财政扶贫资金县级报帐制管理办法
农财科
一、我县被确定为贫困县的经过
在上个世纪的1994年，全国农村有8000万贫困人口温饱没有得到解决。这些贫困人口,绝大多数集中在中西部地区,缩小东西部地区差距，实现共同富裕的目标迫在眉睫,国务院决定：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决目前全国农村8000万贫困人口的温饱问题。为此，国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》，这是1994—2000年七年全国扶贫开发工作的纲领，也是国家经济和社会发展的重要组成部分。
在国务院制定《国家八七扶贫攻坚计划》的前提下，刚刚诞生的孝昌县人民政府于93年8月成立了孝昌县扶贫开发办公室， 93年8月31日湖北省将孝昌县列为省定重点贫困县（湖北省人民政府鄂政函[1993]76号）。
省人民政府关于将孝昌县列为省定重点贫困县的批复。将内容念一下, 孝感市并孝昌县人民政府：
你市《关于将孝昌县列为全省重点山区贫困县的请示》收 1
悉。经研究，同意将孝昌县列为省定重点贫困县，享受鄂发[1986]1号文件和鄂发[1990]35号文件规定的各项优惠政策和扶贫措施。希望孝昌县继续发扬自力更生，艰苦奋斗精神，不断增强自我发展能力，加快脱贫致富步伐。
特此批复
一九九三年八月三十一日 接着,国务院贫困地区经济开发领导小组在九月将孝昌县列为国家重点扶持贫困县,（国开函[1993]10号）,复函的内容是: 湖北省人民政府：
你们《关于孝昌县列为国家重点扶持贫困县的函》收悉，现答复如下：
根据国务院办公厅[1991]24号文件精神，“八五”期间国家重点扶持的贫困县一律不再增加。
鉴于孝昌县是革命老区，农村基础设施落后，财政拮据，农业生产条件差，尤其是目前还有相当一部分农民未解决温饱问题，需要加重扶持。经研究，同意将孝昌县增列为国家五亿元扶贫专项扶持的贫困县，所需扶贫资金从分配给你省的数额中解决，请按照国家的有关政策规定和国开发[1991]7号文件的要求，帮助孝昌县制定切实可行的发展规划，管好用好扶贫资 2
金，使其尽快改变贫困面貌。
此复
一九九三年九月九日
第一年,也就是1994年财政扶贫资金正式拨到了孝昌,当年资金只有几十万，95年有100多万，到99年财政扶贫资金941万元，2000年900万元，国家《八七扶贫攻坚计划》（七年）就结束了，在这七年里孝昌县各类扶贫资金总计为7010万元，安陆、汉川、应城、云梦一分钱也没有。2001年延伸了一年，这是对所有的贫困县扶贫的延伸，在这一年国家拨给孝昌财政扶贫资金是831万元。
随着《中国农村扶贫开发纲要》、《湖北省扶贫开发规划》的全面实施，2002年3月国家新一轮扶贫开发工作开始了。孝昌县委、县政府立足县情，抢抓机遇，将扶贫开发工作作为全县的中心工作来抓，不断加大领导力度。将新一轮的贫困县再次争取到了孝昌，2002年扶贫资金986万元，2003年1239万元，2007年是1563万，2008年是1642万，2009年是1850万，2010年是1792万，2011年是2985万，2012年3244万，2013年5687万（彩票公益金1250万），截止到2014年的现在，扶贫资金已下达2188万。
二、国务院确定的贫困县
1994年4月1日，国务院扶贫开发领导小组关于列入《国家八七扶贫攻坚计划》贫困县的通知，国开发[1994]5号文件，全国有592个贫困县，湖北省有25个，其中：孝感市有两个：大悟和孝昌，并指定中央党政机关及有关单位和人民团体定点帮扶贫困县，有327个国家贫困县作为帮扶对象，占592个国家贫困县的55%。孝昌、长阳、秭归、巴东被航天工业总公司帮扶。大悟好象没有中央党政机关及有关团体帮扶。
