稳定作保证 项目为抓手
谱写移民创业致富新篇章
――东阳市水库移民后扶项目实施工作的思考
东阳市民政局
黄振刚
摘要：
大中型水库移民后扶资金直补政策的实施增加了移民的经济收入，改善了移民的生产生活条件，鼓舞了移民群众创业致富的信心。但随之也带来了一些矛盾和问题，东阳市从实际出发，分析了这些矛盾存在的原因，并在大中型水库后夫结余资金项目的使用上提出了化解矛盾、改善关系、普惠各村、配套建设，促进移民致富增收的分配方案，对有矛盾、有要求的移民安置村和库区村都给予一定的扶持，在项目实施中得出如下经验：
1、配套建设、分散使用的后扶项目资金分配方案减少了各种矛盾维护了社会稳定，促进了移民创业致富，从而增加了移民后扶政策的影响力，取得了良好的社会效益和经济效益。
2、配套建设、分散使用的方案也存在着在管理和效益上的缺陷，在当前各类大中型水库移民后扶工作中产生的突出问题、热点问题已经基本加以解决，各类不平衡因素产生的矛盾也已基本理顺的新形势下尤显不足。
因此在下一步后扶结余项目的实施中，提出也应该适应新的形势，探索更加科学、合理、可持续的使用办法，在整合资源、聚小成大；适应形势、转变理念；创新方式、加强交流三个方面作出尝试，更好为移民创业致富服务。
关键词：稳定；创业致富；后扶项目；实施
引言：
大中型水库移民后扶政策最终目的是为了使移民创业致富，而保持移民群体乃至整个社会的和谐稳定，是后扶政策实施的前提和保证。随着社会经济形势的不断变化，后扶结余资金额度的逐年增加，如何使后扶结余资金项目创造出最佳的社会效益和经济效益，帮扶移民创业致富，维持社会稳定，是东阳市移民办一直在认真研究的课题。
1、东阳市移民工作基本情况
东阳市位于浙江省中部，现辖1乡11镇6街道，347个行政村和43个社区。2010年末总人口82.01万人，其中农业人口67.11万人。市域内有大中型水库三座（横锦水库、南江水库、东方红水库），经核定大中型水库移民22776人（包括606名滩坑水库移民），其中水库库区17个行政村，核定移民人口2638人、移民安置区314个行政村（社区），核定移民人口18724人。大中型水库移民人口占东阳市农村人口的3.4%，库区和移民安置区村（社区）占东阳市所有行政村（社区）的85%。所有移民均采取后扶资金直补到人的扶持形式。
2、东阳市移民后扶结余资金项目的实施特点和原因分析
2.1、移民后扶政策实施中产生一些不稳定因素
大中型水库移民后扶资金直补政策的实施直接增加了移民的经济收入，改善了移民的生产生活条件，并极大鼓舞了移民群众创业致富的信心。但也带来了几个不平衡的问题：一是移民与安置村非移民的不平衡。由于东阳市域内的三座大中型水库都是五六十年代动工建造的，大多数移民迁移年代较早，早已溶入安置村生活，其生产生活条件同安置村非移民区别并不大，直补政策反而凸显了移民和非移民两个群体，并造成安置村非移民心理的不平衡；二是外迁移民同原搬迁村的不平衡。由于水库多建造在山区，水库造成后，给库区村未搬迁人口交通、生产、创业等带来诸多不便，而外迁移民多安置在平原地带，现在的生产生活条件反而要相对优厚得多，造成拥有原库区村未搬迁人口的心理不平衡，并在山林
等未作重新分配的资产上制造矛盾。三是库区后靠村移民和非移民的不平衡。东阳市采取全部核定到人的直补扶持方案，而库区后靠村虽然非移民未发生房屋迁移,但土地等生活资料是全部进行重新再分配的,并且由于历史原因搬迁时未被界定为移民的的边缘人口也较多，这些后靠村边缘人口和后靠村移民、非移民之间存在着不平衡。
2.2、结合实际情况，制定后扶项目实施方案
东阳市虽然移民人口只占东阳市农村人口的3.4%，比例不是很高，却分布于现辖所有镇乡街道的331个行政村（社区），占到东阳市所有行政村（社区）的85%，因此以上所分析的几个不平衡问题在很多安置村、库区村存在，引起的各类信访问题和群体矛盾直接影响了大中型水库后扶直补政策的实施效果，也影响了社会稳定。针对以上情况，东阳市对大中型水库后扶结余资金提出化解矛盾、改善关系、普惠各村、配套建设，促进移民致富增收的实施方案，首年采取项目配套资金使用的形式对有矛盾、有要求的移民安置村和库区村都给予一定的扶持，并在其后两年内采取这种形式对所有安置了30人以上移民和有滩坑移民安置的村（社区）都进行了一轮项目扶持。三年来，共安排项目254个，项目总投资 6694万元，其中安排后扶结余资金626万元。项目具有投资总额大，投资范围广，投资项目多，配套资金少的特点。
（其各年项目实施情况如表）
2008-2010年度扶持项目分类表（单位：万元） 实施
项目
总数投资总 扶持资额
金总 额 基础设施文教事业 生产开发 其中 （个）
项目扶持项目扶持项目扶持
个数 资金 个数 资金 个数 资金
2
546694 626 215 476.5 17 98 3 51.5
3、取得的成效和存在的问题分析
3.1、取得的成效
