江苏大学菁英学校
毕 业 论 文
从食品安全问题看法治建设
姓名：
徐琴
学院：
食品与生物工程学院
专业班级：
食品质量与安全1201班
指导老师：
周俊（食品学院党委书记）
2015年 05月 16日
【摘要】近年来，我国进入食品安全事件频发期。劣质奶粉、“苏丹红”辣酱、毛发酱油、石蜡火锅底料、瘦肉精、毒大米、地沟油„„“问题食品”之多、涉及范围之广、造成恶果之重，已到了令人谈“食”色变的地步。如果说以前考虑问题的方式是“什么食品是安全的”，现在已经变为“还有什么食品是安全的”。这种思维方式的变化，不仅仅表现为中国食品安全问题日益严峻，而且从一个更深的层面显示了我国食品安全法治建设存在的问题，应引起重视。 【关键词】食品安全、日益严峻、法治建设
Abstract In recent years, China has entered a period of frequent food safety incidents.Inferior milk powder, \"Sudan\" sauce,Hair soy sauce, wax pot bottom material, clenbuterol, poisonous rice, cooking oil ......\"problem food\" as much as it involves a wide range, resulting in heavy consequences, the cause has to talk about \"eating\" the mere mention of the point.If the former approach is to consider the question, \"What food is safe,\" now becomes \"what food is safe.\" Change this way of thinking, it is not just the Chinese food safety problems have become increasingly severe, but from a deeper level shows the construction of the food safety problems in the rule of law, should pay attention to.Key words food safety，increasingly severe，the rule of law
目录
第一章 食品安全问题概况„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1.1原体（微生物）污染问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1.2企业违法生产、加工食品现象不容忽视„„„„„„„„„„„„1 1.3食品流通环节经营秩序不规范„„„„„„„„„„„„„„„„1 1.4新技术新资源的应用带来新的食品安全隐患„„„„„„„„„„1 1.5食品安全研究发现的新问题„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1.6食品安全标准体系滞后„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 1.7检测水平低，不能满足当前的需要„„„„„„„„„„„„„„1 1.8食品安全保障队伍素质有待提高„„„„„„„„„„„„„„„2 第二章 从食品安全问题看法治建设„„„„„„„„„„„„„„
2第三章 加强食品安全法治的措施„„„„„„„„„„„„„„„3
3.1修改完善食品安全相关法律，加强食品安全法配套法规体系建设„3 3.2立足国情，加快推进政府食品安全监管体制改革，探索构建相对集中的
食品安全监管体制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 3.3切实推进食品安全领域行政执法与刑事司法衔接信息共享平台建设„3 3.4进一步提升食品安全行政执法专业化信息化水平„„„„„„„„„4 3.5建立覆盖城乡各地的食品安全法律控制网络„„„„„„„„„„„4 3.6完善社会监督机制，充分发挥社会力量在食品安全治理中的作用„„4 3.7通过风险信息交流和提前介入生产环节，加强对食品添加剂等重点领域
的监管„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 3.8大力推进食品安全诚信体系建设„„„„„„„„„„„„„„„5