1996年，全国有25个县（市）率先脱贫，湖北省有三个，他们分别是丹江口市、罗田县、薪春县。
1997年9月18日，中共湖北省委、湖北省人民政府关于对全省1000个特困村实行驻村帮扶工作的决定，孝感市有72个特困村，孝昌县22个特困村。涉及五个乡镇,他们分别是：丰山镇的丰二村、祝河村、岭上村；王店镇的庙下村、巴石村、严刘村；卫店镇的双洪村、国庆村、三湾村；季店乡的雷河村、联合村、黄埠村；小悟乡的汤寨村、叶庙村、柳林村、小悟村、跳沟村、会亭村、陈井村、风寨村、陆冲村。
孝昌县这22个村由省委办公室、省工商银行对口帮扶。
三、扶贫资金包括的内容及奋斗目标。
财政扶贫资金是国家设立的用于贫困地区、经济不发达的革命老区、少数民族地区、边远地区改变落后面貌，改善贫困 4
群众生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展的专项资金，包括：中央和省、市（州）、县、乡各级财政安排的财政扶贫资金,发改局的以工代赈资金、扶贫办的革命老区的建设资金和财政扶贫资金、少数民族发展资金（我们没有，恩施自治州比较多）、财政扶贫贴息贷款，民政的搬迁移民，教育局的危房改造资金,农村贫困劳动力转移培训，项目管理费。
扶贫资金及项目的定义
1、什么叫项目?项目的基本定义和内涵是什么？
项目是在特定条件下，具有特定目标的一次性任务，是在一定时间内，满足一系列特定目标的多项相关工作的总称。
项目的定义包含三层含义：
项目是一项有待完成的任务，且有特定的环境与要求；在一定的组织机构内，利用有限资源在规定的时间内完成任务；任务要满足一定性能，质量，数量，技术指标要求。
以下活动都可以称为一个项目：
a、建造一栋建筑物
b、基地开发 c、修渠道
d、技术培训
e、挖塘等等
那么，由上面项目的定义，我们不难看出：就扶贫工作而言,扶贫项目就可以简单理解为:为了取得特定经济或社会效果而进行的投资行为。
2、项目的类别
项目的分类按照不同的性质可划分为不同的类别，常用的有以下五类：
按建设性质可分为：新建、改建、扩建、重建等；
按规模可分为：大型、中型、小型等；
按形态可分为：硬项目、软项目等；
按资金来源可分为：国家投资、贷款项目、引进外资等；
按投资部门可分为：发改、农业、水利、林业、工业、交通、扶贫等；
3、项目管理
项目管理是“管理科学与工程”学科的一个分支，是介于自然科学和社会科学之间的一门边缘学科。
项目管理定义：项目管理是基于被接受的管理原则的一套技术方法，这些技术或方法用于计划、评估、控制工作活动，以按时、按预算、依据规范达到理想的最终效果。
项目管理的主要内容有范围管理、时间管理、费用管理、6
质量管理、人力资源管理、风险管理、沟通管理、采购与合同管理和综合管理。
项目管理的主要目标：1）满足项目的要求与期望。2）满足项目利益相关各方不同的要求与期望。3）满足项目已经识别的要求和期望。4）满足项目尚未识别的要求和期望。
为规范项目管理，中央和省先后出台了《财政扶贫资金管理办法》、《湖北省财政扶贫资金报帐制管理办法(试行)实施细则》、《湖北省农村扶贫条例》和《湖北省扶持老区建设条例》等一系列文件。
4、老区
介绍孝昌的时候，大家常常听到孝昌是集老区、山区、库区、贫困地区于一体的国家扶贫开发工作重点县。山区、库区、贫困地区顾名思义较好理解，现着重介绍一下老区的基本概念。
老区，是中国共产党领导中国人民在第二次国内革命战争和抗日战争时期建立和发展起来的革命根据地的简称。第二次国内革命战争时期创建的苏维埃革命根据地称为\"苏区\"，抗日战争时期在敌后创建的抗日根据地称为\"边区\"和\"抗日游击区\"。革命老区，是中国革命的摇篮，是我党我军和全国人民夺取反帝反封建斗争胜利的红色基地。
湖北省革命老区面积广，人口多，在中国革命斗争中影响 7