由于采取了对有矛盾、有要求的移民安置村和库区村都给予一定扶持的分配办法，而东阳市大中型水库移民后扶结余资金总额三年来总额度仅为626万元，分配到各项目的资金只有几万元，甚至几千元，每个项目的扶持资金极为有限。但东阳市移民办利用小资金做大文章，将结余资金项目与东阳市国民经济和社会发展规划紧密结合，后扶项目以小博大，配套东阳市新农村建设，与“百亿帮扶致富工程”、“下山创业工程”“千万农村劳动力素质培训工作”“千村示范万村整治工程”“乡村康庄工程”“千万农民饮用水工程”等工程有机结合，充分与其它相关部门协调沟通，撬动各部门资金和社会其它资金。三年来配套后扶结余资金项目总额度仅为626万元，但项目总投资达到 6694万元，争取的其它部门和自筹资金达6068万元。这些项目的实施极大地改善了库区和移民安置区基础设施，使其村容村貌大有改观；改善了移民生产生活条件，增加了移民创业致富机会。并且后扶结余资金作为扶持到村集体的政策，享受对象不局限于移民，有效弥补了移民与安置村非移民、外迁移民同原搬迁村村民、库区后靠村移民和非移民之间的裂痕，促进了安定团结，维护了社会稳定，增加了移民后扶政策的影响力，取得了良好的社会效益和经济效益。如安置了66名滩坑水电站移民的城东街道塘鹤村，2008年建设一条村主干道时资金遇到困难，多方筹集还缺少资金，东阳市移办积极和其它部门协调沟通争取资金，并在当年移民后扶结余资金项目中给予安排配套资金0.5万元，村干部和本地村民对此很感动，认为移民后扶结余资金虽然只有区区0.5万元钱，但在移民安置村建设项目遇到困难时市移办能积极帮助协调其它部门争取资金，也解决了当时的部分燃眉之急。2010年该村集体经济情况好转，村干部当即决定由村集体出资十多万元帮助滩坑移民屋前道路全部加以硬化，屋后也造上花坛。取得了移民开心，安置村村干部、村民也满意的效果。歌山镇林头村对所有村民每年都进行分红，一些非移民村干部和村民认为移民即享受了村里所有正常待遇，又享受大中型水库后扶政策补助有所不公，东阳市移办从实际出发，安排配套项目资金12.4万元，建设了从村广场到省道的道路硬化工程和加宽了移民安置点到村主道的桥梁，村干部和其它村民都交口称赞移民后扶政策考虑周到。
3.2、分散投资的缺陷。
采用普惠普利的办法分散安排项目，对后扶政策实施初期解决大中型水库移民扶持历史遗留问题，化解各项矛盾，解决库区和移民安置区在新农村建设和经济发展中资金缺乏，项目难以启动等起到了积极作用，但通过几年的实施也发现存在不少缺陷：
3.2.1、管理缺陷。项目资金的分散增加了全市实施的总项目个数，减少了每个项目可分配到的资金额度。一方面，市移办人手有限，后扶项目个数的增加使市移办无法对所有项目进行认真的指导检查和监督管理，而每个项目资金额度不多又使项目实施单位产生懈怠心理，一些项目不能严格按照项目管理实施办法准备前期资料并认真开展实施，两个因素相互叠加，给后扶项目的管理工作带来一定难度，同时也大大增加了市移办工作人员的工作量。
3.2.2、效益缺陷。后扶项目资金配套其它资金分散使用的方式，虽然也建设了一大批基础设施和生产开发项目，但归根到底，项目的主体资金大多是通过其它渠道筹措的，大中型水库移民后扶结余资金和撒糊椒面一样，只起到点缀作用，难以发挥自身的经济效益和社会影响，也无法真正为有困难的大中型水库移民安置村和库区村办几件有影响力的实事。
4、下一步后扶项目实施思路
通过三年结余资金项目的实施，各类大中型水库移民后扶工作中产生的突出问题、热点问题已经基本加以解决，各类不平衡因素产生的矛盾也已基本理顺，现在进入到“十二五”规划时期，移民后扶工作也进入了一个新的阶段，随着大中型水库移民后扶结余资金逐年不断增加，后扶结余资金的使用也应该适应新的形势，探索更加科学、合理、可持续的使用办法。
4.1、整合资源，聚小成大
要尝试整合资源，在每年的项目安排中要确定几个重点项目进行扶持。具体思路是在尊重移民意愿前提下集中一个村几年的项目规划资金或者集中一个地域的项目规划资金，办成几个有影响力的项目。尤其是当前经济基础相对薄弱、移民生产生活条件相对落后的库区（安置区）村，更要集中财力、整合资源，做几个移民后扶项目的典型，提高项目的规模效应，确实发挥大中型水库移民后扶
政策的社会效益和经济效益。
4.2、适应形势，转变理念。
一方面要与时俱进，转变扶持重点的理念，在前几年的项目后期扶持工作中，为了解决问题、化解矛盾，根据库区和移民安置区的实际需求，后扶项目以基础设施建设为主，创业致富等产业开发项目很少，在今后工作中，需要逐步转变工作理念，做好对移民和移民干部的政策引导工作，着眼长远，加大创业致富扶持的投入力度。另一方面要转变扶持管理办法的理念，后扶项目的选择要慎重，后扶项目的管理要认真，后扶项目的程序要简化，为移民后扶工作持续健康发展提供保障。
4.3、创新方式，加强交流。
在转变理念的基础上，要加强兄弟县市移民机构的交流，学习兄弟县市在移民后扶工作中的先进经验，充分利用水库资源，创新移民后扶项目方式，如：建立移民专业经济合作社，扶持合作社生产开发从而带动移民创业致富；提供产业开发保险，为移民创业提供保障；与农村信用社合作，提供优惠支农贷款；扶持“一村一品”农家乐旅游等。通过扶持方式的创新，加快移民创业致富的步伐，带动当地经济的发展。
