第三讲 城市总体规划(1)
一 城市总体规划编制背景
城市规划在编制的过程中应突出综合性、政策性、超前性、长期性和科学性的特点，这些特点决定着城市总体规划一方面解决着城市发展的技术性问题，另一方面还传接着国家和地方的方针政策，并且这种传接过程对城市规划的编制往往又起着决定性的作用，规划应该以国家的方针政策为依据。
1.1 国家政策和宏观背景
城市总体规划作为一项政府职能，必须依照相关法律法规进行编制和实施，做到依法规划；同时，城市总体规划的编制也必须考虑及兼顾社会经济发展的宏观环境，切实落实国家方针政策，行业规范和地方实施细则的指导意义。
1.1.1 国家政策和部门法规体系
国家十五计划纲要提出“我国推进城市化的条件已经成熟，要不失时机地实施城镇化战略”，“有重点的发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展”。 1.国家政策
1）国家宏观发展战略背景 1999年西部大开发战略 2003年东北老工业基地振兴
“东部率先发展、中部崛起、西部开发、东北振兴” 2）国家产业背景
国家产业政策1990年以来集中在6个方面： 一强化农业基础地位，全面发展农村经济
二加强基础产业，努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面 三加快发展支柱产业，带动国民经济的全面振兴
四合理调整对外经济贸易结构，增强我国产业的国际竞争能力 五加快高新技术产业发展，支持新兴产业的发展和新产品的开发 六继续大力发展第三产业，同时优化产业组织结构
3）国家经济政策背景
经济体制改革、行政体制改革、消费结构升级、宏观调控等 4）国家土地政策背景
节约用地、保护耕地是我国土地政策的核心。正确处理“一要吃饭，二要建设”的关系。近期，我国土地政策收紧，对用地审批进行严格审查。
此外，国家其他政策，如财政政策、农业政策、房改政策等的调整对城市总体规划也存在一定的影响。
2.城市规划法规体系
1）城市规划法
《中华人民共和国城乡规划法》 2）城市规划实施性行政法规 建设部：《城市规划编制办法》；建设部、文物局：《历史文化名城保护规划编制要求》等
3）地方城市规划法
《深圳市城市规划条例》 4）城市规划行政规章
《深圳市城市规划标准与准则》 5）城市规划技术标准和技术规范
《城市用地分类与规划建设用地标准》 6）城市规划相关的法律法规 《土地管理法》、《环境保护法》、《文物保护法等》
1.1.2 近期大政方针对城市发展的宏观指导
1.城市各类开发区的管理规定
2003.12.30出台《清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》通知，“对各类开发区进行整改，坚决纠正违规擅自设立开发区、盲目扩大开发区规模的现象，切实解决开发区过多过滥、违规用地等突出问题，促进开发区规范、协调地发展”
2.城市建设中的有关规定和限制
2004.2.12发布《关于清理和控制城市建设中脱离实际的宽马路、大广场建设的通知》。通知中与总体规划有关有两项内容：
“一是暂停城市宽马路、大广场的建设，各城市一律暂停批准红线宽度超过80米（含80米）的城市道路项目和超过2公顷（含2公顷）的游憩集会广场。”
“二是规范城市广场、道路建设规划，原则上，城市游憩广场的规模，小城市和镇不得超过1 hm2，中等城市不得超过2 hm2，大城市不得超过3 hm2，特大城市不得超过5 hm2；城市主干道包括绿化带的红线宽度，小城市和镇不得超过40m，中等城市不得超过55m，大城市不得超过70m，人口在200万以上的，城市主干道确实要超过70m的，应当在城市总体规划中专项说明。”
3.城镇体系规划的要求
2003.2.28，建设部下发了《关于加强省域城镇体系规划实施工作的通知》，其中对规划提出了新的要求，“规划要从全局出发，按城乡一体、协调发展的原则，认真确定城镇化和城镇发展战略，确定区域基础设施和社会设施的空间布局，确定需要严格保护和控制开发的地区，明确控制的标准和措施，确定重点发展的小城镇，提出保障规划实施的政策和措施”
4.城市规划内容的有关确定
2002年8月29日，建设部印发了《近期建设规划工作暂行办法》和《城市规划强制性内容暂行规定》的通知。
《近期建设规划工作暂行办法》指出近期建设规划的基本任务是：明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产和历史文化遗产的保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。近期建设规划为5年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。