结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 致谢„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7
第一章 食品安全问题概况
1.1原体（微生物）污染问题
早些年，食品容易在添加剂、农残和兽残等方面出现问题，但随着我国对食品中农残、兽残和食品添加剂等使用的监管力度不断加强，食品中这类有害化学物质的污染率不断下降。相反，由于生态破坏和环境污染、食品生产模式及饮食方式的改变、食品流通的日益广泛、新的病原体的不断出现、细菌耐药性的生产等，，使食品，尤其是动物性食品，被病原体体及其毒素污染的可能性越来越大。一方面传统的食品污染问题继续存在，如沙门菌污染、霉菌毒素污染、农药污染和寄生虫污染等；另一方面发达国家出现的一系列新的食品污染问题在我国同样突出，如大肠埃希菌已在国内多个省发生了严重的爆发流行等。全国食品污染物和食源性疾病监测网5年来所获监测数据也表明，食品中农残和兽残的污染及违规使用食品添加剂问题得到了有效控制，但食品中的病原体污染连年以较快速度上升。
1.2企业违法生产、加工食品现象不容忽视
一方面，少数不法分子违法使用食品添加剂和非食品原料生产加工食品，掺假制假，影响恶劣，另一方面，我国现有食品行业整体素质仍处于较低水平，卫生保证能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相当大的比例，有的从业人员甚至未经健康体检，农村和城乡结合部无证无照生产加工食品行为屡禁不止，给食品安全造成重大隐患。
1.3食品流通环节经营秩序不规范
一是位数众多的食品经营企业小而乱，溯源管理难，分级包装水平低，甚至违法使用不合格包装物。二是有些企业在食品收购、储藏和运输过程中，过量使用防腐剂、保鲜剂。三是部分经营者销售假冒伪劣食品、变质食品。还有的在农村市场、城乡结合部及校园周边兜售无厂名厂址、无出厂合格证、无保质期的“三无”食品、假冒伪劣食品，严重危害城乡居民和未成年人的身体健康。 1.4新技术新资源的应用带来新的食品安全隐患
随着食品工业的迅速发展，大量食品新资源、添加剂新品种、新型包装材料、新工艺以及现代生物技术、酶制剂等新技术不断出现，造成直接应用于食品及间接与食品接触的化学物质日益增多，已经成为亟待重视和研究的问题。 1.5食品安全研究发现的新问题
随着食品安全科技的发展，传统加工工艺的食品也不断被发现具有安全隐患，如油炸淀粉类食品的丙烯酰、油条中的铝残留等安全性问题，一定程度上影响了消费者的信心。
1.6食品安全标准体系滞后
我国有国家、行业、地方、企业等不同的食品行业标准等，数量都超过千项；国家标准又分卫生标准和产品质量标准，基本形成了一个由基础标准、产品标准、行为标准和检验方法标准组成的国家食品标准体系。但我国的食品标准，无论与食品安全形势的实际需求、还是与国际食品安全基本标准相比，还有较大差距。 1.7检测水平低，不能满足当前的需要
我国食品安全检验检测机构分布在农业部、卫生部、国家质检总局等多个政府部门，多部门从事同一种行为的管理，切入点和管理手段基本相仿，使本来稀缺的资源更加捉襟见肘，影响了食品安全的监督力度和震慑威力。新的快速、灵 1
敏的检测手段，如基因探针、多聚酶链反应等分子生物学技术已应用于食源性病原体检验，但在我国仍主要用于研究单位。 1.8食品安全保障队伍素质有待提高
食品生产、经营与管理机构中懂得食品安全专业知识的技术人员极其匮乏，食品生产部门、各类农贸市场、食品市场的管理机构中既懂宏观管理又懂得专业知识、能为消费者把好食品安全卫生关的技术人员也极其匮乏。社会对食品安全专业的人才需求是很大的，但高校的相关专业却已经萎缩和消亡，缺乏高素质的食品安全研究和检验检测队伍，科技成果和技术储备严重不足。鉴于此，无法对与食品安全技术有关的法规、标准的制定提供科学依据，缺乏监测网络和实验室分析手段。
第二章 从食品安全问题看法治建设
食品安全是当代世界各国共同关注的问题。即使在发达国家，食品安全问题也时有曝光。但我国的现状似乎更为严峻。虽然我国政府加大了打击力度，但食品不安全的总体趋势仍在发展。诚然，我国食品安全事件的发生有着非常复杂的原因。但在我国行政和司法的综合严打之下，食品安全问题不降反升，不能不说与我国经济发展中的体制和导向有关。
