本着便利、自由的原则，将此类权力下放给市场，即应当承认市场强大的资源配置及自我调解能力。第二个方面就是行政审批权力在各级政府之间的内部下放，应当结合审批事项的难易程度和各级政府的结合度，将下级政府顺手且适当的行政审批权下放给下级政府，从而阻却其进入本级政府的行政审批权力清单内，为本级政府及下级政府行政审批权力清单的科学化增彩。
二、具体途径：理念、内容及配套制度
（一）树立服务、治理的清单理念
服务型政府是政府职能转变的大势所趋，也是符合时代发展的政府角色。转变政府职能，加强树立政府的服务型理念对提高政府的管理能力，树立政府权威大有裨益。2003年武汉市“禁麻”成功就是政府管理模式的转变所带来的益处。可以说，正是由于第三次禁麻本着“以人为本”、“服务社会”的理念，才使得“禁麻”活动取得成功，一改前两次实施不动之风。与此同理，行政审批也是政府职能的某一方面的体现，亦是需要政府在确定行政审批权力清单方面的问题时积极树立“为民服务”、“良性治理”的理念。现行社会政治制度的基础即是有限的、服务型政府，只有为民服务、有限治理的政府才能紧跟时代的步伐，推动社会政治制度的各项进步。因此，在实施行政审批权力清单制度改革时，首先应要求政府及其从业人员树立为民服务的理念，具体而言即是简政放权，服务大众，落实到实际操作中应当主要包括进一步加强行政审批的逐级下放，提高行政审批的服务水平，特别提高是基层行政审批服务点办事质量和办事效率。
政府职能的转变需要其树立“服务、关怀”的理念，这各级政府的“准义务”。（即为推进行政审批制度的改革，推行行政审批权力清单制度的良好实行，作为代表公民的政府，树立服务的理念是其对于纳税人的义务，尽管该项义务并未由法律明确规定。）这一“准义务”放下行政审批权力清单制度改革下就落到了权力清单的制定者及审批人员的头上。对于前者而言，在制定行政审批权力清单时，应当本着“以人为本”“服务人民”的理念，将清单制定合法化、精细化、科学化；对于后者而言，在进行行政审批时，应着重提高服务质量、摒弃以权为本的服务理念。
（二）列明确定、合理的清单内容
在经济改革逐步取得成效，并力求推进政治化改革的今日，不得不认识到权力清单已经逐渐代表着政府权力及市场竞争之间的深刻关系。行政审批权力清单作为政府权力清单中的一类，主要列明的是政府及各有权机关关于行政审批方面的权力，对政府和市场起到了一种平衡的作用，明确限制和规范了政府的行政审批权，放开了市场，搞活了经济。但值得注意的是，在推进行政审批权力清单制度改革的同时，实践中亦遇到类似于“边增边减”“只增不减”“清单越法”“随意设定”等一系列顽疾。为进一步推动行政审批制度高效改革，促进权力清单制度的良好实施，保障行政审批权力清单制度朝着法治化、科学化方向发展，应当保证权力清单上行政审批事项明确具体，行政审批权力清单的列明程序合法、科学，合理、确定的行政审批权力清单得以良好实施。
首先，行政审批权力清单内容应当明确具体。结合实践中的经济发展现状，对于一些落后、对经济发展产生阻力的行政审批应当及时予以废除；对于那些随着社会科技的发展而对行政权力有所需要的应当及时设立行政审批皮，例如实践中，随着互联网及第三方支付网络的发展，相关产业、企业有所需要的，应紧跟时代及时设立相应的行政审批，同时在一些需要政府大力监管的食品药品领域，应当及时的增设相应的行政审批；对于部分行政审批事项不明、不确定的，在制定权力清单是应当加以甄别，予以确定。
其次，行政审批权力清单制定程序应当以法治化、科学化为目标。从理论层面而言，程序公正性理论作为程序公正性研究的起源，距今已有四十余年，而程序正义作为一项法律原则其远大意义更不可忽视。在推进行政审批改革、建立健全权力清单制度时应当重视程序的力量。从实践意义上而言，由于各项行政审批的依据不同，在建立行政审批权力清单制度时，存在清单上行政审批权随意增减的不规范行为，这不仅造成了清单内容的模糊，更是对程序的一种轻视。
再次，行政审批权力清单执行应当及时有效。权力清单作为行政审批制度改革的一项重要制度，应当引起各级政府及其各政府部门的有力重视。应在不违背法律的前提下讲清单上的行政审批权视为政府及其各部门的行政审批权实施依据，执行部门应及时的跟进上级决定，对于国务院要求立即取消的，例如第二批取消的152项中央制定地方实施行政审批事项，地方各级政府应当细化措施，做到“清单无列明即禁止”。于此同时，在制定权力清单及废除部门行政审批权时，均应合乎法治程序的要求，为推进行政审批权力清单制度改革法治化、科学化铺平“程序之桥”。
（三）制定健全、高效的配套制度
当前，行政审批制度改革已进入攻坚期，改革仍持续着一定的难度和阻力，仅靠性质尚且不明的权力清单制度不足以扛起整个行政审批制度改革的重担。基于此，建立健全相应高效的配套制度刻不容缓。无论是负面清单制度还是责任清单制度，都能给处于深水区的行政审批权力清单制度改革加量加码。
所谓负面清单制度是指法律仅列明应当禁止的事项，在私法领域所谓“法无禁止即自由”。因此，在推进行政审批权力清单制度改革的同时，应当结合“负面清单”。改革的目的就是用有限的审批权，在实现政府有限责任，良好管理的同时，放开市场，搞活经济，推进社会经济政治的共同进步。基于此，将市场主体无法解决，不能解决，不需要解决的事项列入负面清单，作为一种禁止性规定，当属可取之法。负面清单在基本理念上发生了根本变化，对政府行为采取“法无授权及禁止”的原则，政府的权力能够得到有效的规范和约束，其权力仅限于保证那些被列入清单的领域切实得到规范或禁止。对于行政审批权而言，负面清单制度的实施是对政府行政审批权的规范和限制，是对市场机制的放开和信任。有法可依的行政审批权不可能事无巨细，也不存在将所有合理行政审批权都加以设定列明的法律，因此在经济发展的过程中存在一种行政审批的法律空白。这部分的空白是该属于政府还是放归市场，仅通过权力清单制度的实施解决不了，只会愈增愈多，市场主体渐失活力。而负面清单制度从否定性方向出发，对于市场主体不应当自主实施的事项加以规范，自然与权力清单理念不同，效果不同。
责任清单制度的实质就是归责制。在实行现代化理念治国的当今社会，归责机制不仅代表这一种服务态度理念，更是对纳税人的一种承担和责任。所有的权力都需要监督，无论此项权力来源于法律法规还是“一纸清单”。孟德斯鸠曾言“有权力的人们使用权力，直到权力的边界才会休止，不受任何制约的权力必然导致腐败”。孟德斯鸠责任清单制度作为一项有效的监督制度就是上述所言“权力运行的边界”。与权力清单不同，责任清单旨在规范政府的权力实施的广度和深度，同时解决政府的不作为问题。“有权必有责”，在行政审批制度改革进入攻坚期的今日，建立良好的权力清单制度明晰了政府及其各部门的行政审批权的范围，而责任清单权力作为行政审批权的“边界”，其意义不仅是对该项权力的一种限制，亦是健全问责机制、明确政府职责、加强服务职能的重要推动力。在实践层面上，安徽省首创“责任清单”，成立责任清单公关小组，初步建立了权、职、责体系，确立了有权必行，有职当行，有责应究的良好状态，并在网站上及时予以公示。
参考文献：
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