近期建设规划的强制性内容包括：
1.确定城市近期建设重点和发展规模。 2.确定城市近期发展区域。
3.提出对历史文化名城、历史文化保护区、风景名胜去等相应得保护措施。
近期建设规划的指导性内容包括：
1.提出对对外交通、城市道路、市政公用设施的选址、规模和实施时序意见。 2.提出公共服务设施的选址和实施时序的意见。
3.提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等治理和建设的意见。 4.提出近期城市环境综合治理措施。
《城市规划强制性内容暂行规定》指出：本规定所称强制性内容，是指省域城镇体系、城市总体规划、城市详细规划中涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容。
省域城镇体系规划的强制性内容包括：
1.省域内必须控制开发的区域，包括自然保护区、退耕还林（草）地区、大型湖泊、水源保护、分滞洪地区、以及其他生态敏感区。 2.省域内区域性重大基础设施的布局。
3.涉及相邻城市的重大基础设施布局，包括城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等。
城市总体规划的强制性内容包括：
1.市域内必须控制开发的区域，包括：风景名胜区、湿地、水源保护区等生态敏感区，基本农田保护区，地下矿产资源分布区。 2.城市建设用地，包括用地规模、发展方向等。 3.城市基础设施和公共服务设施。 4.历史文化名城保护。 5.城市防灾工程。 6.近期建设规划。
1.2 城市总体规划编制要求
1.2.1 城建部门的要求
对省域城镇体系规划主要体现在区域协调的各个方面：
1.区域人口和用地指标的协调 2.区域基础设施的协调 3.区域环境建设的协调
对城市总体规划的要求主要体现在：
1.用地布局方面 2.功能分区方面 3.市政公共事业方面
4.环境保护、生态建设方面
5.规划编制、审批、实施管理机制方面
1.2.2 地方政府的要求
地方政府是城市开发的主体，是城市开发的最大获益方，在城市规划的编制过程中，往往更加强调物质规划和主观规划。
1.夸大经济发展首要位置 2.迎合领导意识
3.过分强调与地方规划设计部门或单位方案结合
1.3 中小城市总体规划的特殊性
1.3.1 审批程序的特殊性
目前城市总体规划审批周期长，一方面与规划审批的内容复杂有关，另一方面也与规划审批制度有关。我国城市总体规划实行分级审批制度，不同规划的审批主体不同。
《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第一款规定城市规划实行分级审批：
第二十一条
城市规划实行分级审批。
直辖市的城市总体规划，由直辖市政府报国务院审批。 省和自治区人民政府所在地、城市人口在100万以上的城市以及国务院指定其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。
本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批。
前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府批准。
城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意。
城市分区规划由城市人民政府审批。
城市详细规划由城市人民政府审批；编制分区规划的城市详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。
总体规划审批的一般程序：
前期工作、申报工作、审查工作和报批工作
二 城市总体规划程序
2.1 调研阶段 2.1.1 项目委托对话
1.提出要求，包括：编制、修编和修改三类。其中修编是目前规划市场的主流。
中小城市的总体规划主要有以下三个问题：
1）城市发展需求 2）行政区划调整 3）城市地位变更
2.项目接洽，对项目技术深度和收费标准的谈判。
1）现场踏勘：包括城市区位、地理特征、城市结构、城市综合交通体系、城市
重大基础设施现状及布局意向。
2）广泛交流：通过各种座谈会（市委市政府会议和规划城建专业部门会议）深入了解城市所面临的机遇和挑战。
3）资料分析：上版总体规划及实施情况、地形图精度覆盖范围及测绘时间、地方城市规划的各项成果
3.签订合同，项目准备书（P38）、合同书。
2.1.2 现场踏勘
1.现场踏勘
1）市域踏勘：各个下辖县、市区城关镇、重点镇和有特色的一半镇的规模、职能、特性、经济基础与产业结构、发展潜力、交通条件和资源区位优势等内容。 2）中心城区踏勘：为绘制城市建设用地现状图作准备