改革开放以来，我国立法迅速。尤其是与民生有关的法律法规，已经覆盖了社会生活的基本方面。如食品卫生安全方面的立法就达到30多部。为什么有大量法律的情况下，食品领域的违法犯罪现象仍然日趋严重？政府无疑具有不可推托的职责。以现代法治政府的理念，政府的主要职责是维护和保障法律的实施。而维护食品安全作为公众衣食住行的最基本的方面，理应成为各级政府的基本职守。但长期以来，在GDP增长的压力下，我们各级政府都把GDP的增长作为主要指标，大量的行政资源投入到招商引资和经济开发中去，不仅使政府保障食品安全的专业职数欠缺，而且政府的管理责任也大大弱化。我国的现状是对于违法生产、加工食品的企业与个人处罚过轻导致违法成本过低，甚至还出现了“养鱼执法”的现象。这也是造成食品安全问题层出不穷的直接原因。根据既有的制度设计，食品监管部门应该充当“安全卫士”的角色，在食品生产者和消费者之间把好关口。对于可能危及公众健康的生产经营行为，监管部门要依法予以查处，并向消费者及时通报。然而据媒体报道，某些地方的监管人员与违规企业已经不再是监管者与被监管者的关系，而在一定程度上结成了隐蔽的“利益共同体”，“执法为民”变成“执法为利”。执法不严，势必使得大量的问题食品流向百姓餐桌。不仅如此，政府如果不能保障法律的严格实施，破坏的不仅是政府的公信力，而且是法律的尊严。由于有法不依，执法不严，违法不纠，会使大量原来尊重法律的人也会丧失对法律的尊重，从而使食品安全危机越来越严重。洛克说过，在一个法治国家，只要有一个人可以不受法律的追究，就无法治可言。因为不尊重法律的行为有扩散效应。一个人不守法不受追究往往会带动更多的人不守法，最终导致所有的人都不守法。而违法行为不受追究，法律就会形同废纸，纵有再多的食品卫生安全法又岂能保障食品安全？
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第三章 加强食品安全法治的措施
3.1修改完善食品安全相关法律，加强食品安全法配套法规体系建设
完善食品安全立法是食品安全法治建设的重要任务，为此建议：一是对《食品安全法》作进一步修改，尤其是完善民事赔偿责任条款。扩大民事责任主体范围和责任范围，明确检验主体和监督主体的过失赔偿责任。该法关于食品安全违法者“损一赔十”的规定，实践中由于食品消费一般金额较小，而索赔手续复杂，真正实现并不容易。即便能够实现，违法者的违法成本与其利益相比，仍然不是同一个档次。因此在修法时，应加强对食品安全违法者的惩罚力度，增加罚款的数额甚至取消其生产经营资格，使其根本没有再犯的能力。二是修订《刑法》有关条款，科学界定食品安全犯罪，拓宽处罚范围，加大惩罚力度，加强对食品安全违法犯罪的刑法规制。三是在国家和省级层面加快补充完善食品安全监管配套法规、实施细则和管理办法，如制定食品生产加工小作坊和食品摊贩管理以及禽畜屠宰、保健食品监督管理等方面的法规。特别是在部门职责细化、行业准入标准、诚信体系建设、违法责任追究等方面出台更具操作性的法规政策。
3.2立足国情，加快推进政府食品安全监管体制改革，探索构建相对集中的食品安全监管体制
从国际经验看，全面快速提升食品安全水平，必须加快建立科学、统
一、权威、高效的食品安全监管体制，对食品安全实行强有力的监管。建议立足我国的现实国情，参考国外经验，在国务院食品安全办和国家食品药品监管局的基础上，将目前分散在卫生、质检、工商、商务等部门的食品安全监管职责集中起来，成立类似国家食品药品监管委员会或健康产品部这样的机构，对食品、保健食品、化妆品、药品、医疗器械等健康产品实行统一监管。继续保留国务院食品安全办，其定位是研究制定重大食品安全政策的高端协调决策机构。一般来说，基层食品安全监管部门的主要职责是具体执法监督，一般不涉及重大问题决策，完全可以采取相对集中的监管体制。从国内外探索经验看，相对集中的监管体制有利于强化基层基础，有利于节约监管资源，有利于提高监管效率和水平。 3.3切实推进食品安全领域行政执法与刑事司法衔接信息共享平台建设
食品安全领域行政执法和刑事司法衔接难是比较突出的问题。由于行政机关执法时习惯于对涉案信息封闭运作，导致身处流转程序下游的司法机关往往难以掌握情况，许多涉嫌犯罪案件被“一罚了之”进入不到司法程序，或者即使部分案件进入了司法机关的视野却又由于移送不及时而导致错过最佳侦查时机，犯罪嫌疑人难以查找、犯罪证据难以提取，案件处理十分困难。针对这种情况，建议：推进食品安全案件信息共享平台建设，确保行政执法与刑事司法衔接工作中的信息渠道畅通。在构建这一平台时，需把握两点：一是构建信息共享平台建设监督机制，定期或不定期对行政执法机关录入信息情况进行检查，督促其及时录入信息，同时探索构建行政执法机关不录入或不按规定录入涉嫌犯罪信息的责任追究机制。二是确定牵头单位，由其组织召开由当地检察机关、公安机关和行政执法机关三方共同参与的协调会，对共享平台信息的录入标准予以规范，便于实践中统一操作。
针对公安机关行使食品刑事案件移送审查起诉权存在的责任不明、效率不高、监督不力等问题，建议:从立法层面仿效海关侦查走私犯罪的模式，在行政执法部门设立公安机构，配备专职侦办食品刑事案件的警察，按照刑事诉讼法的 3
规定，负责食品刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕等，并依法将食品刑事案件向有管辖权的人民检察院移送起诉。
