编者按：我区作为紧靠武汉特大城市的国有农场群，农业经营体制和发展模式既不同于农村，也不同于偏远农场，在多年来实践中有其自身的特点和运行规律。随着国家级吴家山经济技术开发区的建设，规划和战略储备土地，追求更高的土地经营管理水平和利用效率是当前和今后一段时期，我们必须面对的一项重大课题。如何既能让农民有序退出土地，又能让农民在经营现代都市农业中获益，确保收入增长和生活水平提高，需要我们认真思考。本文就建立农业土地经营管理新模式提出了一些建议，仅供区四大家领导参考。
对我区农业土地经营模式的思考
区农业局局长 戴方超
土地既是国有农场经济发展的生产资料，也是农工赖以生存的基础。经营和管理好国有农场农业土地，不仅关系到农场经济的发展，而且对农民增收和社会稳定也具有十分重要的意义。近年来,区委、区政府高度重视“三农”工作，加快发展现代都市农业，推进城乡融合式发展，取得了明显成效，但由于农业经营体制还不够完善，土地流转缓慢，制
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约了农业集约化、标准化、规模化经营，土地产出率不高，农工生产组织化程度不高。认真分析我区国有农场土地经营管理的现状和存在的问题，必须探索一条具有东西湖特色的土地经营管理新模式。
一、我区农业土地经营历史及现状
我区农业土地为国有性质。现有耕地面积201492亩，农业户数37756户，农业人口94418人，农业劳动力40632人。从1984年开始，我区推行农村家庭联产承包责任制，在国有农场实行了分户承包的双层经营体制，农业土地实行职工家庭承包经营。当时为稳定职工家庭农场经营，区政府还向农工颁发了土地承包经营权证书（承包期15年）。但在实践中，为了调整农业结构，发展蔬菜生产，解决农场提留和资金回收难等问题，农场对职工承包规模较大的家庭农场，进行了多次土地调整。政策上扶持、项目上支持适度规模经营，土地承包合同实行一年一签，以利于农场掌握土地调控权。1999年国家实行农村土地二轮延包政策，我区参照外地农场经验，并结合自身实际，没有象农村那样确权确地到农民，土地承包合同仍然实行一年一签。2005年湖北省农垦系统实行“两田制”政策，我区一方面因东西部农场人均占有资源不平衡和土地价值差别很大，另一方面我区农业劳动力类型很多，主要有职工、自然增长的劳动力、外来的劳动力、退二还一的（退出二产业从事一产业）劳动力、买断工龄的农
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业职工、户口在农场而外出务工的人员等类型，两田制的分配对象难以界定，因此，当时没有实行两田制。目前，我区农业土地经营方式按合同及年限，主要有四种形式：一是农工承包经营型，即农场大队与本地职工每年签订土地承包合同。二是外来农民租赁经营型。在过去菜篮子建设中，部分农场引进了一批外来劳力，农场每年与外来农民签土地租赁合同。三是龙头企业经营型。如湖北中烟、如意集团等农业龙头企业在农场租赁土地长期经营，合同一签多年不变，一般为20-30年。四是畜牧水产业、林果业承包主要有自费开发承包和国家项目扶持开发承包两种情况。
二、主要问题
(一)现代都市农业规模经营与农工分散承包经营的矛盾。一是由于我区没有实行二轮延包和“两田制”，没有确权确地，现行土地承包制使土地等生产要素分散在一家一户，农场在推进农业结构调整和适度规模经营时难度很大， 影响了土地流转和规模经营的进程，同时，不利于农田基础设施建设和标准化生产的形成。二是随着国家强农惠农政策的出台，自然增长的农工要求承包土地的愿望很强烈。三是土地的集约化、产业化经营，要求改变土地零碎、分割的状态。农业适度规模经营是发展现代都市农业，提高农业生产力的内在要求，没有规模经营，农业生产效率就很难提高。
（二）农工占有耕地资源不均衡。一是东西部农场之间