大。早在1920年8月，以董必武、陈谭秋、刘伯垂为首的革命先驱就成立了武汉共产主义小组，它是全国最早建立的6个共产党地方组织之一，参与了创建中国共产党的活动。 1927年，中共中央在汉口召开的\"八七会议\"，吹响了土地革命和武装起义的号角。在湖北这片土地上，党领导湖北儿女开始创建革命根据地。从1927年到1934年，在我省周边地区，党领导先后创建了鄂豫皖、湘鄂赣、湘鄂西、鄂川黔四块大的根据地。此外，中国共产党还领导创建了\"鄂川陕\"抗日根据地。
鄂豫皖根据地其范围是湖北省的红安（原黄安）、麻城、罗田、英山、广水（原应山）、孝昌（原孝感）、黄陂、团风（原黄冈）、蕲春、武穴（原广济）、黄梅等县市；河南省的新县、商城、光山、信阳、罗山、潢山（现潢川）、固始等县市；安徽省的金寨、霍山、六安、舒城、桐城、潜山、太湖等县市。从此，鄂豫皖革命根据地诞生了。根据地东起安徽舒城，南到湖北黄梅、广济，西临平汉铁路，北靠淮河，面积达4万多平方公里，人口350多万。在这块红色的土地上，诞生了红军三大主力之一的红四方面军。
财政扶贫贴息贷款是财政扶贫资金的一个组成部分，是国家帮助贫困地区发展生产、增加贫困农民收入，降低贫困户贷款成本，享受财政贴息资金的贷款规模每户控制在5万元左右， 8
用于农业生产发展,2006年度财政扶贫贴息62万元，由于一些原因（主要是银行门槛太高）62万元的贴息贷款仍没有落实下去。
农村贫困劳动力转移培训，省政府及省扶贫办，计划从2005-2010年，面向全省扶贫开发工作重点县，省定重点乡镇、省定重点贫困乡镇和省定重点贫困村，转移培训农村贫困户青年劳动力16万人。我们孝昌2005年度培训了2000人，2006年度培训了4040人，今年已培训了3550人。
搬迁移民主要是为了改善山区、库区贫困人口的生存环境，国家拿出资金将他们迁移到条件相对好点的地方。
2、资金来源：财政扶贫资金来源包括中央财政安排的资金和地方配套资金，地方配套资金不低于中央财政安排资金额度的30%。地方财政落实的配套资金由地方各级财政部门共同负担，负担比例由省人民政府确定，对市、县财政部门确实无力配套的，象我们孝昌一分钱的配套资金也拿不出来，由省级财政全部负担。
中央财政扶贫资金是怎样分配的呢？
以工代赈资金由国家发改委商财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室提出初步分配方案，
新增财政扶贫资金和发展资金由财政部商国务院扶贫开发 9
领导小组办公室提出初步分配方案，再由国务院扶贫开发领导小组办公室汇总平衡；提出统一分配方案，并于年初一次通知到各省、自治区、直辖市人民政府，同时抄送各省、自治区、直辖市财政厅（局）、发改局、扶贫办。中央财政在全国人大批准通过预算后1个月内将资金下达到各省、自治区、直辖市财政厅（局），中央财政每年从以工代赈资金、新增财政扶贫资金，发展资金中分别提取1.5%，用于项目管理费，2005年度我县的项目管理费是15万，其中扶贫办的是10万元，发改局的是5万元， 2006年度项目管理费是18万元，其中扶贫办的是11万元，发改局是7万元。
3、奋斗目标
第一个目标就是解决贫困人口温饱问题：
———绝大多数贫困户年人均纯收入达到500元以上，(1993年物价标准）。
———扶持贫困户创造稳定解决温饱的基本条件: 有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳定高产的基本农田。 户均一亩林果园，或一亩经济作物；
户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力，2006年，农村劳动力转移培训资金达到70万元。
牧区户均一个围栏草场。
第二个目标就是加强基础设施建设 基本解决人畜饮水困难。