3.4进一步提升食品安全行政执法专业化信息化水平
建立独立的食品安全检验检测体系。加大对食品检验检测研究和应用的投入，使检验检测方法紧随标准的修订而完善；建立健全检验检测培训考核机制，加强执法监管人员和食品检验检测专业技术人员的业务技能培训，提高检验检测结果的准确性和公正性；政府监管部门与检验检测机构脱钩，逐步实现检验检测资源的整合和共享，减少部门间的重复检验检测，逐步建立检验检测共享数据库。
构建食品安全责任监管网格化信息体系。按照食品安全监管部门与区划两个维度对被监管企业单位进行网格化，明确责任、分清责权。监管部门按照分责、晓责、履责、问责、负责的流程对被监管单位进行监管，以实现食品安全事前、事中、事后全过程信息化监管。责任监管网格化使监管信息全面得到共享。其实现的监管信息化主要包括计划管理、职责体系监察、案件案源监察、投诉监察、指标监察、实时监控、预警纠错、绩效评估、统计分析、投诉受理和信息服务等内容。
构建食品安全全过程追溯体系。建议由当地食品安全办公室牵头，协调各政府监管部门，完成分段食品追溯系统或区域食品追溯系统的无缝对接，实现食品从生产源头到消费全过程的可追溯。食品安全追溯体系建设是国内外食品安全比较广泛采用的信息化手段。追溯信息不仅包括食品标识和生产经营责任者信息，还包括食品在各环节的质量信息。食品从原产地，生产加工，流通，仓储到消费流经多个环节并涉及多个生产经营主体，通过信息化手段，采集记录食品的来源去向、质量检验检测结果及生产经营责任者信息，形成全产业链的食品质量可追溯信息，可确保食品来源可追溯、去向可查证、质量可保证、责任可追究。 3.5建立覆盖城乡各地的食品安全法律控制网络
我国广大的农村地区仍是食品安全监管的薄弱地区，要将食品安全监管网络向农村延伸，加强乡镇(街道办事处)基层政府的食品安全监管力量，确保食品安全监管不留空白。一是加强“农村食品安全监测网”建设。加强农村地区食品安全的监测力度，及时控制和查处不安全食品。二是加强“农村食品安全情报网”建设。加大农村地区食品安全监督检查力度，及时发现和收集食品生产经营的违法线索，依法查处食品安全违法行为。三是加强乡镇食品安全协管员、信息员队伍的组织管理，实施工作考核，落实工作补贴，有效发挥其作用。
针对无证小餐饮多而散、监管难度大的现状，建议：一是对小型餐饮，特别是营业面积在50平米以下的微型餐饮实行登记管理。根据国家食品药品监督管理局制定的《餐饮服务许可审查规范》，小餐饮属第三类餐饮服务许可，而现实中简陋的小微餐饮设施难以满足严格的餐饮许可要求。对其实行登记管理，既可让政府有关部门准确掌握小微餐饮的基本信息，也可让小微餐饮轻松拥有合法的市场经济主体资格。二是赋予乡镇、街道小微餐饮日常管理权限。就辖区内小微餐饮而言，乡镇、街道和村、社区对其接触更为直接，对其基本情况更加了解，管理手段也更加灵活多样，管理更直接、更有效。如果只对小微餐饮进行登记管理，完全可以将小微餐饮食品安全管理职能下沉到乡镇、街道。三是根据《食品安全法》的相关规定，由省级立法机关加快制订符合本省小微餐饮实际的监管办法与监管标准。
3.6完善社会监督机制，充分发挥社会力量在食品安全治理中的作用
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建立食品安全领域独立第三方监督网络，主要包括三方面力量：一是发挥食品行业协会在加强行业监管和促进行业自律方面的作用。行业协会对各自行业领域内食品的生产技术、工艺流程、产品品质、成本及销售管理等方面的信息获取和掌握具有天然优势，它的监督相较于政府部门的监管以及普通消费者的监督更具有预见性和针对性。二是引导和建立独立的第三方检测体系，发挥其基于独立身份和客观公正的检验检测服务基础上的专业监督优势。出台相关扶持政策，鼓励发展食品安全检验检测社会中介机构，逐步实现检验检测体系的专业化、社会化。第三方检测机构可以为政府的执法监督、企业合法经营与消费者的合法维权提供技术支撑，这既可以弥补现有政府官方检测力量的不足，也是推动食品安全监管合作治理的重要社会力量。三是引导新闻媒体正确发挥在加强公共健康知识普及与食品安全教育，推动食品安全领域信息传播、食品安全事件监督、问责等方面的作用。
完善公众参与监督机制，从以下几方面入手：一是健全信息公开制度。将包括食品原料来源、全部成分、添加剂、生产环境、生产设备、化肥农药使用情况、生产日期、安全有效期、注意事项等食品安全生产信息，食品来源、储运情况等食品安全经营信息以及政府食品安全监管信息尽可能地向公众公开。二是建立群众食品安全协管员队伍。三是通过听证、座谈、网上征求意见等方式让公众介入新食品审批、食品标准制定以及餐饮业许可等环节以及立法、监管执法环节，加强公众对食品安全的全程监管。四是落实和完善有奖举报制度。发挥网络优势，建立统一的举报信息平台；设立举报奖励专项资金账户，经查证属实的及时兑现奖励；建立举报保密和举报人保险制度，消除举报人的后顾之忧。
