电子政务建设与公民网络政治参与
一、研究框架
1.绪论
研究背景、研究意义、研究范围
2.整体
中国电子政务发展概况；网络政治参与基本概况；分析研究数据得出概论
3.个体
泰安市总体发展概况；对比研究调查的数据；归纳泰安市存在问题
4.结论
研究结论；研究局限；研究展望
二、研究目的及意义 1.必要性
（1）数字时代大背景需要
当今数字时代，一方面由于信息技术的发展和网络社会的普及为中国带来了经济繁荣，另一方面政府的治理理念及治理模式也面临着挑战和变革的机遇。对于政府公共部门而言，分享低成本的信息交换和便捷的信息虽然弥补了传统官僚机构行政运作的不足，但也迫使政府进行再造，建立服务型政府。2 0 0 2 年以来，中国的上网人数增长迅猛，越来越多的人参与到公共政策制定的讨论中，公民参与在决策制定中发挥的作用愈加明显。为优化政府行政运行效能和提高执政合法性，电子政务建设的重点和目标也发生了转变，从初步建设“一站两网四库十二金”到强调政府公共服务职能的“一站式服务”建设，现在又有“网络政府平台”和“地方政府留言板”的建立，总体上看公民网络政治参与已经纳入电子政务建设的范畴。试想，如果电子政务建设还仅仅停留在办公自动化阶段，而不能够满足公民对信息和网络参与的需求，势必将影响政府的公信力和治理的合法性。因此，有必要探索中国电子政务建设水平以及公众网络参与的现状，分析其中存在的问题以期进一步推进电子政务建设。
（2）打破电子专治的需要
信息技术既可以带来民主也可能导致专制，专制既可以是少数专制也可以是多数专制，后者也即民主暴政。一方面，政治利益集团可以凭借优势的社会资源汲取能力监控社会中的每一个个体，实行少数人的专制。另一方面，信息获取和分享的便捷性使私人领域和公共领域的界限逐渐消解，它首先侵害了个体权益，如“人肉搜索”对个人隐私权的践踏；其次，“服从多数”的大众心理很容易被煽动者利用，掀起民粹主义浪潮。电子专制下即便有个体网络政治参与的行为，而这种行为本身同个体理性地参与和讨论决定社会生活是完全不同的。
（3）跨越数字鸿沟的需要
首先，数字鸿沟体现区域差异和城乡差异。据CNNIC的第25 次中国互联网络发展状况统计报告，中国东部经济势力较强，技术先进，2008 年人均GDP 为36575 元，其互联网普及率为4 0 .0 % ；东北地区属于老工业基地，工农业基础相对雄厚，2008 年人均GDP 为25406 元，其互联网普及率为2 9 .1 % ；中西部地区经济发展和技术管理水平与东部差距较大，2008 年人均GDP 为17507 元，互联网普及率为22.2%;西部地区人均GDP15694 元，互联网普及率21.5%。2009 年城乡农村地区网民增速放缓，在农村非网民中，有38.8% 的人是由于不懂电脑，1 9 .7 % 的人是由于没有电脑等上网设备，3 .5 % 的人是因当地没有条件接入网络。其次，数字鸿沟体现在公民所属的社会阶层不同，及其教育、经济收入水平以及年龄差异对公民网络参与主体的影响，有能力和有意愿上网的人比其他人拥有更多的信息资源，造成了信息拥有量的“贫富差距”。第三，由于目前网络普及率只占人口的2 8 .9 % ，也就是说利用网络进行利益表达的团体不能反映社会整体的需求。
2.重要性
（1）有利于满足公民网络信息和网络参与的需求 （2）有利于提高政府公信力和治理的合法性 （3）有助于推进公民参与政府政策制定过程
它使政府信息公开化、透明化、互动化，为公民广泛参与政治提供了真实、公开的信息环境，提高公民政治参与水平，推动公民与政府官员的直接对话，提高民意在政府运作中的分量，从而在很大程度上改变未来公民参与政治的深度与广度。
三、研究内容
（一）整体
1.中国电子政务的发展概况