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农工占有耕地资源不均衡。东部农场劳平耕地约1.7亩，西部农场劳平耕地约7亩。二是农工之间占有耕地资源不均衡。 如某办事处劳平7亩以上的有2969人，劳平7亩以下的有1980人，最大的承包户水面有900亩，最少的只有2亩。三是从事各业别的农工占有耕地资源不均衡。种植业、水产、林果、畜牧业承包方式千差万别。
（三）农工退休不退地和农业劳动力年龄老化问题。一是有的农场农工60岁退休后，所承包的国有土地没有退出来，以子女的名义签订承包合同，继续耕种或者高价租赁给他人。据初步统计,目前全区农工退休不退地的面积至少有6800亩。如某大队耕地面积5488亩，农工退休不退地的有461亩。二是农业劳动力年龄老化，全区50岁以上的农业劳动力约有8000人，占全区总农业劳动力近三分之一。如某大队总共有劳动力579人，50-60岁的有292人，占总劳动力数的50.4%。
（四）新增的劳动力要求承包土地。1992年全区停止职工登记后，新增的劳动力没有农工身份，新增的劳力要求种地而难以调济。虽然承包合同一年一签，实际上一年合同到期后，又续签一年，农民不愿意将土地拿出来进行重新分配。
（五）退地农工的安置和社会保障问题。一是农工退地后农场对农工的直接补偿与农村征地对农民补偿有差异，农工攀比。二是农场对退地农工安置难以满足农工的愿望，农
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场安置上岗的农工，其年收入比原来种地收入减少，已退地的农工及自然增长劳力要求继续种田又无田可种。三是80年代末90年代初由于第一轮菜蓝子工程建设，我区引进了一批外来劳力，有的已落户我区。虽然户口已转入，但不是职工，其承包土地退出后，没有享受到农垦职工社保政策。四是农工退地后，不能象农村土地流转后在承包期内长期受益。农民在土地转用中既不能享受下岗工人的待遇，又不能享受农民被征地一样的待遇，农工权益边缘化，没有稳定收入。
三、探索土地经营管理新模式
以农业增效、农民增收为核心，以促进城乡融合式发展和现代都市农业跨越式发展为目标，创新土地经营管理模式，积极推进土地流转，让“多数人种少数地，少数人种多数地”。将农场投资的设施农田分配给多数人种，多数人退出的土地租赁给企业经营，实现土地向规模集中。
（一）通过发展设施农业建社会保障田的经营管理模式（保障田模式）。通过实施高标准农田和优质、安全、高效的标准化示范园（基地）建设，提升现代都市农业发展的装备水平，大力发展设施农业，积极推进钢架大棚、智能温室、网箱养殖、生态养殖建设。
一是将政府补贴建成的设施农田作为保障田分配范畴。比如种植业，蔬菜标准化基地和钢架大棚就是农工保障田的
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分配范围。根据我区“十二五”菜篮子规划，将相对集中连片高标准建设5万亩蔬菜生产基地、2万亩快生菜基地等；2011年围绕新一轮“菜篮子”工程建设，全区将新建蔬菜钢架大棚3000亩，蔬菜钢架大棚在符合农业规划的前提下，10户以上相对集中连片建设。
二是保障田的承包面积。在标准化基地种植蔬菜的农户，每个农工限承包4亩标准化基地，或在钢架大棚种植蔬菜的农户，每个农工限承包2亩大棚，一个农工不能同时承包蔬菜标准化基地和钢架大棚。每个农工的4亩标准化蔬菜基地或2亩蔬菜钢架大棚就是这个农工的保障田。保障田是农工的生活保障主要来源。分到保障田的农工必须退出原有承包和租赁的全部土地，农工退出的土地由农场或大队经营管理。
三是农场对除保障田以外的土地按市场化运作，公开竞价。采取“先交费，后种地”的办法，通过交纳租赁费取得经营权，同等条件，农场职工优先，经营范围原则上服从农场统一规划和管理。
四是明确保障田权限。把土地的所有权、经营权、使用权三权分离开，农工拥有保障田的土地承包权、经营权，土地所有权是国有。农工的保障田可参入土地流转，并在承包期限内享有收益（承包期以固定至职工退休为限）。职工退休后土地交给农场或大队经营管理。