3.7通过风险信息交流和提前介入生产环节，加强对食品添加剂等重点领域的监管
食品添加剂在食品生产中发挥着重要作用，但近年来频发的食品添加剂事件让人们到了“谈剂色变”的地步，其主要原因在于食品安全风险信息不畅。建议：加强食品添加剂的风险信息交流，向社会宣传正确的食品添加剂安全性、食品添加剂在食品生产过程中的重要作用、食品添加剂的管理制度等相关知识，使消费者“感知的风险”接近科学的风险评估确定的“实际的风险”，化解公众对食品添加剂的恐慌。同时，加强食品和食品添加剂的标签标识等管理，保障消费者的知情权。
鉴于我国食品添加剂领域“重终产品检验，轻过程管理”的监管模式存在诸多弊端，建议：一是添加剂批准使用前，由政府食品安全监管部门、法律专家、拟使用该添加剂的食品生产企业、消费者代表等组成“评价组”，对该添加剂使用后的综合社会效果进行评价。评价应包括对消费者的健康影响；对使用该添加剂的食品生产企业的影响；对政府监管部门所增加的工作量；超范围、超标使用的可能性等等。对预计社会效果不良、风险较大、弊多利少的品种，不得批准使用。二是赋予省、市、县级政府根据本地区的特点，在本地区的范围内，禁用某种添加剂、减少使用量的权利。三是在食品生产中超范围或者超量使用食品添加剂属于违反标准的，无论是否危害健康，都要予以处置或处罚;对待人为非法添加的，只要添加就属于违法，应严厉打击，做到零容忍。 3.8大力推进食品安全诚信体系建设
诚信体系建设是保障食品质量安全、促进行业健康发展的治本之策。建议从以下几方面推进食品安全诚信体系建设：
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首先，制定并完善食品安全诚信经营法律法规，出台量化的企业诚信管理标准和评价标准。
其次，建立完善的诚信管理体系，实行诚信信息共享。一是由专门单位牵头，在不同部门、不同地区、不同行业间建立信息采集、信息交换的企业诚信管理体系数据库。二是依法征集和完善诚信信息披露。负责诚信信息征集的各食品安全监管部门，依据食品生产经营企业诚信状况，依法加强对企业诚信体系建立的分类指导和督促检查。对严重违反食品安全管理法律法规、制假售假等严重失信的企业，列入黑名单实行重点监管。在逐步建立统一的食品企业诚信信息平台的基础上实现面向社会的食品企业诚信信息查询系统和诚信信息公示披露系统。三是加强协作，综合利用诚信信息。加强相关部门之间的联系与配合，开展诚信信息交流，实现诚信信息互通共享。
再次，加强对诚信行为的监管，建立健全诚信奖惩机制。一是建立诚信协调工作机制。协调运用法律、经济、行政手段制定全面覆盖的食品安全政策法规和监管机制；组织开展食品安全专项治理整顿，营造以食品安全诚信为标志的、公平竞争的市场环境氛围。二是建立诚信政策扶持机制。支持企业诚信体系必备的基础设施建设，鼓励社会资源向诚信企业倾斜。在政府采购、公共服务、项目核准、技术改造、融资授信、社会宣传等环节参考使用企业诚信相关信息及评价结果，对诚信企业给予优先支持。三是建立诚信宣传教育机制。大力宣传优质食品和诚信企业的模范典型，曝光生产经营假冒伪劣食品和失信严重的典型案例，营造“诚信为本、守信为荣、失信为耻、无信为忧”的社会氛围。四是建立企业诚信奖惩机制。由政府综合管理部门依法作出公示性惩戒，如公布“黑名单”等；由政府监管部门作出监管性惩戒，采取警告、处罚、取消市场准入等行政管理手段，打击失信行为，弘扬诚信行为。
结论
食品安全问题日益严峻能够在一定程度上反映法治建设的不全面性，因此政府要立足实情制定相关措施，并且要坚定不移的实行下去，才能为老百姓创立安全的餐桌。
致谢
历时将近一个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的导师老师周军老师，在选题方面他对我进行了无私的指导和帮助。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最衷心的感谢！感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多有用的素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师批评和指正！
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参考文献：
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药,2010年36期.
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