电子政务起步于1993 年，当时政府为提高行政主要业务的效率筹建了关键业务系统（即金字工程），2000 年基本建成政府办公自动化。2 0 0 1 年，重组国家信息化领导小组标志着电子政务进入了全面发展阶段。次年下发的中办发1 7 号文件规划了“一站两网四库十二金”的建设内容，政府部门随之开始全面建设电子政务。2 0 0 6 中国政府网开通，同年《国家电子政务总体框架》提出的“服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障”，以及2 0 0 7 年通过的《政府信息公开条例》和中共十七大提出的“推行电子政务，强化社会管理和公共服务”，突出了政府公共服务的职能，展现了政府行政管理理念的转变。从中国电子政务的发展历程来看，电子政务经历了从无到有、从政府办公自动化到服务型政府的建立，总体上取得了巨大的发展。然而，从电子政务建设的各个方面看来，电子政务仍存在许多不足。在业务应用系统建设方面，中央政府面对市场经济转型带来的政治压力，为加强宏观调控和财税管理的能力，先后开展了“金宏”、“金财”、“金税”工程；为增强政府管理社会的能力，相继启动“金盾”和“金保”工程等。总体看来，虽然这些工程收效显著，但同横向的电子政务建设之间存在协同问题。在政府网站建设方面，2 0 0 7 年，中央政府部门的9 6 %、省级政府的9 7 %、地级市政府的9 6 .7 %、县级政府的86% 都拥有了自己的官方网站。[11]至2010 年，“gov.cn”的域名已达到49730[9]，几乎是2000 年的10 倍，不过，其中许多地方官网名不副实，徒具其表。电子政务建设的投资主要来自地方财政，2 0 0 7 年投资额就达到了657.34 亿元，但是由于投资来源单一，许多欠发达地区因地方财政不足往往难以投建电子政务。在组织管理方面，较之许多基层单位，虽然中央、省级政府和计划单列市的信息化管理机构比较健全，但总体上政府C I O制度还未有效建立。
2.公民网络政治参与的基本概况
近年来，中国公民参与网络的人数增长迅猛，截至2009 年底达到3.84 亿人，占总人口的28.9%。虽然互联网普及率在稳步上升，但整体上网人数并不多，这些上网者大多是介于10 岁至39 岁间的初高中学生和低收入人群。中国公民网络政治参与的方式有多种，除在博客、论坛等地发帖议政之外，更加直接的方式是登陆政府网
站咨询、办事或者投诉。本文所指的公民网络政治参与主要指公民利用政府电子政务系统进行直接互动的情况，体现为公民访问政府网站这一行为。访问政府网站一般可分为三种类别：第一是信息浏览，包括政策法规介绍、政府通知公告和政府新闻等；第二是网上办事，包括下载表格、在线申请业务等；第三是网站互动交流，包括在线咨询、建议、投诉等。根据CNNIC 2008 年发布的报告[ 1 2 ]，中国公民的访问行为主要集中在第一种情况，第二和第三种的参与度不高。仅有2 .5 % 的人网上办理税务/ 企业注册等业务，在线互动交流的人群约3 % （参见图1 ）。
就公民访问政府网站的总体数量看来，2 5 .4 % 的网民访问过政府网站，使用比例并不高，且这类访问者同时活跃于其他各类网络，尤其是浏览网络新闻和上网发帖。访问者多介于25 至30 岁，其中约35.4% 的人访问过政府网站（参见图2 ）。
从事不同职业的网民访问政府网站的比例也有所不同（参见图3）。学生访问政府网站的比例较低，只有15.9%；政府官员和企业领导访问政府网站比较多，已有5 5 .4 %。的人访问过；其次是与政府工作相关的办事人员也访问较多，这群人中4 0 .1 % 都访问过政府网站。机关单位有60.5% 的人访问过政府网站，事业单位有43.2% ，企业型单位员工访问政府网站的比例则较低。