2.部门访谈
1）分类召开座谈会 2）部分部门补充访谈 3.周边城市调研 4.广义资料收集
2.1.3 基础资料汇总
1） 电子资料汇总
图件和文字，首先明确工作地图、核对坐标系和比例尺，其次建立资料库。 2） 文字资料汇总
将各部门提供的行业资料汇总。 3） 座谈及访谈笔记汇总
座谈会会议录音记录整理纪要，结合访谈撰写总结，作为现状原始素材。
2.2 初步构思阶段 2.2.1 现状分析
1.绘制现状图
通过现场踏勘，通过计算机绘图软件AUTOCAD绘制城市建成区用地现状图。
2.量化统计分析
1）横向分析：一般应用于经济指标分析中，通过对周边城市、同等规模城市或发展历史、地理环境类似的城市的相同经济指标进行比较，分析所规划的中小城市的经济发展阶段和存在问题。
2）纵向分析：包括用地数量变化分析、历年经济指标变化分析、历年人口变化分析等内容。
3.分类汇总 根据项目组小组成员的专业背景，分工汇总一手资料。
1）人口与经济类分析：包括财政收入、GDP、人均GDP、城市人均收入、农村人均收入、三次产业结构、三次产业中的支柱产业、现状产业布局、人口综合增长变化趋势、城市化水平及发展动力。通过分析，掌握城市社会经济基础、实力和发展前景。
2）交通类分析：包括对外交通和城市道路两类。其中对外交通具体包括铁路、公路、民航、航道等现状和规划意向。在市域范围内还要明确公路网结构和大型站场选址。城市道路主要包括城市道路结构、各项道路指标、机动车和非机动车数量统计、中药交叉口、各类站场以及加油站、停车场等静态交通设施现状和发展意向。通过交通分析，提出主要问题和解决途径。
3）用地类分析：主要包括现状建设用地平衡、对照历史形成用地增长模式图，分析城市各类用地投入的变化情况和规律，系统分析各大类用地的现状问题和规划意图，包括居住用地，工业仓储、绿化、公共设施。
4）城市重大近期项目和意向分析：通过座谈和分析了解到的近远期城市意向项目，如行政中心的搬迁、新区开发、工业选址、大型市政工程项目，初步掌握项目位置、占地规模和启动时间。
5）城市市政工程分析：主要包括城市给水、污水、雨水、电力、电信、供热、环保卫生、综合防灾系统的分析。
4.现状分析汇总
1）建立用地平衡表
根据标准规范，城市用地分为大类、中类和小类三个层次，分为10大类、46种类、73小类。中小城市总体规划的用地划分应以中类为主，部分用地划到小类。
2）城市问题小结
中小城市总体规划和大城市总体规划相比，更注重解决城市现状问题，其次才是发展问题。城市现状问题的把握直接影响城市用地布局方案，规划师一般从经济发展、用地结构、用地布局矛盾等三个方面深入分析，通过各项数字指标，阐明城市现状和发展的重大问题。
3）城市规划依据的确定
国家的相关政策；地方实施细则或建设部门政策；地方区域规划（省域城镇体系规划、区域规划、都市圈规划）作为指导性依据；已经批准的城市专项规划成果也要纳入城市总体规划中考虑。
4） 规划范围的确定 按规划的内容确定
市域城镇体系规划的范围为整个市域范围 城市总体规划工作范围为中心城区
战略研究的范围分宏观和微观两个层面，全国、省、周边城市地区。
5）规划期限的分解
总体规划的期限一般是20年，近期规划一般5年，2005年以前编制的城市总体规划以15年为周期，即以2010年为近期，以2020年为远期，2020年以后为远景，2005年以后编制的城市总体规划可按20年周期顺延。
6) 城市发展目标
城市发展目标的确定是针对城市问题的总结和城市经济实力的判断而得出的，包括经济发展目标、城市规模、城市性质和城市职能，并以此明确城市发展方向和发展时序。
2.2.2 初步方案构思
1.根据城市不同的发展方向选择确定的多种方案，一般称东方案、西方案、北方案和南方案。
2.依据城市的不同发展速度确定的多方案方式：稳步发展型方案、加速发展型方案和跨越发展型方案。
3.依据重点要解决城市主要问题确定的方案方式：交通疏导型方案、新区开发型方案、生态涵养型方案。
实际工作中往往综合三种方式，以1，2，3。。。，选定3-5个方案对比，就城市发展方向、主要门槛、城市结构、开发成本、路网结构、经济发展模式等进行对比，选定最终方案。
例如：
编号
3 方案
发展方向 主题
经济基础 城市结构 交通布局 城市发展轴 工业格局
城乡区域联系 用地规模
主要开发门槛 景观格局
2.3 规划协调阶段 2.3.1 与委托方协调
在城市总体规划中，一般由地方城建部门或规划部门代表人民政府行使委托任务，并负责提出规划目标和规划要求，与设计单位商讨规划深度，同时监督协助编制方编制规划的全过程。