绝大多数贫困乡镇和有集贸市场、商品产地的地方通公路（我县扶贫资金主要用于饮水和公路项目）。
第三个目标就是改变教育文化卫生的落实状况。 改善医疗卫生条件，防治和减少地方病
严格实行计划生育，将人口自然增长率控制在国家规定的范围内。
四、县级报帐制管理办法
今天所讲的县级报帐制管理办法经历了三个阶段：第一阶段采取拨付制（从94到2003年），财政局将财政扶贫资金拨到主管部门（以工代赈资金到发改局，财政扶贫资金到扶贫办,移民搬迁到民政局、危房改造资金到教育局，但主要是发改局和扶贫办）。主管部门拨到乡镇，乡镇将资金拨到项目单位，村和乡镇的都有帐，到9
7、98年村帐站管时，村的帐交给乡镇经管站管理，财政扶贫资金账就由经管站管理了。
第二阶段试运行阶段（2004—2005年），财政局将财政扶贫资金拨到主管部门，主管部门将资金拨到乡镇和项目单位。所不同的是项目单位到主管部门（发改局和扶贫办）报帐，财政 11
局派会计在两个部门管理，具体业务在主管部门，县级报帐制试运行一年多后感到财政扶贫资金的使用和管理规范多了，资金的使用效益得了提高。
第三阶段实行县级报帐制和国库支付制，就是我们现在操作的模式。试运行成熟后，2005年底，孝昌县财政局、县扶贫办、县发改局联合出台了《关于印发〈孝昌县财政扶贫资金报帐具体操作程序〉的通知》和财政局出台的《孝昌县财政扶贫资金报帐操作程序及实施细则》两个报帐管理办法。
财政扶贫资金采取国库集中支付，在国库设立财政扶贫专户，向项目单位拨款时，由县国库财政扶贫专户直拨到乡镇财政所在信用社或银行设立的财政扶贫专户中，对项目单位的拨付，先由主管部门按照先急后缓的原则，分批次开出拨款通知单，我们根据主管部门开出拨款通知单和相关的材料，开出孝昌县财政扶贫资金拨款通知单，送分管领导审核签字后，由国库将资金拨到各乡镇财政扶贫专户里，以物抵资的由采购办集中采购，国库将资金直接转帐到供货单位。
报帐程序 一是项目启动。
在项目实施后，项目单位报帐人申请，经所在乡镇扶贫办或计划办到县主管部门开具以工代赈或财政扶贫的拨单,财政 12
局农财股根据拨单预拨财政扶贫资金,数额不得超过资金总额的30-50%,用于项目单位启动资金。
二是项目报帐。对项目实行滚动报帐或一次性报帐。滚动报帐时，根据报帐要求，由项目单位提供《项目责任书》、《工程预算书》、《项目施工合同》、《报帐资金申请表》、《费用支出明细表》、《拨款通知单》及真实、合法有效的原始凭证。原始凭证入帐时必须有项目单位、项目区群众代表的乡镇、主管部门、财政分管领导签字（项目单位经手、乡镇证明、主管部门审核，财政报帐）；由主管会计复核后入帐。一次性报帐时，项目单位必须出具滚动报帐时所需的各种原始资料，项目竣工决算书和验收合格进行报帐。原始凭证在财政局做帐乡镇将复印件拿回做帐。项目竣工报帐时，要扣项目资金的10%的质量保证金，项目竣工后一年，质量没有出现问题的，质量保证金拨给项目单位。
三是项目验收。项目竣工后项目单位向主管部门和项目验收单位提出申请，主管部门负责组织有关验收单位进行验收，并由验收人员在验收单上签字,以工代赈资金由财政局同发改局,是公路的,交通局参与验收,农田水利的水务局参与验收；扶贫资金由财政局同扶贫办, 是公路的,交通局参与验收,农田水利的水务局参与验收。
4、扶贫资金监督管理。项目单位不得将扶贫资金挪作他用，对挥霍、浪费、截留、克扣贪污扶贫资金的直接责任人和相关领导要严肃查处，触犯法律的追究法律责任，通过前几年上级部门的检查，县级对财政扶贫资金管理的非常好，这几年包括利息就没有用一分，而是将其转为项目资金。国家对项目资金的检查力度也比较大，今年3-4月，省市审计委托县审计对扶贫资金进行了两个月的审计，7月份省财政厅对项目资金进行了半个多月的检查。项目资金是好要不好用，用得不好麻烦也大。