3.总体上看，中国电子政府建设基本实现了政府上网，其中部分建立了公共服务平台，并努力建设政府和公民交流的平台，以促进公民网络政治参与的发展。而从公民上网人数和分布上看来，无论是服务还是交流都存在很多问题，其中最主要的上网人群是介于1 8 至3 5 岁的学生和低收入人群，但从政府网站的访问者数量看，他们访问政府网站的次数远低于政府部门和事业单位工作者的访问数。主要访问政府网站的人群，不是公民而是公务员，政府网站的使用局限于2 5 至3 0 岁的政府或事业单位的办事员、负责人。技术专家多浏览政策信息，也就是说目前电子政府的价值更多地体现在政府和事业单位内部的信息共享、政府运行和内部管理方面。很难说政府职能已从管理转向了服务。就这些公务员的访问目的看来，大多数访问者仅仅为浏览信息，网上办事和网站互动交流几乎很少被真正应用。总而言之，统计数据表明尽管政府正在不断努力推进电子政务的发展，但实际上，其所应具有的“公共服务”职能并没有真正发挥出来，更谈不上公民的网络政治参与。
（二）个例
1.泰安市的政治社会环境
泰安市地处东部沿海发达地区，泰山是该市的著名旅游产业。据山东统计信息网公布的数据，2 0 0 7 年该市实现国民经济生产总值1226.1 亿元，按可比价格计算，比上年增长16.1%；民营经济发展迅速，实现增加值755.1亿元，占G D P 的6 1 .6 % ；农林牧渔业全面发展，实现总产值2 3 5 .4 亿元；工业生产增长平稳，全市规模以上工业（全年主营业务收入5 0 0 万元以上的工业企业）实现增加值564.3 亿元，比上一年度增长23.5%；全年共接待海内外游客1518.5 万人次，旅游总收入109.7 亿元。市区居民人均可支配收入13818 元，比上年增长15.5%，人均消费性支出9971 元，市区居民恩格尔系数（食品支出占人均消费性支出的比重）为3 2 .0 % ；农民人均纯收入5309 元，人均生活消费支出3146 元，农村居民恩格尔系数为41.7%。在岗职工平均年工资18236 元。总体看来，泰安市的社会经济条件较好，为电子政务发展和公民网络参与提供了充足的保障。
2.电子政务与政治参与的基本情况
(1）泰安市的电子政务发展历程 a.电子政务的建设时间和建设水平
泰安市各政府部门的电子政务系统的建立时间不同。在被调查的3 4 个政府机构中，电子政务起步较早的部门是法制办、国资委、教育局、中小企业办等，具体的建设和发展时间详见图4 和表1 。就网站建设水平而言，各部门网站建设已基本成为政府公布政务信息的平台和政策宣传的窗口。 b.各部门建设电子政务系统的直接原因 在被调查的单位中，在问及电子政务建设的原因时，有5 8 % 归因于上级安排和发展需要，1 3 .5 % 归因于发展需要，11.5% 的认为是上级安排，另有17% 的被调查者认为是要与其他部门和地区看齐。 (2)市民对电子政务的认知和参与程度
在对泰安地区基层群众的调查中发现，泰安市民对电子政务的认知和参与程度不高。调查表明，被调查者中3 0 % 的人未曾接触过电子政务，2 4 % 的人对电子政务缺少了解，4 6 % 的人曾打算通过网络查找相关资源。被调查者中4 7 % 的泰安市民对政务网站的应用主要在于查找数据和有用途的文件，3 0 % 的人利用电子政务获取动态新闻信息，2 3 % 的市民同政府进行过信息交流，互动交流主要通过网站所设论坛和信箱进行。市民所反映的问题，有8 0 % 会有市长办公室或主管该信箱或论坛的有关部门进行初次筛选，剩下2 0 % 的邮件或信息被送到文件直接接收人手中。
(3)总体看来，泰安市电子政务系统整体呈现出重内部办公缺外部公共服务的特点。绝大部分政府机构的电子政务内容还只局限于本部门的办公自动化系统、档案管理系统及视频会议阶段，对电子政务中的另一核心内容，为市民提供网上服务和交流方面明显不足。
⒊电子政务建设中存在的问题
⑴发展程度较低
泰安市电子政务总体上还处于单项交流阶段，即政府单向面向社会发布信息，而缺少反馈渠道，门户网站建设仅仅停留在围绕政府自身方面的信息发布，在政府为企业、社会组织、公民提供各类直接服务和网上服务方面存在明显不足，也就是说政府还不能与上述对象通过电子政务进行有效互动。 ⑵缺乏统一协调机构
有关人员反映，金字工程的地方主管单位同泰安市的其他单位缺少交流，更没有统一的协调机构。虽然各金字工程的专业性很强，但仅就电子政务的本质来说，他们又是一致的，所以建立统一的协调机构不仅是可能的而且是必要的，而这一问题是全国性的，若要彻底解决还要从国家层面入手。 ⑶缺乏领导支持