对于中小城市，城市的发展前景因区位条件和市场条件而呈现地域差异大的特点，规划深度和内容也有所不同，以下5个方面要与委托方协调：
1.规划目标的协调
中小城市政府对自身城市发展的期望较高，往往提出过高的目标要求，主要体现在人口、用地、城市化水平等指标及形象工程用地标准上，而过高的指标将造成城市不切实际的发展，使基础设施投入过度超前，浪费了有限的资源。
编制城市总体规划的技术人员不仅要熟悉国家宏观指导政策、城市发展的大背景，还要掌握城市本身所处的区域环境，资源条件，历史传统，发展优劣势等基本情况，科学推导发展目标。
2.关于总体规划人员的协调
委托方对编制人员的挑剔，从两方面入手解决：
1）阐明规划小组的历史成绩和经验 2）提交给委托方详实的项目准备书
3.关于总体规划内容和深度的协调
不同城市具有不同的特色，规划深度和侧重点也不同，可根据实际情况增加以下几项内容，以专题研究或专项规划形式表示：
1）生态环境及环境容量研究
2）产业结构调整和产业布局研究
3）区域定位和区域分析研究（城市发展战略研究） 4）城市特色研究
5）城市化与城乡协调研究 6）其他专项研究
《城市规划编制规范》
《江苏省城市规划编制要点》中明确提出专题研究方向，包括城镇发展的区域定位，产业发展及其空间选择，城乡人口迁移与分布的机制和趋势，城镇发展的管理模式和实施对策研究以及重要资源开发利用保护。
4.关于总体规划程序的协调 按照《规范》，城市总体规划的法定程序一般分为纲要评审和成果评审两个阶段，这两项成果评审在中小城市均由省建设厅组织，直接按照这个程序，会造成地方意见过多，因此中小城市总体规划程序应增加以下3个方面的内容：
1）初步方案汇报会
向地方政府汇报现状调研情况和主要分析结论，阐明规划程序和构思，详细说明比选方案的成本、发展方向、城市结构、重大用地调整等内容，以框架介绍为主，提交规划目标（经济发展目标、人口、用地、城市化水平等），以粗线条表示，精度误差可在10%-20%。
2）准纲要汇报会
3）准成果汇报会
5.关于总体规划进度的协调
城市总体规划的周期一般为8-12个月，一般增加1-3个月的时间以满足不可预测因素带来的实践延误。
2.3.2 与评审审批方协调
中小城市总体规划评审方由所在省建设厅承担，因此，总体规划编制组进驻现场前后应在几个阶段与建设厅主管规划评审的部门和人员接洽。
1.进驻现场前后的协调——了解地方建设部门的要求
开始调研时，应要求委托方出示省建设厅同意该城市修编总体规划的涵或通知，正式步入法律渠道。不同省份对各城市总体规划的编制有成文或不成文的特殊要求。例如，江苏省建设厅对长江沿江城市有沿江统一开发规划的要求，对省域苏北、苏中和苏南地区有不同的经济发展目标、城市化水平目标及用地标准等。
2.纲要汇报前的协调——对规划要点的协调
纲要汇报前有许多关于城市发展的重大问题，包括规划期、规划范围、城市性质、城市发展方向、城市规模、城市发展战略等内容，要与建设厅主管规划人员接洽一次。
3.成果汇报前的协调——对规划成果修改内容的协调
2.3.3 与合作方协调
编制总体规划的合作方式主要包括两种形式：一是委托方同时邀请多方合作总体规划形式，简称分工合作式；二是编制方就单方面问题邀请专业部门或人员参加的形式，简称协助合作式。
1.分工合作式
为更加科学合理的编制总体规划，编制方通常会聘请不同的设计部门分担部分总体规划的工作，按主要内容分类，包含城镇体系规划、用地布局规划和工程设施规划三类。按不同的专业背景分，经济地理专业人员擅长城镇体系规划，城市规划专业人员擅长用地布局规划，市政工程专业人员擅长工程设施规划。
2.协助合作式
2.3.4 与地方各专业部门协调
1.召开座谈会 2.部门访谈
2.3.5 与公众协调
1.公示展览 2.问卷调查
2.4 修改完善阶段
经历了各个阶段的规划协调工作进入修改完善阶段，从外业转向内业，从座谈转向总结，并最终确定深化方案。
2.4.1 意见整和
各方的意见都代表着单方向的利益，汇总、整理，分三类意见： 1.明确听取意见修改的（规划工作中的失误）
2.对部分意见改良后明确修改的，即一定幅度的修改 3.不予采纳的意见（对规划的误解、偏差）
2.4.2 深化方案
城市规划编制办法中规定了城市总体规划纲要阶段的内容和成果：
1.论证城市国民经济和社会发展的条件，原则确定规划期内城市发展目标； 2.论证城市在区域发展中地位，原则确定市县的城镇体系的结构与布局；
3.原则确定城市的性质、规模、总体布局、选择城市发展用地、提出城市规划 区范围的初步意见。
4.研究确定城市能源、交通、供水等城市基础设施开发建设的重大原则问题，以及实施城市规划的重要措施。
2.5 评审报批阶段 2.5.1 规划成果与城市建设的协调 2.5.2 组织评审报批