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五是加强对保障田的政策扶持,促进农业增效、农民增收。继续加大投入，落实好蔬菜钢架大棚财政补贴等各项强农惠农政策；加大财政对农业基础设施建设的支持力度；优化农业产业结构，建立特色基地；提升农业产业化水平，发展适度规模经营，提高土地的产出率；加强农业科技体系建设，强化公益性服务；进一步完善农工社会保障管理体系和困难职工的长效扶贫帮困机制，做到“农工能接受，政府能承受”。
（二）龙头企业经营管理模式（企业模式）。农业产业化是提高土地综合效率的重要举措。以土地为纽带实行农工与龙头企业的对接。通过产业化经营形成的规模和集聚效益，围绕农业产业化经营发展农民专业合作社，延伸产业链条，实现区域联营，促进龙头企业与农民结成紧密的利益关系，形成“公司（企业）＋合作社+农户”或“公司（企业）＋基地+农户”的土地经营模式，通过龙头企业的带动，发展订单农业，增加农场效益，增加农工收入，还可以发挥影响带动、辐射周边的示范效果。如武汉如意农业公司、吉农沃尔特公司和中百集团将公司基地的农户作为主要成员加入合作社，通过“公司＋基地+合作社＋农户”的组织形式，促进龙头企业与农民结成紧密的利益关系。还有一种情况是企业牵头组建合作社总社或联社，按照自愿的原则，采取兼
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并、重组等市场化的办法，将生产、经营同类产品的农民专业合作社组建成农民专业合作总社，有利于提升服务水平，降低经营成本，防止行业内恶性竞争。如武汉如意公司计划组建集种植、加工、销售为一体的“武汉市如意果蔬合作社”，引导农民由单纯的低附加值的农业生产转向以农副产品流通型和深加工型并举发展，通过合作社拓宽销售渠道，可以将我区优质特色农产品推向市场，卖出好价格，有助于把我区农业产业化发展与农产品营销、农产品市场有机对接，为我区的农产品销售提供有力支撑，突出品牌形象，打造特色优势，放大品牌效益，促进了企业、合作社和农民共同增收。
（三）合作社经营管理模式（合作社模式）。围绕我区优势特色产业，在对现有的农民专业合作社进行规范化建设、提升改造和重组壮大的基础上，积极发展蔬菜、水产、乡村游、林果、畜牧、农机、农产品销售等各类农民专业合作社，开展集约经营和规模经营，规避个体经营缺陷，发挥互助优势，形成“合作社＋基地+农户”的经营模式。围绕农业产业化经营、优势特色产业、科技兴农、农产品流通发展多种形式的农民专业合作社。如武汉市强鑫蔬菜产销专业合作社实行“自主经营，自负盈示，利益共享，风险共担”的经营机制。盈余按成员与本社的交易量比例返还，依法为成员提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及农业生产经营有关技术、信息等服务。除了进行菜
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地的集中订单生产外，还与武商量、中百、大学食堂等消费大户对接，同时还打开了国外市场，将社员及周边农户生产的快生菜直接运送到需求单位，减少中间流通环接，实现了合作社、农民和消费者共赢的目的。建议我区农民专业合作社根据实际需要，积极开展产前、产中、产后的统一服务，如统一采购供应生产资料、统一标准化生产、统一产品营销（品牌、包装、标识）、统一产品认证和统一技术培训等。农民专业合作组织是实现小农户与大市场有效连接，促进生产要素优化配置的有效途径，是提高农民组织化程度、推进农业产业化经营和保障农产品质量安全的重要措施，从而改变农民在市场中的弱势地位，促进农业增效、农民增收。 总之，农场土地承载着经济发展、农工增收、社会稳定等多项功能，土地经营管理模式的创新密切关系着农场职工的利益和保障，建议周密设计，深入调研，选择一个办事处或一个大队进行试点，再依法、科学、有序、积极稳妥推行新模式。