调查发现，一个部门电子政务系统发展水平与该部门领导的重视程度有直接关系。毋庸讳言，领导重视后，政府预算往往会对电子政务的发展有所倾斜，同时提高电子政务相关部门的工作积极性。而受传统观念和原有政务格局的影响，泰安市政府部门的一些领导对电子政务的科学性和实用性认识不清，认为电子政务的发展需要有较高的计算机技能和专业背景才能开展工作，同时受既有利益格局的影响，一些领导对电子政务的发展采取积极提倡、消极对待的态度，正如泰安市某受访者所说，领导每次开会都会强调要大力发展电子政务，而政策真正落实到实处的时候却并不多。 ⑷公民参与度低
公民既是电子政务的受众，又是电子政务的参与主体之一。电子政务的发展和运用既服务于市民，又受市民参与程度的制约。作为信息时代政府治理的主体，一个积极参与的市民群体对政府治理水平的提高有直接的作用。数据显示，泰安市公民对政府电子政务建设的参与程度相对较低，而访谈过程中，笔者却发现市民的网络参与愿望强烈。大多数公民对政府通过网络提供的信息服务很重视，而双向交流渠道的缺失却大大降低了公民的参与度。调查中还发现，大多数公民对养老医疗保险、政府招标、经济和社会发展规划等信息有很大的兴趣。
⒋泰安市电子政务水平与公民网络参与
泰安市属于东部经济相对发达地区，发展程度高于中西部大部分城市但远不及沿海的港口城市。该市的整体电子政务水平较低，所建设的门户网站主要用于信息发布，虽有为企业、社会组织、公民提供网上服务，但使用率极低，这说明政府的电子政务未能真正实现公共服务。此外，泰安市的电子政务建设主要是在上级的安排和领导下进行，管辖电子政务的领导缺乏发展电子政务的动力，在观念上缺乏推行电子政府、服务公众的理念，只是口头上推行电子政务建设。鉴于泰安市的电子政务程度较低，尚未建立有效的公众交流平台，因而市民对政府网站的认知和参与十分有限，访问网站的主要目的是信息浏览，包括政策法规、政府通知公告和政府新闻等。整体看来，泰安市电子政务的发展跟不上中央制定的电子政务战略，连基本的公共服务平台都未完全建立，更别提“一站式服务”等服务系统的建立。泰安市民总体上有意愿（3 0 % 同政府进行信息交流）也有能力（市区居民人均可支配收入1 3 8 1 8 元）进行网络政治参与活动，因此，对于泰安市而言，进一步发展电子政务是实现政府职能转型和推进电子民主的最为重要的前提条件。
5.研究局限性
本文旨在调查近年来中国电子政务建设与公民网络政治参与的基本情况，并对其中存在的问题进行分析。鉴于全国各地区的电子政务建设水平不一，在整体上说明当前全国电子政府和公民网络政治参与的大体情况后，笔者选取了山东省泰安市为个案进行了具体的调查和分析，毋庸置疑，本文的研究同样存在许多不足之处。首先，所选取的案例信息不具当前性，仅能反映2007 年泰安市电子政务的发展水平和泰安市民网络政治参与的基本情况；其次，当时对市民网络参与情况的调查深度和广度都不足，所能反映的情况有限，但为了基于实证的基础上完成本文，碍于时间和成本，笔者最终选取了该案例进行分析；最后，公民网络政治参与的类型十分复杂，总体上看来，包括体制内和体制外，本文主要针对体制内的情况，笔者将其同公民访问政府网站行为相对应。这种定义方式忽视了其他网络政治参与的形式。尤其是体制外的参与方式，如发帖等，因后者较难统计和分析。
四、研究创新性
1.内容：在电子化的时代下，研究电子政务发展与公民网络政治参与，是非常新颖的，它与我们的生活息息相关。在未来十年甚至二十年，这都将是一个非常热门的研究方向。
2.方法：本组研究采取从大到小、面点面的研究方法，通过文献查阅、访问调查等方法，得到了比较具有真实性、客观性的数据，并由此分析讨论得出相关结论。
3.客体：在个案选择中，选取了山东省泰安市这一研究客体。纵观全国各地电子政务建设与公民网络政治参与的情况，本组所选取个案具有典型性。
